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Código de Referato: SP.SP.248.XLVI/18
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.46.04
Unión Europea y MERCOSUR:
enseñanzas para reflexionar
teóricamente sobre la integración
María Victoria Álvarez *
Hugo Daniel Ramos **
Resumen
La comparación entre la integración regional en la Unión Europea (UE)
y el MERCOSUR permiten pensar nuevos aspectos escasamente desa-
rrollados por la teoría, y cruciales no sólo para el avance de ésta sino
también para la comprensión del derrotero de la integración en ambos
continentes. Nos preguntamos ¿qué enseñanzas teóricas podemos extraer
de dicha trayectoria? En particular, la situación actual ¿permite repensar
algunos supuestos teóricos sobre la integración? Nos centramos en algu-
nas nociones neofuncionalistas —y otras del intergubernamentalismo—
para identificar posibles enseñanzas para el regionalismo en la UE y
* Docente e investigadora en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internaciona-
les, Universidad Nacional de Rosario (UNR).
** Docente e investigador en la Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad Na-
cional del Litoral (UNL).
STUDIA POLITICÆ Número 46 primavera/verano 2018-2019 – pág. 103-135
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
46 primavera/verano 2018--2019
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MERCOSUR a la luz de las dificultades actuales que enfrenta la integra-
ción regional en Europa y América Latina.
Palabras clave: Procesos de integración – Unión Europea – MERCO-
SUR – Neofuncionalismo – Intergubernamentalismo
Abstract
The comparison between regional integration in the European Union
(EU) and MERCOSUR suggests new aspects sparsely developed by the
theory, which are crucial not only for the advancement of the theory but
also for the understanding of the course of integration in both continents.
We ask ourselves,which theoretical lessons can be drawn from this tra-
jectory? In particular, can the current situation make us rethink some
theoretical assumptions on integration? We focus on some neofunciona-
listas notions —and others of intergovernmentalism— to identify possi-
ble lessons for regionalism in the EU and MERCOSUR in the light of
the current difficulties facing regional integration in Europe and Latin
America.
Key words: Processes of integration – European Union – MERCOSUR
– Neofunctionalism – Intergovernmentalism
Introducción
L
A integración económica entre países constituye un fenómeno que
ha crecido vertiginosamente en las últimas décadas. Hasta hace re-
lativamente poco tiempo, la experiencia de integración regional en
Europa era una referencia indiscutible como ejemplo exitoso para cual-
quier proyecto de integración en otras partes del mundo. El compromiso
político fuerte y sostenido, la construcción de un sistema con instituciones
supranacionales y las políticas y acciones comunes constituían tres com-
ponentes esenciales de ese modelo, que configuraron un “triángulo virtuo-
so” con capacidad para incidir positivamente sobre el desarrollo económi-
co de los países y el bienestar de la población (Rueda-Junquera, 2009).
En América Latina, por su parte, los procesos integracionistas ensayados
desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad se inspiraron, al
menos parcialmente, en la experiencia europea, si bien tampoco dejaron
de intentar desarrollos propios adaptados a las particularidades de la re-
gión y de sus sistemas políticos. Sin embargo, a diferencia del caso euro-
peo, no pusieron en práctica un único “modelo” integracionista sino que,
de acuerdo al período histórico que consideremos, intentaron diversos ca-
105
minos basados en paradigmas disímiles. Aun así, todos tuvieron en común
al menos tres rasgos: el fuerte peso de la voluntad política presidencial, el
intento de vincular la integración regional con los proyectos de desarrollo
nacionales y la importancia de la “oferta” de integración desde el Estado
frente a una “demanda” social escasa. En parte, este último factor se ex-
plica por los débiles vínculos entre las economías de la región, aspecto
que también diferencia a los proyectos latinoamericanos de su homólogo
europeo.
Sin caer en comparaciones fáciles, y ante las relativas semejanzas (y pro-
fundas diferencias) que presentan los procesos de integración en ambos
continentes, creemos que el proceso de integración en Europa, incluyendo
el momento actual de crisis de la Unión Europea (UE), puede contrastarse
—al menos parcialmente— con algunos de los procesos latinoamericanos
en curso, de manera de extraer conclusiones útiles sobre la integración en
general y sobre la integración latinoamericana en particular. En este senti-
do, una amplia literatura reconoce a la UE como el caso de integración re-
gional más paradigmático y avanzado. A su vez, los procesos de América
Latina poseen, amén de sus características únicas, cierto “parecido de fa-
milia” con la integración europea, impulsado en parte por la propia UE a
través de la asistencia técnica, financiera y el apoyo político que ameritan
un ejercicio de estas características.
1
Vamos a detenernos en particular en
el caso del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), considerando tanto
su magnitud como el grado de avance (o profundización) que presenta,
que lo posiciona como el bloque con mayores potencialidades en el esce-
nario subregional.
Sintéticamente entonces, y en función de lo planteado hasta aquí, nos
preguntamos: ¿qué enseñanzas teóricas podemos extraer del derrotero de
la integración en el marco de la UE y el MERCOSUR? En particular, la
situación actual ¿permite repensar algunos supuestos teóricos sobre la in-
tegración? Nos vamos a centrar en dos teorías clásicas de la integración:
el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo (especialmente su ver-
tiente liberal), asumiendo como presupuesto que tanto la integración eu-
ropea como la latinoamericana se encuentran en crisis. Bajo esta lógica,
en un primer momento realizamos una breve mención de los principales
lineamientos teóricos de nuestro trabajo para, luego, desarrollar cinco
posibles enseñanzas teóricamente útiles para abordar la integración re-
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
1
Para el caso de las relaciones entre la Unión Europea y el MERCOSUR, se puede
consultar a B
IZZOZZERO, 2004 y CAETANO y BARTESAGHI, 2014, entre otros.
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2
Véase entre otros, BULMER y JOSEPH, 2015, DIEZ y WIENER, 2009; EILSTRUP-SANGIO-
VANNI, 2006; SCHMITTER, 2004; STRØBY JENSEN, 2016.
3
Su resurgimiento en los años 90 (y 2000) se dio gracias a expertos que fueron toman-
do aspectos particulares del mismo, en lugar de considerarlo una “gran teoría” de la inte-
gración. En sus fases posteriores, entonces, el neofuncionalismo fue utilizado especial-
mente como una teoría de alcance medio, sin pretensiones de explicar todo acerca de la
integración en Europa (S
TRØBY JENSEN, 2016, p. 63).
gional. Por último, presentamos una serie de reflexiones a modo de con-
clusión final.
Consideraciones en torno al neofuncionalismo y el
intergubernamentalismo liberal como perspectivas teóricas
de la integración europea
El neofuncionalismo fue el primer intento sistemático de elaboración teó-
rica acerca de la integración regional surgida en la Europa de posguerra.
Pese a que fue desarrollado hace sesenta años, el neofuncionalismo conti-
núa siendo utilizado para el estudio y la comprensión de la integración
europea.
2
Mattli (como se citó en Söderbaum, 2016) afirma que el origen
del neofuncionalismo debe entenderse en el contexto de dos guerras mun-
diales europeas y el generalizado escepticismo alrededor del Estado-na-
ción de aquel entonces.
Aunque el neofuncionalismo ha sido por lejos la teoría más influyente de
la integración europea (Eilstrup-Sangiovanni, 2006: 101), reconocemos
que no es la más acabada ni, claro está, la más novedosa. El neofunciona-
lismo demostró tener importantes dificultades para explicar el desarrollo
del proceso de integración en Europa desde los años sesenta, y para ser
utilizado en estudios de regionalismo comparado (Rosamond, 2000). Sin
embargo, logró su redención en los años 90 y 2000, y legó formidables
contribuciones teóricas.
3
Hoy, inclusive, sus aportes contribuyen para
comprender las respuestas dadas a la crisis del euro y sus implicancias
para el proceso de integración (Bulmer y Joseph, 2015: 728).
Su principal exponente, Ernst Haas, postulaba que la decisión de avanzar
con la integración u oponerse a ella dependía de las expectativas de ga-
nancias o pérdidas que tenían los grupos principales dentro de las unida-
des que se querían integrar. El hecho de que el éxito de la integración de-
pende del comportamiento de las elites en las estructuras institucionales
107
conduce a “politizar” los fines del proceso. La expansión de la integración
económica crea la necesidad de mayor “institucionalización”, es decir que
la unión política (o, al menos, la creación de estructuras institucionales
con la capacidad de tomar e imponer decisiones obligatorias) resulta ser
un “efecto colateral” más o menos inevitable de la integración económica
(Rosamond, 2000: 52).
En esta línea, está presente la paulatina transferencia de soberanía de los
Estados a las instituciones supranacionales: los decisores en ellas van a
resistir el hecho que las elites nacionales les dicten cuáles deben ser sus
creencias y preferencias, y van a hacer avanzar sus propias prescripciones
(Eilstrup-Sangiovanni, 2006). Haas admite, sin embargo, que “Durante
las etapas iniciales de cualquier proceso de integración política, el nacio-
nalismo establecido en cada uno de los países participantes es todavía im-
portante. La decisión de participar o abstenerse en las etapas propuestas
de integración es defendida en términos de valores nacionales por cada
grupo de interés”.
