Natalia Ceppi

Resumen

El trabajo analiza el tratamiento de la compra-venta de energía en las

relaciones de Bolivia con Argentina y Brasil —en tanto asunto priorita-

rio en ambas agendas bilaterales del presente siglo— y los procesos de

negociación resultantes del anuncio de la nacionalización de los hidro-

carburos bolivianos en 2006. Se parte de la idea de que, ante la conver-

gencia de esquemas antagónicos en materia de producción/consumo ga-

sífero y la existencia de negocios conjuntos, dicha medida generó la

necesidad de acordar nuevas condiciones contractuales con una mirada

prospectiva más allá de la empatía política del momento entre las ad-

ministraciones del MAS, el FPV y el PT. Si bien las negociaciones fue-

ron llevadas adelante en un contexto de disparidad, éstas culminaron en

Energía, negocios y diplomacia:

las relaciones de Bolivia con

Argentina y Brasil en siglo XXI

(2006-2016)

Código de referato: SP.249.XLVI/18

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.46.01

STUDIA POLITICÆ Número 46 primavera/verano 2018-2019 – pág. 5-33

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

* Profesora Titular de Derecho Consular y Diplomático. Universidad Nacional de Ro-

sario (UNR).

46 primavera/verano 2018--2019

STUDIA POLITICÆ

acuerdos satisfactorios para los actores involucrados al concentrarse en

los intereses en juego. La temática es abordada desde un enfoque cua-

litativo, con fuentes de información documentales y estadísticas y con

aportes teóricos focalizados en las nociones de pequeña economía en

desarrollo; grandes Estados periféricos y negociaciones internacionales

en condiciones de asimetría.

Palabras clave: Energía – Negociaciones diplomáticas asimétricas – Ar-

gentina – Bolivia – Brasil

Abstract

This paper analyzes the treatment of trade of energy in the relations of

Bolivia with Argentina and Brazil —as a priority issue in both bilateral

agendas— and the negotiation processes resulting from the nationalization

of bolivian hydrocarbons in 2006. The study is based on the idea that

given the convergence of antagonistic schemes in terms of natural gas

production/ consumption and current business, the announcement

generated the need to agree on new contractual conditions with a

prospective outlook beyond political empathy between MAS, FPV and PT

administrations. The negotiations were carried out in a context of disparity

but they culminated in satisfactory agreements because the actors could be

concentrated on the interests of the moment. The article is approached

from a qualitative perspective, with documental and statistical information

sources and theoretical contributions focused on categories such as small

developing economies, great peripheral countries and international

negotiations in asymmetric conditions.

Key words: Energy – Asymmetric diplomatic negotiations – Argentina –

Bolivia – Brazil

Introducción

ARA un país como Bolivia —entre cuyos rasgos estructurales so-

bresalen su condición de Estado sin litoral, ser una ‘pequeña econo-

mía en desarrollo’ y contar con márgenes de maniobra reducidos—,

el contexto contiguo, en palabras de Rosenau (1973 [1969]), es altamente

significativo en el entramado de la política exterior ya que la cotidianidad

favorece el (re)surgimiento de fenómenos diversos como las disputas limí-

trofes, las rivalidades históricas y/o las amistades tradicionales (Rosenau,

1973 [1969]: 101). Al mismo tiempo, constituye una herramienta adecuada

para que los Estados mediterráneos potencien los aspectos complementa-

rios de las distintas áreas que hacen a un vínculo interestatal y contribu-

yen directa o indirectamente a ampliar la inserción internacional del país

más allá de los contactos inmediatos.

Con la llegada de Evo Morales —líder del Movimiento al Socialismo

(MAS)— al poder Ejecutivo en 2006, el espacio latinoamericano, en

general, pero particularmente el vecinal, fue revalorizado. En este pro-

ceso convergieron dos factores que se retroalimentaron. Por un lado,

la sintonía en el clima de ideas de la época, es decir, gobiernos que

desde la academia han sido identificados como ‘gobiernos de nuevo

signo’, ‘nuevas izquierdas’, ‘populismos de izquierda’, etc. (Moreira,

Raus y Gómez Leyton, 2008; Panizza, 2009; de la Torre, 2013, entre

otros) o el ciclo progresista, desde una denominación más genérica,

según Svampa (2017). Denominaciones que, como afirma la autora, a

pesar de los debates que pueden generarse en torno a sus contenidos,

han sido empleadas para problematizar y examinar las transformacio-

nes en los esquemas de representación política, la presencia de lide-

razgos fuertemente personalizados y las alteraciones que estaban acae-

ciendo en el vínculo del Estado con la economía y la sociedad en su

conjunto. Por otro lado, se dio paso a la revitalización de la actividad

extractivista, impulsada por la creciente demanda global y un período

de bonanza en materia de precios internacionales. Esta situación

coadyuvó a mejorar el desempeño macroeconómico y el posiciona-

miento fiscal de los países exportadores de commodities. No obstante,

como contrapartida, asistió al sostenimiento de la primarización de

gran parte de las economías regionales y remarcó las asimetrías exis-

tentes en materia de producción, consumo y acceso a recursos no re-

novables, tales como minerales e hidrocarburos.

En este contexto, se inscriben las relaciones de Bolivia con Argentina y

Brasil a partir del arribo del MAS a la presidencia del país, las cuales

adquirieron un perfil ascendente por la concomitancia de ideas con las

administraciones del Frente para la Victoria (FPV) y el Partido de los

Trabajadores (PT) pero, en especial, por los negocios vigentes de abas-

tecimiento de gas natural boliviano. Ante esto, la decisión de Morales

de nacionalizar los hidrocarburos el 1 de mayo de 2006 mediante el

Decreto 28.701 (Héroes del Chaco) no pasó desapercibida en sendas

relaciones bilaterales, al contrario, puso en evidencia dos hechos pun-

tuales. En primer lugar, reafirmó el carácter estratégico que reviste la

energía para el desarrollo socioeconómico de cualquier país, acentuán-

dose si este recurso es un condicionante de la balanza comercial, como

ocurre con Bolivia. En segundo lugar, otorgó visibilidad al círculo de

dependencia —en lo que respecta a la energía— que se fue construyen-

NATALIA CEPPI

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do entre los tres Estados a lo largo del tiempo en materia importador/

exportador.

En base a lo mencionado, el objetivo de este trabajo radica en analizar

dos cuestiones que se encuentran en estrecha conexión, por un lado, el

impacto de la energía en los vínculos Bolivia-Argentina y Bolivia-Brasil

y, por el otro, los procesos de negociación bilaterales emprendidos tras

el Decreto 28.701. Se parte del supuesto de que a partir del siglo XXI,

la compra-venta de gas natural fue clave en el fortalecimiento de los

contactos interestatales al converger esquemas asimétricos en materia

producción/consumo gasífero y, en consecuencia, el desarrollo de nego-

cios conjuntos. Frente a ello, la nacionalización activó el despliegue de

las diplomacias estatales en un proceso negociador que, si bien se ca-

racterizó por la situación de disparidad en la cual se encontraban los ac-

tores involucrados, ésta no impidió la resolución del tema en agenda.

En este sentido, la diplomacia y, por ende, la negociación, fueron claves

para resguardar los intereses en juego y el devenir de las relaciones co-

merciales.

La temática es abordada a nivel conceptual con las nociones de pequeña

economía en desarrollo (PEED) de la Organización de Naciones Unidas

Un Estado puede ser ‘calificado’ de múltiples maneras a partir de un conjunto de ca-

racterísticas y elementos —materiales y no materiales— a considerar. Dentro de las

Relaciones Internacionales, este debate se encuentra abierto y dotado de complejidad.

Desde la academia han proliferado los estudios que han catalogado a Brasil, en parti-

cular durante las administraciones de Lula da Silva, como ‘potencia regional’, ‘poten-

cia emergente’ ‘global player’, ‘poder emergente’, etc. Sólo por recordar algunos

ejemplos en esta dirección, ya que abarcar la totalidad de los mismos excede amplia-

mente los fines de este escrito, se destacan el número especial de la Revista Brasileira

de Política Internacional (2010), editada por Amado Cervo y Antônio Lessa y las in-

vestigaciones de los miembros del Programa de Relaciones y Cooperación Sur-Sur

(PRECSUR) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UNR).

Recuperado de https://precsur.com/. En lo que respecta a Argentina, se encuentran las

nociones de ‘potencia media’; ‘potencia regional’, ‘potencia regional-global’, entre

otros. Véase: ROCHA VALENCIA y MORALES RUVALCABA (2010); MIRANDA (2011;

2015). En cuanto a Bolivia, el foco ha estado puesto en los últimos tiempos en su defi-

nición como país de renta media baja (PRMB), según el Banco Mundial (BM). Ahora

bien, sin desconocer la importancia que este debate ha tenido en lo que hace al desa-

rrollo de la disciplina, en este escrito se ha optado por las nociones de PEED y GEP,

ya que a partir de sus contenidos se han seleccionado un conjunto de indicadores que

permiten analizar y reflexionar de forma profusa las distintas aristas que son parte de

esta investigación. Además, en el caso de la noción de GEP, permite entender a Argen-

para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (2002) y grandes Estados pe-

riféricos (GEP) de Pinheiro Guimarães (2001a).

Además, se utilizan los

lineamientos centrales sobre negociación internacional —en tanto herra-

mienta básica de la diplomacia— de Sierralta Ríos (2005), considerando

las fases que el autor identifica a lo largo de una negociación. Asimismo,

se apela a los aportes de Adler y Silverstein (2000); Pfetsch y Landau

(2000) y Zartman y Rubin (2002) sobre negociaciones asimétricas, tal

como ocurre con el proceso negociador que es parte de este estudio. A tra-

vés de la combinación de las categorías señaladas, se pretende realizar un

análisis detallado de la temática propuesta al proporcionar insumos para

identificar los rasgos estructurales de los tres países, fundamentalmente el

contexto donde se insertan sus industrias energéticas y, a su vez, examinar

las negociaciones emprendidas en torno a la temática. Cabe aclarar que el

abordaje teórico-conceptual está orientado a comprender la dinámica rela-

cional de estos tres vecinos con respecto a los procesos negociadores re-

sultantes del decreto de nacionalización, aunque su generalidad posibilita

que sea aplicado a un universo mayor de temas y actores, es decir, al tra-

tamiento de vinculaciones interestatales que se desarrollan en un ámbito

de asimetría.

El trabajo se estructura en dos secciones. En la primera, se realiza

una descripción somera de Bolivia como PEED, y de Argentina y

Brasil como GEP a través de un conjunto de indicadores que fueron

seleccionados como soporte empírico de las categorizaciones pro-

puestas. Esto permite identificar las diferencias y las temáticas com-

plementarias —como los negocios en torno del gas— que hacen a la

construcción de las relaciones bilaterales. Negocios que, como se de-

sarrolla en las siguientes páginas, son de larga data en las agendas

compartidas pero que se fortalecieron en el presente siglo. En la se-

gunda, se abordan los puntos básicos de la nacionalización como

medida política y económica del MAS; se ahonda en profundidad las

negociaciones de Bolivia con Argentina y Brasil —en materia de

procesos y conclusiones- así como el estadio de los vínculos una vez

resueltos los temas a tratar.

NATALIA CEPPI

tina y a Brasil como parte del mismo colectivo, independientemente de sus diferen-

cias. Como expresa Pinheiro G

UIMARÃES (2001a: 15): “A pesar de sus diferencias, es-

tos grandes Estados se sitúan en una categoría especial cuando se examina el conjunto

de países que constituyen la periferia del sistema político y económico capitalista

mundial y cuando se los compara con los Estados que integran el núcleo del sistema”

(Traducción propia).

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Parte I: Una ‘sociedad’ en torno a la energía

Desde una óptica retrospectiva, la economía boliviana se ha caracterizado

por atravesar diferentes ciclos económicos que han estado signados por la

explotación intensiva de recursos naturales: el ciclo de la plata, el ciclo

del estaño y desde mediados de la década del ochenta, el ciclo de los hi-

drocarburos (Morales, 2009). Esto implica que el patrón de desarrollo del

país se ha anclado en la comercialización de materias primas sin valor

agregado y concentrado en una canasta exportadora escasamente diversi-

ficada (Wanderley, 2009). La existencia de un patrón de desarrollo mono-

productor (Gray Molina, 2006), se refleja con claridad en la estructura co-

mercial, la cual distingue entre productos tradicionales —petróleo, gas

natural (y derivados) y minerales— y no tradicionales —soya, quinua, jo-

yería, maderas, cueros, etc.—. Los productos tradicionales lideran cómo-

damente el ranking exportador ya que representan el 74.25 % de las ven-

tas totales del país (IBCE, 2017). En el caso del gas natural, sus

exportaciones representan el 95 % de los productos que Bolivia vende a

sus principales socios, a saber, Argentina y Brasil.

Por su parte, en las

importaciones se distinguen los suministros industriales, los bienes de ca-

pital, los combustibles y lubricantes y los alimentos y bebidas.

La existencia de un mercado doméstico con una marcada impronta prima-

ria es uno de los rasgos centrales de una PEED. De acuerdo con la FAO,

las PEED’s reúnen requisitos como: territorio, población y PBI reducidos;

el dinamismo del comercio doméstico y externo está marcado por la pro-

ducción de bienes con poco valor agregado y sobresalen las importaciones

de productos manufacturados (FAO, 2002: 262-266). Bolivia comparte lí-

mites con Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú. Tomando como refe-

rencia su contexto contiguo, a nivel de superficie, población y PBI, el Es-

tado andino ocupa el cuarto y/o quinto lugar en estos indicadores. Posee

un territorio de 1.098.580 km

y una población aproximada de 10.8 millo-

nes de habitantes al 2016. En dicho año su PBI fue de USD 33,8 mil mi-

llones, ubicándose en una posición similar a la de Paraguay, que registró

un PBI de USD 27,4 mil millones.

Otro indicador que permite comprender a Bolivia como parte del mundo

PEED radica en el Índice de Rendimiento Industrial Competitivo (CIP,

en inglés) de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Datos de IBCE. Dicho porcentaje se refleja en cada una de las relaciones bilaterales.

Datos del portal estadístico interactivo del BM.

Industrial (ONUDI).