4
La decisión primigenia permanece en manos de los
gobiernos nacionales, aunque la influencia de los poderes ejecutivos dis-
minuiría a medida que avanza el proceso.
La idea “funcionalista” consistía en integrar áreas de baja sensibilidad o
baja política (low politics), pero estratégicas, en primer lugar. La integra-
ción de sectores económicos específicos crearía presiones para integrar
sectores relacionados (Rosamond, 2000). Para Haas, “el ‘efecto derrame’
refiere a la forma en que la creación y profundización de la integración en
un sector económico crearía presiones para una mayor integración econó-
mica dentro y fuera de ese sector, además de una mayor capacidad de au-
toridad a nivel europeo”.
5
Más allá de las ideas de su fundador, este enfoque fue tempranamente re-
formulado para incluir la idea de que el proceso no siempre avanza inde-
finidamente, sino que existen otras dinámicas posibles. La profundización
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
4
“During the initial stages of any process of political integration, the nationalism
established in each of the participating countries is still supreme. The decision to
join in or to abstain from the proposed steps of integration is defended in terms of
national values by each interested group” (Traducción propia) (H
AAS, en EILSTRUP-
S
ANGIOVANNI, 2006).
5
“Spillover referred to the way in which the creation and deepening of integration in
one economic sector would create pressures for further economic integration within and
beyond that sector, and greater authoritative capacity at the European level.” (Traduc-
ción propia) (R
OSAMOND, 2000, 60).
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STUDIA POLITICÆ
es sólo una de las estrategias posibles, pero también puede optarse por
mantener el statu-quo (lo que a largo plazo puede degradar el esquema de
integración) o por el abandono de los objetivos originarios. La profundi-
zación tampoco implica necesariamente un incremento en la autoridad al
nivel de las instituciones regionales. A diferencia de la versión original
del neofuncionalismo, el “derrame” funcional y político (equivalente a la
profundización) es considerado actualmente como sólo una de las conse-
cuencias posibles, ni necesaria ni automática (Schmitter, 2004).
Las reformulaciones del enfoque neofuncionalista, sin embargo, no impi-
dieron que éste fuese objeto de duras críticas, especialmente por parte de
los autores denominados intergubernamentalistas. Éstos afirman que la
predicción neofuncionalista de un spillover gradual desde la cooperación
económica a la unión política es errónea. Aunque los gobiernos puedan
cooperar en asuntos económicos y técnicos incontrovertibles, nunca dele-
gan el control de áreas de alta política (high politics), altamente sensibles,
a una entidad supranacional.
Así como el neofuncionalismo ve a la integración como el resultado de
intercambios graduales e imperceptibles entre una multitud de actores, el
intergubernamentalismo resalta el continuo predominio del Estado-nación
y de los intereses nacionales como impulsor del proceso (Eilstrup-Sangio-
vanni, 2006). La integración es el resultado del comportamiento explícito
de los Estados, y no de las consecuencias inesperadas de la dinámica del
spillover.
En la versión liberal del intergubernamentalismo, de acuerdo a su máxi-
mo exponente, “mientras el neofuncionalismo destaca la autonomía de los
funcionarios supranacionales, el intergubernamentalismo liberal destaca
la autonomía de los líderes nacionales”.
6
En otros términos, el autor rei-
vindica lo que considera son los tres principios claves de la integración
regional: el intergubernamentalismo, el “mínimo común denominador”
en las negociaciones, y el establecimiento de límites estrictos a futuras
transferencias de soberanía (“protección de la soberanía”).
El análisis intergubernamentalista liberal de Moravcsik se centra básica-
mente en la experiencia europea, y esencialmente, en el período de “Mes-
sina a Maastricht”. Constituye un enfoque dominante en los estudios eu-
6
“Whereas neo-functionalism stresses the autonomy of supranational officials, liberal
intergovernmentalism stresses the autonomy of national leaders” (Traducción propia).
(M
ORAVCSIK, 1993: 491).
109
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
ropeos desde los años 90, y aunque ha sido criticado desde diferentes
frentes,
7
ha logrado ser lo suficientemente flexible como para adaptarse.
8
El intergubernamentalismo liberal “sigue siendo una piedra de toque para
todos los investigadores y estudiantes de la integración europea hasta la
fecha” (Pollack en Cini, 2016).
9
Inclusive un intento reciente por “re-teorizar” desde las mismas premisas
el “nuevo intergubernamentalismo” (Bickerton, Hodson y Puetter, 2015),
ha sido puesto en duda tanto en cuanto a su novedad como a su base inter-
gubernamental (Schimmelfennig, 2015), logrando que se alcen voces para
reformular el intergubernamentalismo liberal en lugar de realizar nuevos
desarrollos. Según Cini, “algunos incluso sugieren que sería mejor recu-
rrir a las ideas del nuevo intergubernamentalismo para adaptar el intergu-
bernamentalismo liberal a una nueva era de política de la UE”.
10
Mientras el intergubernamentalismo y el neofuncionalismo continúan en
la actualidad inspirando el trabajo de numerosos especialistas en integra-
ción europea, ambos nos sitúan frente al problema de los límites de su
“aplicación” al caso latinoamericano
11
debido a los diferentes contextos
sociales, culturales, políticos e históricos en los que los procesos integra-
cionistas de nuestra región tuvieron lugar (Álvarez, 2011: 216). Tal como
7
Para una revisión de estas críticas ver CINI, 2016.
8
Ha logrado asociarse con enfoques institucionalistas racionales, y se ha sumado exito-
samente a programas de investigación sobre “europeización” (M
ORAVCSIK y SCHIMMEL-
FENNIG, 2009: 67-89).
9
“[Liberal intergovernmentalism] remains a touchstone for all researchers and stu-
dents of European integration to this day” (Traducciónpropia). (P
OLLACK como se citó
en C
INI, 2016).
10
“Some even suggest that it might be better to draw on the insights of the new inter-
governmentalists to adapt liberal intergovernmentalism to a new era of EU politics”
(Traducción propia) (C
INI, 2016: 72).
11
Si bien el neofuncionalismo surgió como un intento de explicar el proceso de inte-
gración en Europa, éste era visto más bien como un caso de estudio de procesos análo-
gos que podían surgir en otros contextos regionales. Haas abordó este problema e identi-
ficó las condiciones de base (background conditions) que conducirían a una integración
exitosa, concluyendo que la integración en otras regiones estaba seriamente limitada
(R
OSAMOND, 2000). El progreso de la integración fuera de Europa era poco probable por
la escasa difusión de esas precondiciones centrales. Haas argumentaba que en la Europa
de los seis existían más coincidencias e intereses comunes que en América Latina: inde-
pendientemente de las visibles diferencias lingüísticas y religiosas, la homogeneidad se
percibía en las expectativas de los grupos a integrarse y en la burocratización de la toma
de decisiones (O
YARZÚN SERRANO, 2008).
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sostienen Malamud y Schmitter, “dadas las diferencias sustanciales de
normas culturales, experiencias históricas, estructuras sociales, ubicación
geoestratégica y regímenes políticos, hay abundantes motivos para ser
prudentes en esa transferencia” (Malamud y Schmitter, 2006: 4).
No obstante, creemos que diversas herramientas conceptuales del neofun-
cionalismo resultan iluminadoras para el análisis de los procesos de inte-
gración en América Latina. Tomando ciertas precauciones, las premisas
del neofuncionalismo —así como su crítica intergubernamentalista—
pueden contribuir a la identificación de las implicaciones que el proceso
de integración europeo, especialmente la actual crisis del modelo, tienen
para el regionalismo en América Latina.
En las páginas que siguen empleamos algunas nociones neofuncionalistas
—y otras provenientes del intergubernamentalismo— para identificar po-
sibles aprendizajes para el regionalismo en América Latina y la UE a la
luz de las dificultades actuales que enfrenta la integración. La aplicación
a nuestra región de conceptos elaborados para la integración europea no
implica caer en la tentación de adoptar de manera automática y acrítica
otros modelos, sino, justamente, resaltar el hecho de que el contexto, los
actores y los antecedentes históricos son factores claves para entender
cualquier proceso de integración, y por lo tanto, para percibir las diferen-
cias entre unos y otros. En esta línea adscribimos a lo planteado por Pe-
rrota (2013) cuando sostiene que “en tanto la integración regional como
objeto de estudio se construye sobre la base de la experiencia europea, los
estudios sobre la integración regional en América Latina no lograron ge-
neralizarse (...) y, de hecho, las principales preocupaciones teóricas [en
Latinoamérica] fueron en torno a las nociones de desarrollo, dependencia
y autonomía”. Esto abre un amplio espacio para pensar la integración en
nuestra región “desmitificando” el caso europeo “como único modelo de
hacer integración” (Perrota, 2013: 199) y siempre considerando las pre-
cauciones expuestas anteriormente.
Enseñanzas comunes
La situación actual de la integración desde una perspectiva teórica ancla-
da en el neofuncionalismo nos advierte acerca de la crisis de la UE, pero
también de las dificultades que enfrentan los procesos latinoamericanos,
en particular el MERCOSUR. Asimismo, nos induce a reflexionar acerca
de las metas de los procesos integracionistas; los actores capaces de cum-
plirlas; las herramientas con las que cuentan y, finalmente, el rol del con-
111
texto en el que se desarrollan. A continuación exponemos estos aspectos
en formato de “aprendizajes” teóricos, comparando la integración europea
con el proceso de integración del MERCOSUR y estableciendo tanto las
semejanzas como las diferencias observadas, junto con algunos corolarios
teóricos.