EL CIP posibilita realizar una evaluación del des-

empeño industrial de una economía mediante elementos que dan cuenta

de la capacidad de producir y exportar manufacturas de forma competiti-

va (ONUDI, 2011: 19). En base a sus valores, el CIP se divide en cinco

quintiles: 1- superior (0.123-0.499); 2- medio-superior (0.050-0.121); 3-

medio (0.023-0.047); 4- medio-inferior (0.009-0.023) y 5- inferior

(0.000-0.009) (ONUDI, 2017: 60). Bolivia se ubica en el quintil medio-

inferior debido a que su CIP al 2015 era de 0.01, según las estadísticas

interactivas de ONUDI.

Como ocurre con los datos del PBI, Bolivia se

encuentra en el mismo quintil que Paraguay con 0.01, es decir, da cuenta

de una economía con un alto grado de primarización (Cuadro 1).

Cuadro 1: Indicadores seleccionados por país

NATALIA CEPPI

La definición de PEED de la FAO no hace mención a este índice. El mismo ha sido se-

leccionado en esta investigación para ilustrar con mayor profundidad la noción indicada.

Datos del portal estadístico interactivo de ONUDI. En el mismo se manifiesta que el

CIP score es 0.01 y su CIP quintile es lower-middle. Consultado el 15 de diciembre de

2017. Recuperado de https://stat.unido.org/database/CIP%202017.

Elaboración propia en base a los datos del BM (2016: año de referencia) y ONUDI

(2015: año de referencia).

(a)

Datos referentes a la superficie continental.

(b)

Expresados en mil millones de USD. Brasil está expresado en billón de USD.

(c)

Ubicación en el ranking mundial de CIP según ONUDI.

Ahora bien, los mismos indicadores que han sido utilizados para catalogar

a Bolivia como una PEED permiten en este trabajo considerar a Argentina

y Brasil como parte del mosaico de los GEP. Pinheiro Guimarães (2001a)

caracteriza a los mismos como Estados que son parte del mundo en desa-

rrollo, son numerosos en términos poblacionales y cuentan con factores

País Superficie (km

) Pobl. (en millones) PBI (USD)

(b)

CIP CIP (ranking)

(c)

Argentina 2.780.400 43.8 545,5 0,07 46

Bolivia 1.098.580 10.8 33,8 0,01 98

Brasil 8.515.770 207.6 1,7 0,10 36

Chile 756.096

(a)

17.9 247 0,06 51

Paraguay 406.752 6.7 27,4 0,01 97

Perú 1.285.220 31.7 192,2 0,04 61

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como una gran extensión territorial, un amplio mercado interno y un cier-

to grado de industrialización. Estos elementos les otorgan una gran poten-

cialidad económico-política y favorecen el posicionamiento regional y/o

internacional del país, a pesar de contar con marcadas desigualdades so-

cioeconómicas domésticas.

Siguiendo con la misma lógica, Rocha Va-

lencia y Morales Ruvalcaba (2010), agregan que este tipo de países —que

se encuentran en áreas de la semiperiferia— se destacan en su propio en-

torno o frente a sus vecinos. Sólo a modo ilustrativo, demográficamente,

el país andino alcanza al 5,2 % del total de la población brasileña y al

24,6 % del total de la población argentina. En cuanto al PBI, la distancia

es aún mayor ya que el PBI total de Bolivia equivale alrededor del 1.9 %

del PBI total de Brasil y del 6.1 % de Argentina. Con respecto al CIP,

también la diferencia es notable. Mientras que el CIP de Argentina es de

0.07, el de Brasil es de 0.10; situación que los ubica en el quintil medio-

superior.

Estas divergencias estructurales entre Bolivia y sus vecinos inmediatos no

han sido un impedimento para forjar con el paso del tiempo vínculos co-

merciales estables y que desde el presente siglo se han intensificado. En

este cometido, la confluencia del ‘ciclo de los hidrocarburos en Bolivia’ y

la relación deficitaria en materia de producción/consumo de gas natural

que mantienen tanto Argentina como Brasil ha sido determinante en el di-

namismo que adquirieron los contactos político-económicos entre los tres

actores mencionados (Cuadro 2).

Cuadro 2: Producción/consumo gas natural en Bcm

PINHEIRO GUIMARÃES (2001b: 3) entiende que dentro de los GEP, pueden ubicarse paí-

ses como Brasil, Argentina, Sudáfrica, India, Irán, Corea, Indonesia, etc.

Datos del portal estadístico interactivo de ONUDI. Consultado el 15 de diciembre de

2017. Recuperado de https://stat.unido.org/database/CIP%202017.

Elaboración propia en base a los datos de BP Statistical Review (2017)

(*) En el caso argentino, debe tenerse en cuenta, además del consumo doméstico, que

la producción también alimentaba las exportaciones a países vecinos.

1970 1980 1990 2000

Argentina

(*)

Producción 6 9,5 18,9 38,1

Consumo 6 11,3 20,9 34,7

Brasil Producción 0,1 1 3,1 7,5

Consumo 0,1 1 3,1 9,4

Cabe destacar que los negocios en torno a la compra-venta de gas natural

boliviano por parte de Argentina y Brasil preceden a la llegada del MAS,

sin embargo, a partir de la primera década del presente siglo, las importa-

ciones del hidrocarburo del país andino han tenido un rol clave en el

abastecimiento de distintos segmentos —industrial, residencial, electrici-

dad, etc.— en los mercados de destino.

En el caso argentino, las exportaciones de gas natural boliviano se inicia-

ron en 1972 y tras varias renovaciones contractuales culminaron en

1999.

En un primer momento, las compras gasíferas no respondieron

estrictamente a necesidades estructurales del mercado argentino. Durante

la década del setenta, éstas fueron un elemento de presión política que

los gobiernos dictatoriales utilizaron para mejorar el vínculo bilateral y

así restarle capacidad de influencia a Brasil en el escenario de la Cuenca

del Plata (Escudé y Cisneros, 2000). Posteriormente, las importaciones

del hidrocarburo —a precios accesibles y aprovechando la condición de

socio único— acompañaron la ampliación del mercado del gas natural a

nivel nacional y, al mismo tiempo, sustentaron las exportaciones de di-

cho recurso a Chile, Brasil y Uruguay, iniciadas en los noventa. Durante

este proceso, en particular, en los gobiernos de Carlos Menem (1989-

1999), no se dispusieron políticas públicas que velaran por la preserva-

ción futura de la industria. Al contrario, con la privatización total de las

empresas Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) —upstream— y Gas

del Estado —downstream—

, las transnacionales adquirieron el control

del sector y procuraron maximizar la extracción del recurso a corto plazo

para abastecer a los mercados externos, descuidando el aprovisionamien-

to interno y el agotamiento de las reservas (Mansilla, 2007). Tras la frag-

mentación y venta de sus paquetes accionarios, YPF fue adquirida en

1999 por Repsol, por USD 13.150 millones (Bravo, 2015) y Gas del Es-

tado fue subdividida en 2 compañías transportistas y 8 distribuidoras con

jurisdicción en distintas regiones del país (Azpiazu y Schorr, 2001: 9).

NATALIA CEPPI

Como expresa AKLY (2007: 68), durante 27 años Argentina demandó gas boliviano. Al

finalizar el contrario, se mantuvieron envíos escasamente significativos a través de la

empresa Pluspetrol en los puntos de entrega Bermejo y Madrejones, según la informa-

ción disponible de YPFB.

En términos generales, el upstream comprende las actividades de exploración y pro-

ducción, mientras que el downstream hace referencia a las actividades de refinación,

transporte y comercialización.

En ese momento, la región mesopotámica fue otorgada al consorcio formado por las

firmas Gaz de France, Gaseba, Bridas y Emprigas (A

ZPIAZU y SCHORR, 2001: 9).

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El resultado más visible de este accionar fue la eclosión de una fuerte

crisis energética en marzo de 2004 que derivó en el reconocimiento pú-

blico por parte de la administración Néstor Kirchner de los problemas

existentes en el autoabastecimiento y en la suspensión —sin anuncio pre-

vio— de las ventas de gas a Chile.

Un mes después, el ex Presidente

argentino y Carlos Mesa Gisbert (2003-2005) retomaron la compra-venta

de gas natural mediante la firma de un Convenio Temporario de 4 millo-

nes de metros cúbicos diarios (MMm

/d). A solicitud del gobierno del

FPV, se acordó el aumento del volumen de las importaciones —hasta 7.7

MMm

/d— y se extendió su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2006.

En otras palabras, la falta de responsabilidad por parte de las diferentes

administraciones para gestionar correctamente un tema tan estratégico

para un país como es el sector energético, llevó a la Argentina a depen-

der del suministro gasífero extranjero.

El primer acuerdo entre Argentina y Bolivia por el abastecimiento de

energía llamó la atención del Ejecutivo brasileño. En los años setenta

—e incluso antes— existieron intentos de negociar un contrato gasífero

pero no llegó a concretarse. A inicios de la década del noventa, desde el

sector académico se advirtió sobre la posibilidad de que el país afronta-

ra a corto plazo problemas energéticos en la región sudeste debido a

que la demanda de energía eléctrica se encontraba en su capacidad

máxima (Fernández Saavedra, 2014). El origen de esta dificultad radicó

en la disminución e irrupción de inversiones en el sector a partir de los

ochenta ante los problemas que atravesaba no sólo la economía sino

también Electrobras, empresa estatal que operaba la industria eléctrica.

La falta de recursos financieros generó la suspensión y/o aplazamiento

de inversiones para expandir la industria energética ante el consumo

creciente (Rozas Balbontín, 2009: 22). Este hecho y la necesidad de

ampliar el uso de gas natural —como reemplazo del fuel oil— motiva-

ron un sinnúmero de negociaciones entre los gobiernos de Bolivia y

Brasil para firmar un contrato de compra-venta durante la administra-

ción de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Petrobras tenía co-

nocimiento que su vecino disponía de reservas gasíferas para alimentar

el mercado brasileño ya que operaba en los campos hidrocarburíferos

Para un análisis más detallado sobre las problemáticas del sector energético argenti-

no, en especial, el gasífero, se recomienda consultar K

OZULj (2005) y BRAVO (2015),

quienes trabajan esta temática en profundidad en materia de factores y actores involu-

crados.

del país andino desde 1992 (Villegas Quiroga, 2004). Además, se

aproximaba la finalización del contrato con Argentina, por lo cual po-

dría sacar rédito de los negocios conjuntos.

En 1996 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y Petrobras

suscribieron un contrato de compra-venta de gas natural por un período

de 20 años, con un volumen final de 30.08 MMm

/d y un acuerdo de

construcción de un gasoducto binacional (Gasbol) que uniera el sur de

Bolivia con el sudeste de Brasil para hacer posible el envío del hidrocar-

buro (Villegas Quiroga, 2004). La obra de infraestructura se inauguró en

1999 y con ésta entró en vigencia el acuerdo de 1996. A partir de enton-

ces, Brasil —como Argentina— hizo frente a los problemas de abasteci-

miento mediante las importaciones de su socio boliviano.

Parte II: El juego de la diplomacia tras el Decreto 28.701

Como se expresó en líneas anteriores, el MAS, al igual que el FPV y el

PT, han integrado ese colectivo heterogéneo, entendido como ‘el ciclo

progresista’ que marcó el compás político-económico de América Latina

entre 2000 y 2016 (Svampa, 2017). Dichos gobiernos —con sus particu-

laridades— se caracterizaron, entre otras cuestiones, por su posición crí-

tica al reformismo neoliberal de los noventa, la revalorización del Estado

en la economía y en la arena social y la intensificación del extractivismo.

La decisión de Evo Morales de emprender la tercera nacionalización de

YPFB a través del Decreto Héroes del Chaco, el 1 de mayo de 2006, se

inscribe en esta lógica ya que su capitalización durante el primer gobier-

no de Gonzalo Sánchez de Lozada (1994-1997) generó el relegamiento

del Estado en el sector a una categoría residual (YPFB, s/f.a: 49). El

MAS —como “partido político” y “federación de organizaciones socia-

les”— (Do Alto, 2008: 26) se hizo eco de las demandas de los movi-

mientos indígenas campesinos y de gran parte de la sociedad civil que

habían padecido no sólo las consecuencias negativas del neoliberalismo

de los noventa sino también la Guerra del Gas en 2003. Para Mayorga

(2008), en el discurso de Morales, la nacionalización abarca a otros re-

cursos naturales, los minerales, por ejemplo, aunque los hidrocarburos se

presentan como el eje central de su política económica y de su proyecto

político.

Con el Decreto 28.701, la administración Morales procuró establecer

cambios en el esquema político-jurídico dentro del cual las empresas

transnacionales accedían a la explotación y la comercialización de los hi-

NATALIA CEPPI

46 primavera/verano 2018--2019

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drocarburos, aprovechando el período de bonanza en los precios interna-

cionales de los commodities (Paz Antolín y Ramírez Cendrero, 2011). En

resumen, la nacionalización como medida político-económica, implicó

dos cuestiones claves: 1) la transformación paulatina de YPFB como eje-

cutora de la política energética estatal mediante la participación del 50 %

+ 1 % (mínimo) de las acciones de las empresas capitalizadas; la adquisi-

ción de las principales refinerías del país y la intervención en la venta a

nivel doméstico y externo; 2) la firma de nuevos contratos con las petrole-

ras con el fin de garantizar al Estado una recaudación del 50 % del valor

de la factura energética, compuesta por el 18 % en concepto de regalías y

el 32 % del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).

Como contra-

partida, YPFB le ofreció a las transnacionales un esquema de retribución

basado en la recuperación de costos y utilidades, los cuales son variables

según cada contrato (Decreto 28.701, 2006). En otras palabras, a partir

del Decreto 28.701 YPFB fue involucrándose como socio en toda la cade-

na de la industria, desde la exploración hasta la venta final del energético

(Akly, 2007).

Tras el anuncio de la nacionalización, los interesados en la explotación y

aprovisionamiento del hidrocarburo boliviano —entre ellos, Argentina,

Brasil y las empresas energéticas transnacionales— tuvieron que renego-

ciar nuevas condiciones contractuales con el Estado/YPFB. La negocia-

ción es un elemento central en toda política pública —sea doméstica o ex-

terna— para el logro de un cometido determinado. La negociación

constituye un medio para solucionar una controversia; es un método para

encontrar alternativas de acción frente a otras opciones (Sierralta Ríos,

2005). De acuerdo con Sabra (1999), para dar marcha a una negociación,

se requieren los siguientes aspectos, a saber, un conflicto de intereses en-

tre los actores involucrados y la posibilidad de hacer concesiones con el

objetivo de llegar a un acuerdo.