Primer “aprendizaje”: nadie puede predecir hasta dónde llegará la inte-
gración ni cuáles serán sus resultados. La integración europea se desa-
rrolló con base en los postulados del neofuncionalismo: avanzar en aque-
llas cuestiones de menor visibilidad y menos polémicas dando “pequeños
pasos” (Malamud y Schmitter, 2006: 9). La integración gradual y acumu-
lativa de sectores concretos de la actividad económica se tradujo, en esta
región, en el establecimiento, primero, de un mercado común del carbón
y del acero, para avanzar posteriormente en la fundación de la Comuni-
dad Económica Europea (CEE) y el Euratom. Luego de una fase de es-
tancamiento, los países europeos lograron alcanzar el mercado común
para las mercancías, servicios y capitales, incluida la libre circulación de
personas, y pronto se incluyó el deseo de crear una unión económica,
cumpliendo con la lógica subyacente en la noción neofuncionalista de
“spillover”.
Ésta ha sido la última maniobra concreta en pos de alcanzar una unión
política como meta final de la integración europea, pero el método de los
“pequeños pasos” parece agotarse. Las dificultades para avanzar hacia un
sistema bancario unificado o una política europea común de asilo consti-
tuyen manifestaciones actuales de que la integración posee inconvenien-
tes a la hora de prosperar más allá de ciertos límites, y que los Estados
son reticentes frente a la “puesta en común” bajo la égida de la UE de las
pocas áreas de política que aún subsisten en la esfera nacional.
Las contrariedades de la Unión Económica y Monetaria (UEM), hoy en
funcionamiento en diecinueve de los (todavía) veintiocho Estados miem-
bros, hace especular a algunos de que en Europa, más allá de la fase de
mercado común, la integración tiene importantes dificultades para sub-
sistir. En tanto, el año 2015 será recordado como el momento en que
Europa vivió en “carne propia” una tragedia de dimensiones globales.
La “crisis de los refugiados” ha tenido —y continuará teniendo— un
fuerte impacto en toda la región y no únicamente sobre algunos países;
más aún, afecta no sólo a alguna de sus políticas sino al conjunto del
proyecto de construcción europea (Morillas, Sánchez-Montijano y Soler,
2015: 5-6).
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
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Los neofuncionalistas han sido notoriamente reacios a especular sobre el
producto final de la integración regional —la ûnalité politique. El su-
puesto implícito parece haber sido que eventualmente se aproximaría a
un estado federal supranacional —uno más cercano al modelo de Suiza o
Canadá que al americano—. En la base de esta asunción estaba la idea
de que progresivos derrames (spillovers) en tareas y autoridad se produ-
cirían a favor de las instituciones en Bruselas, sobre todo de la Comi-
sión, y que todos los Estados nacionales tendrían los mismos derechos y
obligaciones (Lefkofridi y Schmitter, 2014: 12).
En América Latina, a diferencia del modesto método de los “pequeños
pasos” del neofuncionalismo, los procesos de integración variaron en
función del modelo de desarrollo que los sustentaba; aun así, tuvieron
en común que se impusieron ambiciosas metas económico-comerciales
(y políticas y sociales) desde sus inicios, aunque la mayoría de ellos
apenas lograron cumplir el objetivo de conformar una zona de libre co-
mercio.
12
Centrándonos en el caso del MERCOSUR, este proceso avanzó rápida-
mente en el período 1991-1998 en función de los postulados del regiona-
lismo abierto. En muy pocos años logró una amplia liberalización del co-
mercio intrazona, que abarcó a todos los sectores productivos de bienes
con las únicas excepciones del azúcar y del sector automotriz. En 1994
se acordó avanzar en la conformación de una Unión Aduanera, estable-
ciendo un inicial Código Aduanero Común (que no logró entrar en vigor)
y un calendario para alcanzar la convergencia en los sectores hasta en-
tonces excluidos de la liberalización, incluyendo a los servicios. Sin em-
bargo, el impacto de la crisis externa de finales de la década sumado a la
devaluación de la moneda del principal socio de la región, Brasil, altera-
ron el curso del proceso.
Si además consideramos que el MERCOSUR había dejado pendiente un
conjunto de negociaciones clave, —tales como la elaboración de un pre-
supuesto común para el bloque y la distribución de la renta aduanera—,
así como las desavenencias en materia de política exterior e inserción in-
ternacional entre Argentina y Brasil, entendemos que entre 1999 y 2002
el proceso se haya paralizado y aun retrocedido, si bien se mantuvo
12
En el plano económico-comercial, el panorama es decepcionante, especialmente en
el Cono Sur. Autores como B
OUZAS, DA MOTTA VEIGA y RÍOS (2007) confirman abierta-
mente la existencia de una profunda crisis de las uniones aduaneras, aunque hayan lo-
grado avances en la constitución de áreas de libre comercio.
113
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
como proyecto. Luego de una década de existencia el MERCOSUR se
caracterizaba por “la gradual disolución de (...) [la] matriz de intereses
comunes [que le habían dado origen] y la falta de un reemplazo adecua-
do” (Bouzas, 2001: 193). A partir del 2003, el recambio de las élites go-
bernantes en Argentina, Brasil, Uruguay y posteriormente Paraguay, faci-
litaría una reformulación del bloque en clave de regionalismo posliberal.
Esto implicó, sin embargo, una práctica paralización de la agenda econó-
mica-comercial, que apenas si logró recuperar una parte de la interde-
pendencia lograda hacia finales de los años 90.
13
En términos estrictamente económico-comerciales, los límites del regio-
nalismo en Latinoamérica son hasta hoy muy claros: la integración re-
gional parece funcionar sólo hasta el estadio de zona de libre comercio,
erigiéndose todo tipo de obstáculos en el camino hacia fases ulterio-
res.
14
Para algunos autores, inclusive, “el bajo grado de interdependen-
cia, los resultados de los proyectos de unión aduanera de la década del
noventa y la emergencia de divergencias crecientes en las estrategias de
inserción internacional de los países de la región indican que el único
modelo factible es el del área de libre comercio.” (Bouzas, Da Motta
Veiga y Ríos, 2007).
Sin embargo, cabe recordar que la percepción de crisis también se obser-
va en el caso europeo: la situación actual de esta región conduce a inte-
rrogarnos acerca de si el regionalismo ha llegado a su apogeo, y si a par-
tir de ahora sólo puede decaer (Romero, 2011). Así, luego de unas
primeras décadas exitosas —más allá de algunas crisis que debió sopor-
tar—, la integración europea se transformó en una empresa compleja con
un número creciente de miembros, un ininteligible esquema institucional
y una miríada de políticas para manejar el ámbito intergubernamental de
la cooperación y el supranacional de la integración. La ampliación hacia
el Este, las fallas de la UEM y los desaciertos en política exterior po-
13
Al respecto, se recomienda la lectura de CAETANO (2016) que, además de revisar las
“etapas” que han experimentado los distintos procesos integracionistas en las últimas
décadas, plantea la posibilidad de la emergencia de un nuevo paradigma de integración
en la actualidad.
14
Aunque reconocemos sus debilidades y limitaciones, la concepción del fenómeno de
la integración económica como un proceso de ascensión ideal a lo largo de un conti-
nuum, mediante el cumplimiento de determinados requisitos (V
INER, 1950; BALASSA,
1961), sigue siendo aún hoy recurrentemente utilizada en la literatura especializada para
evaluar la evolución de los procesos de integración.
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STUDIA POLITICÆ
drían ser algunas manifestaciones de sus limitaciones actuales para se-
guir avanzando (Romero, 2011).
En lo que refiere a América Latina y al MERCOSUR en particular, existe
la posibilidad de que la integración haya alcanzado un punto a partir del
cual no puede seguir progresando ni profundizándose (Malamud y Gardi-
ni, 2012). Aun así, cabe mencionar que el regionalismo en América Lati-
na transita un camino más sinuoso que el europeo: languidece en el plano
económico-comercial, donde definitivamente no se cumple con los acuer-
dos alcanzados en décadas pasadas, pero consigue mantenerse vivo a tra-
vés de nuevos desarrollos en torno a la fase de regionalismo “posliberal”,
y de la ascensión de una “agenda desarrollista” basada en la cooperación
en el tratamiento de asimetrías, infraestructura, energía y cuestiones so-
ciales, entre otras temáticas al menos hasta 2015 (Serbin, Martínez y Ra-
manzini Jr., 2012).
En este marco, la integración actual de América Latina está caracterizada
por la fragmentación y la superposición de esquemas (Bouzas et al.,
2007), con el desarrollo de una nueva arquitectura de iniciativas políticas
multilaterales innovadoras que viene a ocupar el vacío de una integración
económica muy débil. Tal como afirman Malamud y Gardini, “Como re-
sultado de las cuatro olas consecutivas [de integración], ha surgido una
imagen irregular de ‘muchos proyectos coexistentes y rivales con límites
difusos’”. Sin embargo, estos proyectos no forman ‘círculos concéntricos
de instancias regionalistas’ ni muestran un mínimo denominador común o
una convergencia de posiciones o de políticas”.