Una negociación, como cualquier otra interacción entre partes, puede

presentarse en un ámbito de asimetría, es decir, que los actores involu-

crados en el proceso negociador cuenten con disparidad de poder (Adler

Es importante aclarar que la posibilidad de recaudación del 50 % del valor de la pro-

ducción hidrocarburífera por parte del Estado boliviano ya se contemplaba en la Ley de

Hidrocarburos 3058 de 2005, sancionada durante el mandato de Carlos Mesa Gisbert.

Con la nacionalización, el gobierno boliviano se aseguró la participación del porcentaje

estipulado por Ley y una participación en YPFB en las ganancias de los contratos firma-

dos con las petroleras.

NATALIA CEPPI

y Silverstein, 2000; Pfetsch y Landau, 2000), tal como ocurre con Boli-

via en su condición de PEED y con Argentina y Brasil como GEP. Ahora

bien, de esta afirmación se derivan dos cuestiones que se encuentran en

estrecha conexión; en primer lugar, qué se entiende aquí por poder y en

segundo lugar, si los actores menos poderosos y/o influyentes pueden ne-

gociar con otros más poderosos y aun conseguir buenos acuerdos (Zart-

man y Rubin, 2002). Con respecto al tema del poder, es importante acla-

rar que si bien éste puede concebirse de múltiples maneras y en términos

generales suele asociarse a elementos cuantificables —recursos económi-

cos, militares, tecnológicos, etc.— y simbólicos, en las negociaciones

donde hay situaciones de disparidad, el poder es visto como un factor

complejo, relacional y situacional (Adler y Silverstein, 2000; Pfetsch y

Landau, 2000; Zartman y Rubin, 2002; Druckman y Ormachea, 2003).

De esto se infiere que el poder se piensa como un elemento más de la

interacción entre aquellos dispuestos a negociar y como parte de un vín-

culo entre distintos actores. En palabras de Adler y Silverstein (2000: 3)

“sin relaciones sociales, el poder se convierte en un tema bastante limita-

do y poco interesante”.

Frente a esto, la disparidad o el poder (en un

sentido amplio) va más allá de la capacidad material o de la incidencia

directa sobre el otro, sino que en una negociación el mismo comprende

aquello que cada parte puede hacer u obtener para sí, y no un cálculo re-

lativo en comparación con lo que otros actores poseen o consiguen

(Adler y Silverstein, 2000: 5).

En cuanto al segundo punto, la respuesta puede encontrarse en el planteo

de Zartman y Rubin (2002), quienes entienden que la negociación entre

desiguales saca a la luz la necesidad por parte de los involucrados —léase

el más y el menos poderoso— de arribar a un resultado y/o acuerdo sobre

una cuestión que genera tensión e incertidumbre y que pueda satisfacer

las expectativas de los actores, aunque no sea de forma estrictamente si-

métrica. Si esto no fuera así, la negociación perdería sentido ya que “es-

perando perder, un actor más débil querría evitar a toda costa la negocia-

ción con uno más fuerte; un actor más fuerte no tendría necesidad de

negociar, ya que simplemente podría tomar lo que quiere”

(Zartman y

Rubin, 2002: 3).

En lo que hace a la negociación propiamente dicha, en este trabajo se

consideran los lineamientos de Sierralta Ríos (2005), identificándose tres

Traducción propia.

Ibídem.

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fases en la misma: la emotiva, la reflexiva y la negocial (donde se adoptan

los acuerdos o se toman las decisiones). La primera representa la etapa

inicial; es cuando los actores toman contacto con la temática que genera

la controversia. Debido a que los “sujetos están alterados por un conflic-

to”, es una fase que permite dar a conocer las posiciones de las partes

(Sierralta Ríos, 2005: 39-40). En la segunda, se identifican los intereses

involucrados o lo que se denomina el fondo del asunto, lo cual facilita

que los actores plasmen sus pretensiones frente a un proyecto conjunto

con miras a alcanzarlas. En la tercera, los actores se abocan a enfrentar la

controversia o el objeto en común “con visión de futuro” (Sierralta Ríos,

2005: 40-41). A continuación, se desarrollan dichas fases en las negocia-

ciones emprendidas por los gobiernos de Argentina y Brasil con Bolivia

pos Decreto 28.701, señalándose además algunas de las principales herra-

mientas que el MAS tuvo en cuenta al momento de negociar en un con-

texto de disparidad.

Si se aplican estas tres fases al caso en estudio, puede observarse que los

procesos negociadores bilaterales tuvieron elementos comunes pero tam-

bién diferencias. En la etapa emotiva, los gobiernos de Argentina y Brasil,

sin dejar de lado la sorpresa, reconocieron rápidamente el carácter sobera-

no de la medida (Infobae, 2006). La sorpresa fue un factor inevitable por

los intereses nacionales y empresariales en juego y por el impacto que

tuvo el anuncio en la prensa internacional. En el Día Internacional del

Trabajador, Evo Morales hizo público el Decreto 28.701, que fue presen-

tado como resultado de ‘una lucha histórica’ de la clase trabajadora, los

movimientos sociales y los pueblos originarios; actores que han vivido

excluidos de los beneficios de la renta petrolera (Decreto 28.701, 2006).

El Presidente decidió fortalecer el lado simbólico del anuncio mediante el

acompañamiento de las Fuerzas Armadas, quienes ocuparon los campos

gasíferos como un gesto de firmeza frente a las transnacionales y los paí-

ses importadores. Este hecho generó incomodidad y desconcierto, en es-

pecial en Brasil, por el profundo involucramiento de Petrobras en la in-

dustria energética boliviana y porque el accionar provino de un país que

puede entenderse como una PEED.

Debido a lo acontecido, se convocó en carácter de urgente una reunión

por parte de las administraciones de Kirchner y Lula con su par bolivia-

no el 4 de mayo de 2006 con miras a definir los pasos a seguir en los

vínculos bilaterales. El gobierno argentino optó por mantener una actitud

más cautelosa frente a la nacionalización y expresó su solidaridad con

respecto a la medida. Si bien había una preocupación sobre las condicio-

nes de provisión del energético boliviano, los trascendidos periodísticos

asignaron al ex mandatario el rol de mediador entre Brasil y Bolivia (Pá-

gina 12, 2006).

En Brasil, en cambio, se identificaron dos grandes reacciones. Por un

lado, el Ejecutivo brasileño intentó no exacerbar la situación de tensión,

negando la existencia de una crisis política entre los dos Estados como

la posibilidad de una futura. Sin embargo, esta prudencia inicial estuvo

acompañada de una actitud de alerta sobre el devenir de la cuestión. El

expresidente expresó: “no existe crisis entre Brasil y Bolivia. No habrá

crisis (...) El hecho de que los bolivianos tienen derechos no significa

negar los derechos de Brasil. Lo que una nación no puede es intentar

imponer su soberanía sobre las otras sin tener en cuenta que el resultado

final de la democracia reside en un equilibrio entre las partes”

(PT

Notícias, 2006).

Por el otro lado, se encuentra la respuesta de Petrobras ante el Decreto

28.701. Acorde con su condición de compañía transnacional y prestándo-

le poca atención a la dimensión política de la relación, no dudó en posi-

cionarse de forma defensiva mediante el cuestionamiento de la decisión

del MAS —considerándola unilateral— y advirtiendo que tomaría las ac-

ciones necesarias para resguardar sus propios intereses (Petrobras, 2006).

Transcurridos los primeros momentos signados por la consternación, Ar-

gentina, Brasil y las empresas transnacionales involucradas en el comer-

cio externo del gas natural boliviano, ingresaron a la fase reflexiva del

proceso negociador. Aquí todos los actores explicitaron sus aspiraciones,

considerando su posición en el vínculo con el Estado andino al decretarse

la nacionalización.

Evo Morales subrayó que la nacionalización fue no sólo una respuesta al

neoliberalismo sino también un medio para reorientar las relaciones co-

merciales en torno a la energía entre YPFB y otros actores, ya sean Esta-

dos u operadores petroleros. En otras palabras, el gobierno boliviano no

tenía intenciones de prescindir de la inversión extranjera —tampoco esta-

ba en condiciones de hacerlo— sino que pretendía recuperar un mayor

protagonismo estatal en el sector (Mayorga, 2008). A través de este proce-

so, el MAS buscaba incrementar la recaudación fiscal y reducir la brecha

en el margen de las ganancias hidrocarburíferas correspondientes al Esta-

do y a las transnacionales.

NATALIA CEPPI

Traducción propia.

46 primavera/verano 2018--2019

STUDIA POLITICÆ

Desde una óptica general, los objetivos de Argentina y Brasil eran simila-

res: mantener el abastecimiento del recurso y acordar modificaciones ra-

cionales en materia de precios. La nacionalización de los hidrocarburos y

por ende, la necesidad de negociar, otorgó visibilidad a la dependencia

comercial —centrada en la energía— que los tres países fueron constru-

yendo con el paso del tiempo. Esta situación reflejaba la preeminencia de

políticas erráticas debido a que, en el caso de los gobiernos bolivianos, las

políticas económicas se han sustentado fundamentalmente en el manteni-

miento del extractivismo, mientras que en los casos de Argentina y Brasil,

sus administraciones no han tenido en cuenta desde una perspectiva prag-

mática, las consecuencias económicas y políticas que genera la dependen-

cia de proveedores energéticos extranjeros. No debe dejarse de lado que

ambos se identifican como GEP, cuyo dinamismo económico-comercial e

industrial requiere una planificación adecuada del uso de la energía como

rubro estratégico.

El gobierno de Lula, además de garantizar la continuidad de las exporta-

ciones gasíferas, tenía como desafío preservar los intereses e inversiones

de Petrobras en Bolivia. Según datos de YPFB, al año 2005, Petrobras li-

deraba el control de las reservas probadas y probables (45.9 %) —seguida

por Repsol-YPF y Total—;

era propietaria de las principales refinerías

del país; controlaba la distribución mayorista de los carburantes y repre-

sentaba el 18 % del PBI boliviano (Cepik y Carra, 2006). En un escenario

de elecciones presidenciales como fue el 2006, estos elementos no pasa-

ron desapercibidos y no quedaron al margen de las disputas entre las dis-

tintas fuerzas políticas. Esto se observó en los debates en la Cámara de

Diputados. En su mayoría, los representantes del oficialismo brindaron su

apoyo a la nacionalización de los hidrocarburos ya que son la base de una

economía de un Estado pobre y pequeño. Sin embargo, también apelaron

a que el gobierno nacional atendiera los derechos de Petrobras. Los parti-

dos opositores, particularmente, el Partido de la Social Democracia Brasi-

leña (PSDB), se inclinaron por realizar una fuerte defensa de Petrobras

como compañía emblema del Estado, subrayando su contribución en la

economía de su vecino. En paralelo, el Ejecutivo recibió críticas por la

Se recomienda consultar on line el esquema de distribución de reservas —probadas

y probables— de gas natural por operador, identificada por YPFB al 1 de enero de 2005.

Consultado el 13 de diciembre de 2017. Recuperado de http://www.ypfb.gob.bo/es/

component/phocadownload/category/59-enero-diciembre-2009.html?download=

328:distribucion-de-reservas-probadas-y-probables-de-gas-natural-por-operador-al-01-

01-2005-gestion-2009

NATALIA CEPPI

forma en la que manejó el anuncio, entendida como carente de firmeza,

sobre todo si se tienen en cuenta las diferencias estructurales entre ambos

Estados.

El gobierno argentino se encontraba en una posición más endeble, por lo

cual apelaba a mantener las importaciones del hidrocarburo a precios que

pudiera afrontar e incorporar en el comercio energético bilateral a Energía

Argentina Sociedad Anónima (ENARSA); compañía mixta pero controla-

da por el Estado, creada en 2004. A diferencia de Brasil, el país no tenía

una empresa con participación estatal operando en alguna de las fases de la

industria energética boliviana, puesto que como se mencionó anteriormen-

te, YPF fue privatizada en su totalidad en el gobierno de Carlos Menem.

En 2004, cuando Argentina retomó las importaciones de gas boliviano, las

operaciones se realizaban con la intervención de Petrobras Bolivia y Rep-

sol YPF, las cuales entregaban el gas a través de YPFB a sus filiales en Ar-

gentina (YPFB, s/f.a). Como en Brasil, el Poder Legislativo se pronunció

sobre la nacionalización pero los debates interpartidarios fueron menos in-

tensos. Los legisladores del oficialismo respaldaron la decisión de Mora-

les, en coincidencia con la postura adoptada por el ex Presidente. Por su

parte, algunos representantes de las fuerzas políticas opositoras —como la

Unión Cívica Radical (UCR)— sin cuestionar el Decreto 28.701, solicita-

ron al Ejecutivo información sobre el proceso de negociación y sus impli-

cancias para la compra-venta de gas a la Argentina.

Luego de varios meses de negociación, los gobiernos de Argentina y Bra-

sil —y las petroleras— suscribieron nuevos acuerdos con la administra-

ción Morales y YPFB, ingresando así en la tercera fase que Sierralta Ríos

(2005) identifica en una negociación. En la fase anterior, las partes invo-

lucradas mostraron predisposición a arribar a un acuerdo a pesar de la

existencia de reclamos por parte de los importadores. El MAS, el FPV y

el PT eran conscientes de la necesidad de continuar con el comercio gasí-

fero porque su suspensión impactaría de forma negativa en las respectivas

economías nacionales, ya sea por la dependencia monoexportadora de Bo-

livia, o bien, porque diversos sectores económicos de Argentina y Brasil

se alimentan en diferentes niveles con el hidrocarburo andino.

En materia de resultados, el gobierno argentino logró su objetivo: obtener

un contrato a largo plazo entre YPFB y ENARSA. El 19 de octubre de

2006 dichas empresas acordaron la compra-venta de gas natural por 20

años, con volúmenes crecientes por períodos hasta alcanzar la cantidad

máxima establecida en 27.7 MMm

/d. (Contrato ENARSA-YPFB, 2006).

Este acuerdo llevó alivio al Ejecutivo porque se concretó en un contexto

46 primavera/verano 2018--2019

STUDIA POLITICÆ

de dinamismo de la economía nacional pero con una relación deficitaria

en términos de producción/reservas.