15
Creemos que esta superposición de proyectos sin principios ordenadores,
no se puede asimilar a los círculos concéntricos de organizaciones regio-
nales en el ámbito europeo, donde cada una de ellas se beneficia de fun-
ciones en áreas específicas que se intersectan parcialmente: una organi-
zación política (la UE), un área monetaria (Eurozona), y una zona para
gestionar cuestiones fronterizas y de migración (Espacio Schengen), to-
dos bajo el “paraguas” del Consejo de Europa. En este sentido, América
Latina presenta con el caso europeo similitudes superficiales en algunas
15
“As an outcome of the four consecutive waves [of integration], a patchy picture has
emerged of ‘‘many coexisting and competing projects with fuzzy boundaries’’. However,
these projects neither form ‘‘concentric circles of regionalist forums’’ nor show a mini-
mum common denominator or a convergence of political or policy positions” (Traduc-
ción propia) (M
ALAMUD y GARDINI, 2012: 120).
115
áreas, por caso: las fronteras de la región susceptible de integrarse han
variado en las últimas décadas (por ejemplo, hasta los 90 México era un
actor central en los proyectos integracionistas latinoamericanos pero lue-
go del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, NAFTA, prácti-
camente se desvinculó de la región) de manera similar a la Unión Euro-
pea (que sólo recientemente se planteó ampliarse a Europa Oriental
extendiendo la misma noción de “Europa”, hasta entonces restringida al
sur y el occidente europeo); pero las organizaciones que dieron forma y
dirección a la integración han variado de década en década y se han es-
tructurado en relación con distintas “áreas centrales”, en ocasiones com-
pitiendo entre sí (piénsese el caso del MERCOSUR y la Alianza del Pa-
cífico), en otras cooperando en base a principios políticos comunes de
alcance regional (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR) o conti-
nental (con la exclusión de EE.UU. y Canadá como la Comunidad de Es-
tados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), en la mayor parte de los
casos superponiendo esfuerzos y recursos escasos (el caso del esquema
Sistema de la Integración Centroamericana —SICA— es paradigmático
en este sentido).
16
Lo expuesto en este apartado nos indica que no sabemos hasta dónde lle-
gará la integración ni cuáles serán sus resultados; la historia (y la teoría)
de la integración en Europa y América Latina nos enseña, sin embargo,
que podemos (y debemos) aprender de las experiencias previas tanto exi-
tosas como fracasadas, así como de los obstáculos que parecen enfrentar
en coyunturas críticas —como las actuales— los procesos de integración,
a los fines de construir instituciones y procesos orientados a profundizar
los mecanismos cooperativos y de integración entre Estados. Sobre la
base de la integración gradual y acumulativa la UE se erige hoy como el
proceso más avanzado de integración. Se enfrenta actualmente, sin em-
bargo, al agotamiento de ese método y a la aparente imposibilidad de en-
contrar uno alternativo que le proporcione la misma dinámica. Los proce-
sos en América Latina, en cambio, han avanzado en forma de “olas”
(Malamud y Gardini, 2012), con resultados escasos si los comparamos
con la Unión Europea —y con los Tratados fundantes—, pero muy fructí-
feros si los analizamos en términos de la interdependencia y los vínculos
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
16
Al respecto, se debe tener en cuenta que la multiplicación de iniciativas de coopera-
ción e integración regional en América Latina también responde a estrategias de inser-
ción internacional diversas y no siempre compatibles con los compromisos regionales.
C
ERVO (2001) y CERVO y LESSA (2014) realizan un excelente análisis de América Latina
en general y de Brasil en particular, respectivamente.
46 primavera/verano 2018--2019
116
STUDIA POLITICÆ
de todo tipo que han logrado crear a nivel regional y subregional. El pro-
blema parece ser mantener el impulso, no perder lo logrado y avanzar gra-
dualmente una vez que se ha logrado cierto “piso”, que en nuestra región
se circunscribe todavía a la zona de libre comercio en términos estricta-
mente económico-comerciales.
Segundo “aprendizaje”: la integración no es irreversible y enfrenta cri-
sis que hacen que su desarrollo no sea ni lineal ni progresivo. En estre-
cha relación con lo planteado en el punto anterior, tanto la UE como el
MERCOSUR nos brindan otra enseñanza fundamental: los procesos pue-
den tener retrocesos (aunque pocos analistas estudiaron esta posibilidad)
o pueden avanzar en algunas cuestiones y no en otras (como bien lo plan-
tea el neofuncionalismo reformulado).
En Europa, la integración logró prosperar en sectores importantes, pero
tuvo que sortear enorme cantidad de escollos, incluidas importantes crisis
políticas y económicas. La “crisis de la silla vacía” suscitada por el go-
bierno francés en los años sesenta, la recesión económica y la paraliza-
ción del proceso o ‘euroesclerosis’ de los años setenta, y el ‘no’ danés a
Maastricht son sólo algunas muestras de las dificultades que los Estados
miembros debieron superar en décadas anteriores. Algunas veces el pro-
ceso se desaceleró, en otras se estancó, pero, hasta ahora, las crisis se re-
solvieron a largo plazo con una apuesta más fuerte a favor de la integra-
ción. Cualquier problema que surgía de la integración se resolvía a través
de más —y no menos— cooperación (Eilstrup-Sangiovanni, 2006). En
términos neofuncionalistas, “Las crisis han sido una parte integral del pro-
ceso de integración europea y, en general, han tenido un efecto positivo.
Las reacciones colectivas por parte de los actores nacionales han conduci-
do a un aumento de la autoridad y/o una expansión de las tareas de las
instituciones de la UE y sus predecesores”.
17
En la actualidad abundan los interrogantes en Europa sobre la sostenibili-
dad de sus economías, solidaridad social, sistemas de partidos, valores y
el propio proyecto de integración europea. Con la decisión británica de
salir de la Unión Europea y fuerzas políticas de gran alcance en otros Es-
17
“Crises have been an integral part of the process of European integration and, by and
large, they have had positive effects. Collective reactions to crises by national actors
have led to an increase in the authority and/or an expansion of the tasks of the institutio-
ns of the EU and its predecessors” (Traducción propia). (L
EFKOFRIDI y SCHMITTER,
2014: 2).
117
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
tados miembros presionando en favor de movimientos similares, el futuro
de la integración europea está en riesgo. Muchos afirman que si Europa
debe revitalizar su economía, sociedad, política y cultura, las transforma-
ciones son necesarias.
Para los esquemas de integración en América Latina las crisis tampoco
constituyen una novedad. Sea que provengan de fuerzas externas o provo-
cadas por factores internos, y sean de tipo político-institucional o econó-
mico-comercial, los procesos de integración en nuestra región han transi-
tado por numerosos momentos de dificultades, que intentaron ser
superados con diferentes estrategias. El caso del MERCOSUR es paradig-
mático: no sólo nació como consecuencia de la crisis de un modelo parti-
cular de integración (el estructuralista) y su reemplazo por otro más acor-
de a los tiempos de liberalización e integración al mercado mundial
(regionalismo abierto) en los años 90, sino que en su propia evolución da
cuenta de cómo, a lo largo del tiempo, el mismo proceso puede estancarse
(en la actualidad), retroceder (1999-2002), avanzar rápidamente en sus
objetivos (1991-1998 y 2003-2012/14), cambiar sus metas (el MERCO-
SUR de los 90 vs. el MERCOSUR posliberal) o avanzar en ciertas áreas y
retroceder en otras (integración social, educativa, institucional vs. integra-
ción económica-comercial en el período 2003-2012/14).
En la misma región, y desde una perspectiva histórica, los problemas de
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) condujeron
a su reemplazo por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALA-
DI), que mantenía el objetivo de la integración pero a través de otros me-
dios. El Pacto Andino o Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el
Mercado Común Centroamericano (MCCA), por su parte, fueron “relan-
zados” en los años noventa bajo los mismos auspicios que dieron origen
al MERCOSUR, diluyéndose ambos actualmente en los compromisos bi-
laterales asumidos por parte de sus miembros con actores extrarregiona-
les. En el caso de la CAN, por ejemplo, uno de sus Estados parte aban-
donó el proceso y se sumó al MERCOSUR (Venezuela); otros dos
permanecieron formalmente pero se reorientaron también a favor del
MERCOSUR, estando actualmente en proceso de transformarse en
miembros plenos de este último (Bolivia y Ecuador), mientras que otros
dos apostaron directamente a tratados de libre comercio con países no
miembros (Perú y Colombia).
En esta línea, el corolario de este aprendizaje es que los procesos de in-
tegración no son irreversibles. Para Europa, el neofuncionalismo basaba
la explicación de la dinámica del proceso de integración en su automa-
46 primavera/verano 2018--2019
118
STUDIA POLITICÆ
tismo. Especialmente a través del concepto del ‘efecto derrame’, esta
teoría instaló la idea de que el proceso era linealmente progresivo a tra-
vés de un mecanismo de propagación gracias a las actitudes de las éli-
tes a partir de la toma de conciencia de los beneficios que reportaba la
integración (Salomón González, 1999). Hoy es claro que el efecto gra-
dual de “desbordamiento” es sólo una de las posibles direcciones que
puede tomar un proceso de integración. En la actualidad, vuelve a tener
plena vigencia la posibilidad de aumentar el objetivo manteniendo cons-
tante el nivel de autoridad (‘spill-around’),
18
el retroceso en objetivos y
niveles de autoridad (‘spill-back’),
19
o la respuesta a las crisis con mo-
dificaciones marginales (‘encapsulate’) (Schmitter, 1971: 242), en un
momento en que las instituciones y políticas, y aun los principios y va-
lores fundamentales de la integración europea se han puesto en cues-
tión. En este sentido, las tribulaciones de la UE en los años 60 y 70 ha-
bían enseñado a Haas y otros neofuncionalistas que otros escenarios
eran concebibles además de una “unión cada vez más estrecha”. Tal
como sostiene Haughton, “Mientras se agradece el énfasis en direccio-
nes alternativas de explicaciones de la desintegración, sería prudente,
sin embargo, no exagerar su novedad. Los neofuncionalistas, por ejem-
plo, tuvieron en cuenta las condiciones de desintegración: no el spillo-
ver pero el spill-back (...)”.
20
En América Latina, por su parte, los procesos se “reinventan” y “relan-
zan” permanentemente: modifican su nombre, estrategias e instrumentos,
crean nuevas instituciones y expanden o contraen su agenda y ámbitos de
cooperación. La irreversibilidad no es una cuestión tangible en nuestra
relación debería darla por sentado.
Difícil es aun visualizar si el escenario de adaptación se producirá o no.
Pero el derrotero de estos cincuenta años, con sus avances y frustracio-
nes, permite anticipar que la integración regional continuará siendo valo-
18
Implica la ampliación del espectro de tareas realizadas por un número creciente de
instituciones regionales, pero sin un incremento paralelo en la autoridad de dichas insti-
tuciones. (S
CHMITTER, 1971: 242).
19
“Spill-back” significa una disminución de las áreas de competencia de las institucio-
nes regionales o del nivel de autoridad de dichas instituciones, volviendo al status-quo
previo al inicio de la integración (S
CHMITTER, 1971: 242).
20
“Whilst the emphasis on alternative directions of travel in disintegration accounts is
to be welcomed, we would be wise, however, not to overemphasize their novelty.
Neofunctionalists, for instance, did consider the conditions for disintegration: not just
spillover, but spillback (...)” (Traducción propia) (H
AUGHTON, 2016: 69).
119
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
rada por los respectivos países y por sus opiniones públicas. Al menos
parece haber cierto consenso en que los costos de la no-integración pue-
den ser elevados. Y ello inclina el pronóstico a predecir un progreso si-
nuoso, con avances y retrocesos, heterodoxo pero persistente, hacia un
mayor grado de integración en todos los planos —no sólo en el económi-
co— entre los países de la región y de sus distintas subregiones. Es posi-
ble imaginar al respecto, una mayor aproximación a lo que ha sido en los
últimos años el modelo asiático y, eventualmente, al que también podría
llegar a ser en el futuro el modelo europeo (Peña, 2009).
Tercer “aprendizaje”: los actores transnacionales o supranacionales son
importantes para sostener el proceso, pero son los actores nacionales
quienes lo inician e impulsan. En este punto es importante retomar los
postulados del intergubernamentalismo, apartándonos de la guía implícita
del neofuncionalismo. En efecto, es el primer enfoque el que otorga pri-
macía a los actores estatales, a diferencia del segundo que se caracteriza
por postular el determinismo y automatismo de la dinámica integracionis-
ta, así como por una insuficiente atención al papel que los actores e inte-
reses nacionales juegan en el proceso. En esta línea, y de acuerdo al inter-
gubernamentalismo, es importante recordar que las instituciones que
estructuran un proceso de integración son creadas por los Estados porque
se benefician de las funciones desempeñadas por las mismas (Eilstrup-
Sangiovanni, 2006). Entre las presunciones básicas se halla la idea de que
los Estados son actores relevantes que inician, conducen y controlan el
proceso de integración. La extensión, forma y esencia de la integración
son negociadas entre gobiernos nacionales y reflejan las constelaciones de
preferencias y poder de los Estados (Schimmelfennig, y Rittberger, 2006).
En esta línea, la integración regional exige liderazgo, y en especial, el li-
derazgo de los gobiernos nacionales. Asimismo, el planteo es que la inte-
gración demanda uno o dos actores nacionales capaces de tomar iniciati-
vas y dispuestos a pagar un precio desproporcionado por ello denominado
principal pagador (paymaster) (Mattli, 1999). Claramente en la UE, “la
República Federal ha desempeñado por mucho tiempo el papel de ‘pay-
master regional’, haciendo por cierto margen las mayores contribuciones
netas al presupuesto de la UE”.
21
El liderazgo de Alemania ha sido acom-
21
“The Federal Republic has long played the role of ‘regional paymaster’, making
by some margin the largest net contributions to the EU budget.” (Traducción propia)
(W
EBBER, 2014: 356).
46 primavera/verano 2018--2019
120
STUDIA POLITICÆ
pañado por Francia y el tándem ha sido tan fundamental en la integración
europea que ni los inicios ni el desarrollo ulterior del proceso pueden ex-
plicarse sin comprender su papel. Sin embargo, Alemania, en el cuarto
mandato de Ángela Merkel, enfrentará enormes desafíos para gestionar
Europa, con una Francia más audaz que nunca en su ímpetu europeísta,
en un esfuerzo por dejar de ser un socio cada vez menos importante en
una relación bilateral cada vez más asimétrica.
En los últimos tiempos se ha notado cómo las vanidades nacionales emer-
gen mientras el proyecto europeo lo consiente. Tal como argumentan los
defensores de un nuevo intergubernamentalismo, pese a que la Comisión
formalmente goza de un papel importante en la toma de decisiones de la
UE, “la integración en el periodo posMaastricht ha tendido a la creación
de órganos ‘de novo’ más que al empoderamiento de las instituciones su-
pranacionales tradicionales (...) Los Estados miembros son reacios a dele-
gar autoridad a instituciones supranacionales tradicionales como la Comi-
sión y la Corte”.
22
Particularmente, en la cuestión migratoria, países
como Eslovaquia, Hungría o Polonia han logrado imponer sus posiciones
no solamente sobre las Instituciones europeas sino también por encima de
los intereses de Alemania.
23
Por su parte, en América Latina, y especialmente en el Cono Sur, es in-
cierta la identificación de un único país con vocación de liderazgo. Hasta
hace un tiempo, existía una importante rivalidad entre Venezuela y Brasil
en la región (Serbin y Ramanzini Jr., 2012), destacándose Venezuela por
iniciativas como el ALBA (y Petrocaribe) y Brasil por el impulso otorgado
a la Comunidad Sudamericana de Naciones, antecedente directo de la
UNASUR. Algunos autores consideran que la creación e implementación
de instrumentos financieros como el Fondo de Convergencia Estructural
(FOCEM)
24
en el marco del MERCOSUR, constituye una demostración
de que Brasil asumió progresivamente el papel de paymaster en la subre-
22
“Integration in the post-Maastricht period has tended to entail the creation of de
novo bodies rather than the empowerment of traditional supranational institutions. (...)
Member States are reluctant to delegate authority to traditional supranational institu-
tions such as the Commission and the Court” (Traducción propia) (B
ICKERTON ET AL,
2015: 713).
23
SUANZES, Pablo (14 de diciembre de 2017) Los halcones de Visegrado imponen su
ley en la Unión Europea. El Mundo. Recuperado de http://www.elmundo.es/internacio-
nal/2017/12/14/5a32d89bca47412c2e8b45f2.html
24
Financiado en sus tres cuartas partes por Brasil, el FOCEM se destina principalmen-
te a inversiones en infraestructura y desarrollo regional en Paraguay y Uruguay.
121
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
gión (Gomes Saraiva, 2012). Aun así, el debilitamiento de la economía
venezolana por la caída en los precios del petróleo y su complicada situa-
ción política y los severos problemas que enfrenta la política y la econo-
mía de Brasil tornan actualmente a esta discusión en un problema diferen-
te: ¿quién se hace cargo de los costos de la integración cuando los que se
integran son países de renta media o baja? (y no de renta alta como en el
caso de los europeos). Por tamaño, potencialidad y desarrollo económico
es claro que Brasil se encuentra en mejores condiciones; sin embargo, di-
fícilmente pueda cumplir el papel de Alemania en la integración de Euro-
pa, más aún si consideramos que a sus propias dificultades económicas y
políticas se suma la ausencia de una economía en la región con la enver-
gadura necesaria como para cumplir el rol de Francia. En términos políti-
cos, ese rol parece cumplirlo alternativamente Argentina, no así en térmi-
nos económicos.
A diferencia de Europa, la integración en América Latina reconoce ca-
balmente la dinámica del intergubernamentalismo; de hecho, está basada
en este sistema en el cual los Estados, a través de sus respectivos gobier-
nos, constituyen los actores más importantes (Malamud y Gardini, 2012).