En el caso de Brasil, el 28 de octubre de 2006, YPFB y Petrobras, acorda-

ron en representación de sus gobiernos, las condiciones de exploración y

producción de gas natural por parte de la compañía brasileña en los prin-

cipales campos bolivianos —San Alberto y San Antonio— y otros 4 más

pequeños. El contrato de 1996, el cual rige la relación comercial entre los

dos países sobre la compra-venta del energético y que dio inicio a las ex-

portaciones gasíferas una vez construido el gasoducto binacional, no su-

frió alteraciones en cuanto a sus principios rectores (Sampaio da Silva

Fonseca, 2008).

Parte II.I: Derribando las asimetrías

Los acuerdos alcanzados entre Bolivia como PEED con Argentina y Bra-

sil como GEP, constituyen ejemplos de un proceso negociador satisfacto-

rio en una situación asimétrica. La negociación posnacionalización de los

hidrocarburos bolivianos generó resultados que fueron beneficiosos para

los actores involucrados. Resultados que no necesariamente son simétri-

cos sino acordes a los objetivos que los gobiernos de los tres Estados as-

piraban concretar. Si se aplican las ideas de Adler y Silverstein (2000) so-

bre negociaciones entre desiguales, puede inferirse que el MAS mantuvo

en la mesa negociadora ciertas herramientas que le permitieron lograr los

acuerdos de compra-venta de gas natural según las disposiciones del De-

creto 28.701 y la Ley de Hidrocarburos de 2005. Entre dichas herramien-

tas, se destacan una buena lectura sobre la posibilidad del uso del poder

de la otra parte, es decir, la percepción sobre si el más influyente va a uti-

lizar la asimetría para caer en un juego de suma cero; la focalización en

los intereses/objetivos de la negociación y, en consecuencia, el relega-

miento de tensiones en torno a cuestiones no involucradas directamente

con el tema y el uso adecuado de la información. Estos aspectos no sólo

se reflejaron con mayor o menor medida en el transcurso de ambas nego-

ciaciones sino que también tuvieron una estrecha vinculación.

A modo de ejemplo, según datos del Ministerio de Energía y Minería, en 1998 la re-

lación producción/reservas era de 17.8 años, mientras que en 2004 —cuando se retoma-

ron las importaciones de gas boliviano— la relación producción/reservas descendió a

10.2 años.

Adler y Silverstein (2000: 5) sostienen que una de las pruebas críticas de

la eficacia de la negociación radica en el hecho de convencer al otro de lo

que uno puede hacer, independientemente si puede o no realizarlo. Por

ello, el poder es mucho más complejo que un simple cálculo individual de

los recursos propios y ajenos, por lo cual comprende lo que cada parte

puede lograr para sí. En este sentido, la falta de un cálculo certero sobre

los verdaderos recursos de poder y de su disposición de utilizarlos implica

que “el poder se convierte en un juego de percepción”

(Adler y Silvers-

tein, 2000: 4). En el caso de las negociaciones de Bolivia con Argentina y

Brasil, el MAS tenía conocimiento de que emprendería una negociación

con actores de mayor peso económico y político que, en paralelo, son sus

principales destinos de exportación. Ejemplos de recursos de poder por

parte de los gobiernos del FPV y el PT para negociar, en particular, en el

caso brasileño, se encuentran en manifestaciones como la intención de

suspender las inversiones en la industria energética boliviana, la adverten-

cia del tratamiento del tema por parte de tribunales internacionales, la po-

sibilidad de retirar al entonces Embajador de Brasil en La Paz, Antonino

Mena Gonçalves, por las acusaciones de Evo sobre Petrobras (La Nación,

2006) y la resistencia a revisar los precios por considerarse socios históri-

cos del país andino.

Los recursos indicados y que podrían haber sido usados como mecanis-

mos de presión fueron dejados de lado de manera inmediata tras la re-

unión mantenida entre los primeros mandatarios —ya señalada en páginas

anteriores, el 4 de mayo de 2006 en Puerto Iguazú. Allí, los expresidentes

se pronunciaron sobre tres ejes centrales: 1) el reconocimiento de la inte-

gración energética como parte esencial de la integración regional; 2) la

necesidad de preservar y continuar con el abastecimiento gasífero a los

países importadores y 3) la voluntad para discutir la actualización de pre-

cios en un marco de racionalidad y otras temáticas que hacen a la profun-

dización de las relaciones bilaterales (Declaración Conjunta de la Cumbre

de Presidentes de Puerto Iguazú, 2006). Dichos puntos obran como indi-

cadores de la predisposición de las partes, independientemente de sus di-

ferencias estructurales, a emprender un proceso negociador.

Las negociaciones de Bolivia con Argentina y Brasil transcurrieron a lo

largo de los 6 meses que dispuso como tiempo máximo el Decreto

28.701. Los acuerdos alcanzados por YPFB con ENARSA y Petrobras

tuvieron como dinámica la centralización en los objetivos a alcanzar por

NATALIA CEPPI

Traducción propia.

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las partes involucradas: prorrogar los negocios en torno al gas natural.

Con respecto a Argentina y Brasil, el foco estuvo puesto en sostener —

ante las dificultades de autoabastecimiento gasífero— las compras del

hidrocarburo boliviano a mediano y largo plazo, mientras se desarrollan

o incrementan sus respectivas producciones energéticas. Bolivia también

cumplió su meta ya que negoció, en un período de precios internaciona-

les altos, contratos que mantienen ‘en marcha’ el motor de su economía.

Según los datos de YPFB, esto último y la recuperación paulatina de la

presencia estatal en el sector hidrocarburífero, ha resultado positivamen-

te en la renta petrolera, es decir, “los ingresos en efectivo que percibe el

Estado boliviano producto de las actividades que se realizan en [dicha

industria]” (YPFB, s/f.b: 21). Durante el período 2007-2015, la renta pe-

trolera tuvo un comportamiento ascendente, pasando de USD 952 mi-

llones a USD 3.837 millones.

Para la compañía, los años 2013 y 2014

fueron los más importantes en materia de ingresos ya que alcanzó una

recaudación de USD 5.460 millones y USD 5.489 millones, respectiva-

mente (YPFB, s/f.b: 21). El incremento de la capacidad recaudatoria del

Estado fue volcado, en gran medida, a la implementación de políticas so-

ciales destinadas a erradicar la pobreza extrema y mejorar las condicio-

nes de vida de las poblaciones más vulnerables. Sin desconocer que el

gasto social —focalizado en educación, protección social, salud, vivien-

da y servicios comunitarios— se trazó en línea ascendente en todo el pe-

ríodo 2007-2015, pasando de 12.017 millones de bs. a 28.593 millones

de bs. (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, s/f: 224), la contra-

cara ha sido la continuidad de un modelo primario-exportador.

El proceso negociador tuvo altibajos y entredichos. Sin embargo, la nece-

sidad de alcanzar el objetivo de la negociación (arribar a la firma de

acuerdos) hizo que cuestiones ríspidas como la unilateralidad de la medi-

da —sin previo aviso a sus socios—, la grandilocuencia del anuncio del

Decreto 28.701 con el despliegue de las Fuerzas Armadas en campos ope-

rados por Petrobras y las férreas críticas hacia las transnacionales que ex-

portan el hidrocarburo hacia Argentina y Brasil, entre otras, obstaculizara

la generación de tensiones ajenas al tema a negociar.