Los Estados permanecen en el control del proceso: cooperan y coordinan
sus políticas en algunos asuntos, pero sin ceder soberanía a una entidad
superior. En los procesos de integración de nuestra región, la influencia
de los gobiernos nacionales es abrumadora e impide la creación de diná-
micas “autogeneradoras”, como postula el neofuncionalismo. El MER-
COSUR es nuevamente un claro ejemplo en este sentido: más allá de las
declaraciones políticas a favor de un “nuevo MERCOSUR” que se susci-
taron a partir del año 2003, lo cierto es que ningún país estuvo dispuesto
a dar pasos decisivos a favor de la creación de instituciones supranacio-
nales con capacidad de acción autónoma (al estilo de la Comisión Euro-
pa o más aún del Tribunal de Justicia de la UE). En la actualidad, si bien
el MERCOSUR ha diversificado notablemente su estructura institucio-
nal, sigue siendo un proceso basado en el intergubernamentalismo con
un fuerte peso de los Presidentes en la dinámica decisoria, que inclusive
ha sido denominada “interpresidencialismo”.
25
25
Con la excepción parcial de la CAN, los procesos de integración de la región fueron
deliberadamente creados y mantenidos con estructuras institucionales de tipo interguber-
namental, donde prima la regla de la unanimidad. Las grandes decisiones son tomadas
por los Presidentes, pero la integración basa sus estructuras institucionales en funciona-
rios y expertos nacionales, quienes, en lugar de actuar a favor del bloque, trabajan en
pos de intereses vinculados a su adscripción nacional. (M
ALAMUD, 2010).
46 primavera/verano 2018--2019
122
STUDIA POLITICÆ
Cuarto “aprendizaje”: las instituciones importan pero no lo son todo;
los problemas de diseño e implementación de políticas comunes pueden
definir el éxito o el fracaso en el avance de la integración. La crisis ac-
tual del proceso de integración europeo claramente expone que los pro-
blemas de diseño institucional y de políticas suelen ser costosos. La UE
ha desarrollado una compleja estructura institucional en múltiples nive-
les, combinando supranacionalidad con intergubernamentalismo, unani-
midad con regla de la mayoría y supremacía del derecho de la UE con el
principio de subsidiariedad, así como una división del trabajo que es ex-
traña a la clásica división de poderes a nivel nacional. Como resultado,
el esquema institucional de la UE es sumamente complejo y ambiguo.
En palabras de Laffan y Mazey, “Por un lado, la Comisión Europea y el
Tribunal Europeo de Justicia dan forma a un ejecutivo europeo y a una
autoridad legal supranacionales. Por otro lado, los gobiernos nacionales,
representados en el Consejo de Ministros, disfrutan de importantes pode-
res legislativos y ejecutivos con respecto a la adopción y aplicación de
leyes y políticas de la CE. La integración europea ha sido y sigue siendo
un proyecto controvertido”.
26
Este diseño institucional, en constante intento por conseguir el equilibrio
entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento, está en riesgo a raíz de la
situación actual de múltiples frentes de crisis en la UE, con la Comisión
debilitada, el Parlamento impotente, y el Consejo y Consejo Europeo, do-
minantes. En jerga neofuncionalista podríamos decir, como una ironía,
que la crisis vigente en la UE constituye un spillover de opciones institu-
cionales realizadas hace un tiempo atrás.
Otro tanto puede ocurrir con el diseño de algunas políticas, como la po-
lítica monetaria y la moneda única. La UEM es intrínsecamente defec-
tuosa: existe un conflicto inherente en el hecho de que la política mone-
taria es común, pero existe autonomía por parte de los Estados miembros
en políticas macroeconómicas claves como la fiscal. Ello explica, en par-
te, la crisis actual de la zona euro. Algunos analistas destacan que fue un
error la veloz adopción del euro sin una consolidación más profunda de
26
“On the one hand, the European Commission and the European Court of Justice pro-
vided for a supranational European executive and legal authority. On the other hand, na-
tional governments, represented in the Community’s Council of Ministers, enjoyed im-
portant legislative and executive powers with regard to the adoption and implementation
of EC laws and policies. European integration was and remains a contested project.”
(Traducción propia) (L
AFFAN, 2006: 30).
123
las variables económicas de los Estados miembros. Difícilmente encon-
tremos que algún manual de economía aconseje que Alemania y Francia
tengan la misma moneda que Grecia, Chipre o Estonia. El euro es una
moneda común para realidades muy diferentes (Ontiveros y Valero,
1996). De todas maneras coincidimos con Sanahuja cuando afirma que
“la crisis de la construcción europea no se limita a los problemas de la
moneda única, aunque ésta pueda llegar a quebrar el proyecto europeo”
(Sanahuja, 2012: 80).
Existen algunos ámbitos donde los avances han sido tímidos, y donde
los Estados miembros, aún hoy en día, siguen siendo reacios a ceder
porciones de soberanía. De forma trágica, la “crisis de los refugiados”
ha puesto de manifiesto que “No es posible construir un espacio común
de libertad, seguridad y justicia mientras [...] los Estados miembros con-
tinúen resistiéndose a ceder competencias” (Sánchez Montijano, 2015:
21-22). Por otro lado, la negativa de los países europeos a conformar
una unión fiscal en consonancia con la unión monetaria, constituye uno
de los factores que explica la lentitud a la salida de la crisis de la “zona
euro”. La pregunta es si ésta es una crisis que se resolverá con más inte-
gración, como ha ocurrido en ocasiones anteriores, o si es una crisis que
puede acabar no sólo con el euro, sino también con la propia UE (Le-
fkofridi y Schmitter, 2014).
En América Latina, el diseño institucional de los bloques de integración se
ha basado en la creación de una institucionalidad precaria y de baja visibi-
lidad, concentrada en órganos intergubernamentales. La mayoría de estos
esquemas eligió a las Cumbres presidenciales u organismos equivalentes
como las instituciones decisorias de mayor jerarquía. En el caso del MER-
COSUR, el Consejo del Mercado Común (CMC), conformado por repre-
sentantes de los Poderes Ejecutivos,
27
es el órgano regional de mayor je-
rarquía; dos veces al año se reúne con la presencia de los Presidentes de
los Estados-parte y asociados dando forma a un espacio “supremo” de
toma de decisiones políticas que posteriormente son transformadas en nor-
mativa regional por medio de decisiones del CMC. Ahora bien, para que
esas decisiones tengan vigencia deben ser “internalizadas”, es decir trans-
formadas en derecho interno, por parte de todos los Estados. Este diseño
institucional ha provocado un importante “desfase” entre las normas que
se aprueban en las reuniones del CMC y cumbres presidenciales y aquellas
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
27
En particular, está compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores y por los
Ministros de Economía (o sus equivalentes) de los Estados parte.
46 primavera/verano 2018--2019
124
STUDIA POLITICÆ
normas que efectivamente están vigentes, que han debido pasar el “filtro”
de los Congresos Nacionales de los cinco miembros plenos.
28
Adicional-
mente, también el Grupo Mercado Común (GMC) y la Comisión de Co-
mercio del MERCOSUR (CCM)
29
elaboran normas “obligatorias”, pero
también sujetas a la internalización para efectivamente generar derechos y
obligaciones. Es importante destacar que todas las normas son producto
del consenso y de la unanimidad entre todos los Estados socios, lo que no
garantiza en modo alguno su aprobación posterior a nivel nacional.
30
Por
lo demás, el Parlamento del MERCOSUR, constituido por los “represen-
tante de los pueblos” de la subregión, y el Foro Consultivo Económico-So-
cial (FCES), conformado por representantes de los actores sociales de los
Estados parte, no intervienen formalmente en la toma de decisiones ni
pueden emitir normas obligatorias; sólo elaboran recomendaciones para
los órganos con capacidad de decisión.
Este diseño institucional ha dejado en manos de los Poderes Ejecutivos la
dirección de la integración, así como su contenido concreto. Los Poderes
Legislativos sólo pueden intervenir de forma reactiva al momento de
aprobar (o no) la normativa regional, mientras que la mayor parte de los
actores sociales se encuentran al margen de las discusiones en torno al fu-
turo de la integración.
31
28
Se calcula que aproximadamente el 50 % de los acuerdos en el seno del MERCO-
SUR no se han internalizado. Cabe aclarar, de todas maneras, que no toda la normativa
aprobada a nivel regional debe ser internalizada ni que todas las internalizaciones se de-
ben hacer vía su transformación en leyes nacionales; en muchas ocasiones y en un nú-
mero que no se puede precisar por falta de datos, ha sido internalizada vía resoluciones
ministeriales u otros mecanismos institucionales posibles.
29
El GMC está “integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos
por país, designados por los respectivos Gobiernos, entre los cuales deben constar obli-
gatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministe-
rios de Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales (P
ROTOCOLO DE OURO PRE-
TO, art. 11). La CCM, en tanto, se integra “por cuatro miembros titulares y cuatro
miembros alternos por Estado Parte” y es “coordinada por los Ministerios de Relaciones
Exteriores” (P
ROTOCOLO DE OURO PRETO, art. 17).
30
En este sentido, Serbin plantea que: “La construcción de consensos interguberna-
mentales como instrumento privilegiado para la toma de decisiones en el ámbito regio-
nal [...] se convierte frecuentemente [...] en un impedimento para profundizar, a través
del diálogo y de la concertación, en la conformación de una arquitectura y de una nor-
matividad regional de mayor desarrollo institucional” (S
ERBIN, 2012: 80).
31
Sin embargo, una institucionalidad diferente a la intergubernamental tampoco garan-
tiza el éxito de la integración. La creación, por ejemplo, de un Tribunal de Justicia, una
125
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
En cuanto al diseño de políticas, y particularmente para el ámbito comer-
cial, lo que se verifica en América Latina en general, y en el MERCO-
SUR en particular, es el reemplazo de la “convergencia neoliberal” de
los años noventa por estrategias diversas —e incluso divergentes— de
inserción internacional (Bouzas et al, 2007, p. 17). Más allá de las dife-
rencias en las políticas comerciales
32
—que juegan en detrimento de los
objetivos de integración común—, las posturas de los países latinoameri-
canos convergieron en el diseño de políticas de corte “desarrollista” (Ser-
bin y Ramanzini, Jr., 2012), caracterizadas por una mayor autonomía a
nivel nacional e internacional, al menos hasta el año 2015.
33
La autono-
mía en el diseño e implementación de políticas económicas y de desarro-
llo que se verificó en la región no promovió, sin embargo, resultados
efectivos visibles.
En este sentido, a nivel del MERCOSUR los acuerdos de políticas entre
los Estados parte difícilmente puedan ser luego implementados por las
instituciones “regionales”, ya que éstas adolecen, en su amplia mayoría,
de recursos humanos y técnicos para poder llevar a cabo esta función. En
esta línea, hoy se constata que el proceso de integración posee finalmente
instituciones permanentes con “funcionarios MERCOSUR”, que desem-
peñan “sus funciones a título personal de acuerdo a la normativa MER-
COSUR, absteniéndose de solicitar o recibir instrucciones de gobierno
alguno y/o de entidades nacionales o internacionales”.
34
El núcleo de esta estructura es la Secretaría del MERCOSUR (SM), con
un plantel de aproximadamente cuarenta (40) funcionarios, a los que ca-
bría sumar el personal vinculado al funcionamiento del Parlamento, la Se-
cretaría del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) y los funcionarios
Comisión y un Parlamento en el ámbito andino con visos supranacionales no evitó que
el proceso sufriera innumerables aplazamientos y retrocesos y que perdiera algunos Es-
tados miembros en el camino.
32
Para un análisis de las problemáticas vinculadas al comercio en el MERCOSUR se
pueden consultar diversas obras: V
AILLANT y TERRA (2001); CAETANO (2011), BOUZAS
(2001), entre otros.
33
La elección de Mauricio Macri en 2015 en Argentina y la destitución de Dilma
Rousseff en 2016 en Brasil, que posibilitó el ascenso al poder presidencial de Michel
Temer, permiten poner en duda actualmente esta afirmación. En efecto, nuevamente el
MERCOSUR parece estar girando hacia un modelo integracionista basado en el “nuevo
regionalismo”, es decir, en la liberalización de las economías nacionales y la firma de
tratados de libre comercio.
34
Decisión CMC 03/2012 (las cursivas son nuestras).
46 primavera/verano 2018--2019
126
STUDIA POLITICÆ
nombrados para diversos Institutos creados en los últimos años. En con-
junto, probablemente entre cien y ciento cincuenta “funcionarios MER-
COSUR”, técnicos y administrativos. Muy poco, si pensamos que los paí-
ses del MERCOSUR, incluyendo Venezuela, tienen una población
superior a los 275 millones de habitantes; mucho, si pensamos que hace
diez años ese número apenas superaba la veintena. Por supuesto, la ges-
tión de un “mercado común” —o aún de una “unión aduanera”— supone
un número muchísimo más elevado de personal especializado y aquí en-
contramos, precisamente, una de las asignaturas pendientes del proceso
de integración (Ramos, 2015). Cabe mencionar adicionalmente que el
MERCOSUR, a 27 años de su constitución como bloque, no cuenta con
un presupuesto regional ni ha logrado acordar la distribución de la renta
aduanera, que sigue en manos de los Estados nacionales. Aunque algunas
de las instituciones cuentan con presupuesto propio (la Secretaría del
MERCOSUR, el Parlamento del MERCOSUR y algunos de los Institutos
de reciente creación), es claro que sin recursos financieros comunes no se
puede avanzar en la implementación de políticas regionales ni en la nece-
saria consolidación institucional que permita desplegarlas.
Quinto “aprendizaje”: las teorías sobre integración deberían poder ex-
plicar también la desintegración y/o el colapso de los procesos integra-
cionistas. Finalmente, una última reflexión en el plano teórico-concep-
tual: es primordial reconocer que las teorías sobre integración deberían
poder explicar las razones por las cuales los procesos integracionistas
pueden dar “marcha atrás” y colapsar. En efecto, Schmitter señala que
“cualquier teoría global de la integración debe ser potencialmente una
teoría de la desintegración”.
35
Hasta hace relativamente poco tiempo, la
posibilidad de que un Estado abandonara la UE era una posibilidad remo-
ta, si excluimos el caso de Groenlandia. Pero la salida de Reino Unido de
la UE (“Brexit”) decidida por los ciudadanos británicos en junio de 2016,
así como otros casos en nuestra región, como la retirada de Chile del Pac-
to Andino en 1976 y de Venezuela en 2006 de la CAN, demandan una
mejor explicación de bajo qué condiciones la desintegración puede ocu-
rrir y qué efectos puede producir (Malamud, 2010).
La idea neofuncionalista de irreversibilidad ha sido un supuesto subya-
cente fundamental en la integración europea. Hoy por hoy, sin embargo,
35
“Any comprehensive theory of integration should potentially be a theory of disinte-
gration.” (Traducción propia) (S
CHMITTER, 2004: 49).
127
esta noción está en entredicho. La decisión del Reino Unido de abandonar
la UE, amparándose en el art. 50 del Tratado de la Unión Europea
(TUE)
36
que regula la posibilidad de la retirada de un Estado, y la posibi-
lidad de “renacionalizar” políticas europeas presente en el Tratado de Lis-
boa, es decir, reducir las competencias atribuidas a la UE al momento de
decidir la revisión de los Tratados (art. 48.2 TUE), son signos concretos y
potenciales de desintegración de la UE.
Por todo ello, las teorías de integración, especialmente pero no en forma
exclusiva aquéllas provenientes de Europa, deberían poder explicar crisis
y retrocesos y la salida de Estados miembros. Adicionalmente, las teorías
deberían poder explicar el estancamiento. La integración puede entrar en
ciertas fases de “meseta” donde no se rompen los acuerdos de forma
abrupta sino que el proceso continúa de manera aletargada, en una diná-
mica general inconsciente, sin fracasos estrepitosos ni tampoco elocuen-
tes triunfos (Malamud, 2010).
En el caso del MERCOSUR, lo que se constata es que la agenda de co-
mercio ha sido minimizada y reemplazada hasta hace muy poco tiempo
por una agenda más viable para coordinar, que giraba alrededor de te-
mas de cierta sensibilidad política y social, intentando satisfacer los in-
tereses de actores privados y públicos (como proyectos de infraestructu-
ra, energía, etc.), y, al mismo tiempo, las demandas tradicionales de
actores de la sociedad civil (salud, educación, redistribución social).
Así, desde una perspectiva económico-comercial, el MERCOSUR esta-
ba “estancado”, al menos en la medida en que había “congelado” la re-
solución de conflictos comerciales que “arrastraba” casi desde sus orí-
genes; por su parte, la agenda política y social había experimentado
avances sustanciales, aunque éstos no se habían traducido en una refor-
ma cualitativa de la institucionalidad ni en un avance significativo en
dirección de la supranacionalidad. A partir del 2015/16 una nueva diná-
mica parece imponerse al bloque, en dirección a una transformación de
la agenda. Más importante aún, se ha suspendido a uno de los socios
—Venezuela— en lo que a todas luces es un evidente intento de redefi-
nición profunda de la dirección de la integración. La teoría debería, en
este caso, y al menos en lo que respecta a América Latina, poder brin-
darnos herramientas que nos ayuden a explicar las razones por las cua-
les cierto grado de retroceso (¿desintegración?) parece necesario, para
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
36
Firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007. Diario Oficial de la Unión Europea
C 306, 17.12.2007. Entrada en vigor: 1º de diciembre de 2009.
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128
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los nuevos gobernantes, a la hora de avanzar en una cierta dirección de
la integración.
A modo de reflexión final
El neofuncionalismo tiene una larga trayectoria en el campo teórico de la
integración europea. Su concepción pluralista y consensual de la política,
así como la lógica determinista de la integración que prescribía origina-
riamente, fue duramente criticada por el intergubernamentalismo. Aun
así, y más allá de sus desaciertos, ha sido un enfoque útil para reconocer
el rol de las elites nacionales de distinto tipo en el avance y el fortaleci-
miento de las instituciones supranacionales (Schimmelfennig y Rittberger,
2006) y en revelar la lógica subyacente en la integración europea, así
como su progresiva institucionalización (Rosamond, 2000).
Por su parte, su enfoque rival, el intergubernamentalismo, con su énfasis
en el papel fundamental que los gobiernos ostentan en los procesos de in-
tegración, se ha posicionado de forma ventajosa para explicar ciertas par-
ticularidades de la integración en América Latina, y particularmente en el
MERCOSUR. En este sentido, la integración en nuestra región se basa en
un sistema en el cual los Estados, a través de sus respectivos gobiernos,
son los actores más importantes, además de rechazar sistemáticamente el
establecimiento de cualquier tipo de arreglo institucional que pudiera res-
tringir la soberanía estatal.
Tanto el neofuncionalismo como el intergubernamentalismo han ofrecido
herramientas para captar la dinámica de un proceso de integración y, aun-
que ontológicamente parten de premisas distintas, han revelado su utili-
dad para explicar (al menos) parte de la misma: gobiernos nacionales, ins-
tituciones supra o intergubernamentales, élites locales y/o regionales,
diseño e implementación de políticas comunes, por mencionar sólo a los
más relevantes, son hoy aspectos imposibles de ignorar en todo análisis
que aborde la integración.
En este marco, la UE y el MERCOSUR difieren en muchas cuestiones,
como hemos mencionado en secciones anteriores. Pero la actual crisis de
la UE nos enseña, en perspectiva neofuncionalista, que no se puede pre-
decir la meta última de la integración o sus resultados. En Europa, los lí-
mites del “método comunitario” son evidentes: ya no quedan sectores téc-
nicos para la coordinación política. La desarticulada y heterogénea
respuesta de los países europeos a la llegada masiva de refugiados de los
129
últimos años es una manifestación clara de las dificultades que tiene la
UE para convertirse en una plataforma efectiva de acción conjunta en te-
mas sumamente “sensibles” y de alcance transfronterizo. A su vez, pare-
ciera que la integración europea falla en su estadio de unión monetaria,
como dramáticamente demuestra la crisis económica y social en algunos
de sus países miembros.
Los límites del regionalismo en América Latina, por su parte, son diferen-
tes: la integración económica parece marchar bien hasta la etapa de zona
de libre comercio, que se erige como un modelo factible. Llegado a este
punto, la integración no parece lograr avanzar, por lo menos en el ámbito
económico-comercial: ninguno de los procesos de integración en América
Latina se ha podido erigir como unión aduanera. La parcial excepción del
MERCOSUR no hace más que confirmar esta regla: desde 1994 no se ha
logrado superar el estadio de “Unión Aduanera incompleta”
37
y el nivel
de integración efectiva se ha estancado. Adicionalmente, no se ha logrado
avanzar de forma sustantiva ni en materia de complementación producti-
va ni en el diseño e implementación de políticas comunes. En contraposi-
ción, sí se han registrado avances en el tratamiento de las asimetrías y,
aunque con dificultades, se ha aceptado el principio de acción conjunta en
las negociaciones comerciales internacionales.
El segundo aprendizaje es que la integración no es irreversible y enfrenta
crisis que hace que su desarrollo no sea ni lineal ni progresivo. En Euro-
pa, la integración logró prosperar en sectores económicos importantes,
pero tuvo que sortear gran cantidad de (graves) crisis políticas y económi-
cas a lo largo de toda su historia. Actualmente se encuentra en una “crisis
existencial” como proyecto económico, político y social (Sanahuja, 2012:
51) que podría resolverse, como ocurrió en anteriores ocasiones, con una
apuesta por más integración, aunque en el corto plazo implique un refor-
zamiento del poder de los Estados miembros o la puesta en entredicho de
la viabilidad y relevancia del proyecto europeo común.
Para los esquemas de integración en América Latina las crisis no constitu-
yen una novedad. Sean que provengan de fuerzas externas o provocadas
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
37
Además de excluir a dos sectores (automotriz y azúcar) cada país del MERCO-
SUR posee una lista de excepciones al AEC que periódicamente va renovando. Adi-
cionalmente, cada estado socio ha mantenido regímenes especiales de importación. Fi-
nalmente, si bien se aprobó en el año 2010 el nuevo Código Aduanero del
MERCOSUR no ha logrado ser internalizado más que por Argentina, por lo cual no
entró en vigor.
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por factores internos, sean de índole económica o política, los procesos de
integración en nuestra región han transitado por numerosos momentos
críticos, que fueron superados con diferentes estrategias, en especial, a
través del “relanzamiento” de la liberalización comercial y de una mayor
“politización” con la creación de nuevos órganos e instituciones. El MER-
COSUR es un claro ejemplo en este sentido y ha logrado sortear, al me-
nos hasta el momento, coyunturas críticas.
Los procesos de integración son pasibles de ser reversibles. Pese al fuerte
legado del concepto neofuncionalista de spillover para la integración eu-
ropea, el automatismo de la dinámica integracionista podría ser revisado a
la luz de los recientes acontecimientos en Europa. La idea de irreversibili-
dad, tan fundamental en la vida de la integración europea, hoy por hoy,
está en duda.
Los procesos de integración en América Latina, por su parte, se “rein-
ventan” permanentemente: cambian de nombre y de instrumentos, crean
nuevas instituciones y órganos, y expanden o contraen su agenda de diá-
logo y cooperación. Inclusive nuevos modelos de cooperación e integra-
ción, tanto a nivel regional como subregional, han aparecido en los últi-
mos años, superponiéndose y hasta poniendo en jaque los esquemas ya
existentes.
El tercer aprendizaje es que los actores transnacionales o supranacionales
son importantes para el sostenimiento del proceso, pero son los Estados
quienes lo inician e impulsan. Durante décadas, en la UE el poder apare-
cía como “devaluado”, pero hoy son los gobiernos nacionales quienes tie-
nen el mando, especialmente los más poderosos, en la figura del duopolio
alemán-francés, e incluso grupos de países integrados en 2004 que deja-
ron atrás la timidez de los primeros años.
En América Latina, los gobiernos nacionales, y más aún, los Jefes de Go-
bierno, representan la principal fuerza impulsora de la integración. La in-
tegración se decide básicamente entre los Presidentes, y basa su estructu-
ra institucional en esquemas de tipo intergubernamental, integrados por
funcionarios y expertos nacionales, con la lógica consecuencia del predo-
minio de los intereses nacionales por sobre cualquier atisbo de dinámica
supranacional. El proceso de integración, por lo tanto, no se “autorefuer-
za” en el sentido neofuncionalista.
Adicionalmente, el momento crítico que atraviesa desde hace algunos
años la UE nos demuestra que las instituciones importan pero no lo son
todo; los problemas de diseño e implementación de políticas comunes
131
pueden definir el éxito o el fracaso en el avance de la integración. El es-
quema institucional de la UE ha caído en descrédito a raíz del ineficaz
manejo de la crisis de la integración europea, y, más aún, el equilibrio
de fuerzas ha virado hacia las instituciones europeas intergubernamenta-
les y los gobiernos nacionales. Las fallas institucionales y de diseño de
una de las políticas europeas más fundamentales de los últimos tiempos,
la UEM —intrínsecamente defectuosa ya que la política monetaria es
común pero no así la política fiscal— han sido exacerbadas por la lenti-
tud de las Instituciones europeas y la falta de solidaridad de los países
de la Unión.
En nuestra región, el diseño institucional de la integración se ha basado
en la creación de una institucionalidad débil, concentrada en órganos in-
tergubernamentales, con el consecuente predominio de intereses vincu-
lados a la adscripción nacional en detrimento de los intereses del bloque
en su conjunto. En lo referente al diseño de políticas, lo que se verifica
es la existencia actual de divergencias nacionales respecto a las prefe-
rencias comerciales. Sin embargo, en años recientes, en el MERCOSUR
se había producido una cierta convergencia en el diseño de políticas de
corte desarrollista, aunque con inciertos resultados dada la proliferación
y solapamiento de iniciativas en la integración latinoamericana. Esa
convergencia se detuvo a partir de los últimos dos años y ahora parece
articularse nuevamente en torno al libre comercio, como en la década de
los 90.
Finalmente, la crisis de la UE enseña que las teorías de la integración
deberían poder explicar no solamente la evolución progresiva y lineal
del proceso sino también su desintegración, crisis y retrocesos. Adicio-
nalmente, también deberían tener capacidad explicativa para el estanca-
miento y las fases de “meseta” donde el proceso continúa de manera
inercial.
La integración europea fue durante décadas objeto de admiración y fas-
cinación en diversas partes del planeta. América Latina fue una de las
regiones que más entusiastamente abrazó este modelo. Sin embargo, los
límites de los beneficios de esta inclinación, en la actualidad, son evi-
dentes. Entendemos que cuando analizamos el regionalismo en América
Latina, y en particular en el MERCOSUR, a la luz de la crisis europea
actual, las posibilidades de que la UE siga siendo un modelo a seguir se
ven agudamente disminuidas. Si hay algo que nos enseña hoy Europa es
que la integración puede transitar caminos intrincados que pueden afec-
tar sus fundamentos, racionalidad, objetivos e identidad.
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
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132
STUDIA POLITICÆ
A la luz de lo expresado en el artículo, la comparación entre la integra-
ción en el seno de la UE y la integración en Latinoamérica, en especial
considerando aquellos procesos que han logrado avanzar más decidida-
mente como el MERCOSUR, permiten pensar nuevos aspectos escasa-
mente desarrollados por la teoría, y cruciales no sólo para el avance de
ésta sino también para nuestra comprensión del derrotero de la integra-
ción en ambos continentes.
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Fecha de recepción:16/02/2018
Fecha de aceptación: 13/04/2018
MARÍA VICTORIA ÁLVAREZ - HUGO DANIEL RAMOS