Por último, en cuanto al uso de la información, se sostiene que las admi-

nistraciones de Argentina, Bolivia y Brasil, pudieron realizar una lectura

adecuada sobre sus márgenes de maniobra, destacándose en cierta medida

el país andino por su posición de mayor vulnerabilidad. Argentina y Bra-

Para el año 2007, el informe contempla el período mayo-diciembre.

NATALIA CEPPI

sil podrían haber buscado nuevos proveedores que reemplazaran a su so-

cio histórico. No sólo no lo hicieron sino que, como ya se mencionó, mos-

traron una rápida disposición a negociar dentro de los parámetros dis-

puestos tras la nacionalización. Esta situación, conjuntamente con el

comportamiento ascendente de las exportaciones de gas natural hacia am-

bos destinos —a excepción de algunos años—, visibilizó la importancia

que el hidrocarburo boliviano tenía (y tiene) para sus socios (Cuadro 3).

Además, el gobierno boliviano podía afrontar los requerimientos de sus

vecinos al contar con un consumo doméstico reducido. Según datos de

YPFB, la producción oscila alrededor de los 38,9 Mmm

/d frente a un

consumo calculado en 4,9 Mmm

/d.

Cuadro 3: Evolución de las exportaciones de gas natural boliviano (por destino)

En millones de pies cúbicos (

)

Fuente: Elaboración propia en base a los datos estadísticos de UDAPE.

Véase informe de YPFB, La industria del Petróleo y del Gas. Consultado el 13 de

enero de 2018. Recuperado de http://www.ypfb.gob.bo/es/acerca-de-ypfb/plan-estrategi-

co/23-cadena-productiva-mas

(a)

Los volúmenes consignados en los destinos de exportación representan la totalidad de

las exportaciones a Argentina y Brasil. En el caso de Argentina, los valores se encuen-

tran diferenciados por punto de entrega. En el caso de Brasil, además del contrato GSA

de 1996, se agregan otros envíos de menor tamaño, entre ellos, a la termoeléctrica de

Cuiabá.

Concluida la firma de los contratos de YPFB con ENARSA y Petrobras en

2006, la energía continuó conservando un lugar prioritario en las relacio-

nes Bolivia-Argentina y Bolivia-Brasil más allá de las administraciones

de Néstor Kirchner y Lula Da Silva. En el caso argentino, durante los go-

biernos de Cristina Fernández (2007-2015) el contrato ENARSA-YPFB

sufrió algunas modificaciones de índole técnico mediante adendas —ajus-

tes en los volúmenes y en los plazos de entrega— sin alterar los ejes cen-

trales que fueron negociados en 2006.

Destino 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Argentina 22.671 1528 3011 61.425 59.557 59.929 96.159 194.082 202.881

Brasil 14.136 133.840 195.624 305.609 356.625 288.457 349.717 413.744 415.698

46 primavera/verano 2018--2019

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La llegada de Mauricio Macri a la presidencia de la República el 10 de

diciembre de 2015 con Cambiemos, con una pertenencia de centrodere-

cha —desde una definición general— (Vommaro, 2017) no alteró la cen-

tralidad de los negocios energéticos en la agenda bilateral. Evo Morales

fue uno de los mandatarios regionales que estuvo presente en la ceremo-

nia realizada en el Palacio San Martín. En dicha oportunidad, Morales no

dejó de reconocer las diferencias ideológicas existentes con Macri pero

apostó a buscar el entendimiento en aquellas políticas y temas —como el

comercio energético— que son importantes para el vínculo argentino-bo-

liviano y para la integración de la región (La Nación, 2015). Prueba de

ello radica en que a escasos días de asumir Macri como primer mandata-

rio surgieron reclamos por facturas impagas por parte de ENARSA, co-

rrespondientes al gobierno anterior, y trascendió la posibilidad de inte-

rrumpir el suministro desde Bolivia. Morales desmintió rápidamente

dicha advertencia y pidió disculpas por ser un “error de algún ministro, de

algún técnico” (Quispe, 2016).

Con respecto a Brasil, la continuidad del vínculo YPFB-Petrobras des-

comprimió la tensión vivida en la relación boliviano-brasileña a lo largo

de 2006. Es importante remarcar que dicha continuidad no sólo se entien-

de por la necesidad de abastecimiento gasífero por parte de Brasil sino

porque, entre otras cuestiones, con la firma de los acuerdos posnacionali-

zación, la compañía logró mantener su condición de operadora en los

campos que suministran al mercado brasileño; su rentabilidad fue proyec-

tada con un rendimiento superior al 15 % y los activos continuaron bajo

propiedad de la empresa (República Federativa de Brasil, 2006). En este

sentido, cabe destacar que el entonces Presidente de Petrobras, José Sér-

gio Gabrielli de Azevedo y el Director del Departamento de América del

Sur del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Embajador Enio Cordeiro,

manifestaron en una audiencia en la Cámara de Diputados que la firma

del contrato YPFB-Petrobras en 2006 se dio en condiciones económicas

que para Brasil, “son adecuadas en todos los escenarios de precios simu-

lados”. Además, no debe perderse de vista que la presencia de Petrobras

en el país vecino responde ‘evidentemente’ a una lógica comercial y eco-

nómica (República Federativa de Brasil, 2006).

Los puntos aquí señalados obran como indicadores del pragmatismo que marca el

accionar de Petrobras en Bolivia. En otras palabras, sin la posibilidad de negocios renta-

bles, su continuidad hubiera estado en duda. Por otro lado, al consultar los informes

anuales de la compañía, se resalta que el país andino es uno los principales destinos es-

Una vez resuelta la permanencia de Petrobras en Bolivia —y sus posibili-

dades de ganancias en el segundo mandato de Lula—, el Ejecutivo se

abocó al tratamiento de la actualización de los precios y al destino de las

refinerías que habían sido adquiridas por Petrobras en 1999. Concluidos

estos asuntos, Petrobras continuó invirtiendo en Bolivia. Según la Comi-

sión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en 2008, el

86 % de las inversiones internacionales de la compañía se destinaron a

Bolivia y Argentina; en 2012 logró la autorización para la exploración de

tres áreas reservadas en Tarija y en 2013 obtuvo una licitación cuya inver-

sión se estimó en USD 800 millones (CEPAL, 2009; 2013; 2014). A partir

de 2015, la actividad ingresó a un proceso de retracción al hacerse públi-

co el escándalo que involucra a la empresa en cuestiones de corrupción. A

pesar de este cuadro de situación, la compra-venta de gas natural bolivia-

no conservó un lugar destacado en las relaciones comerciales de Bolivia

con Brasil. En febrero de 2016, Evo Morales se reunió en Brasilia con

Dilma Rousseff para tratar temas del vínculo bilateral. En dicha ocasión

Bolivia fue definido como “un socio fundamental y estratégico”

en tér-

minos económico-comerciales debido a la importancia que poseen las ex-

portaciones de hidrocarburos del país andino para Brasil. Según la ex

mandataria, Bolivia “contribuye a la estabilidad energética de Brasil al

cubrir aproximadamente el 30 % de la oferta de gas natural que es consu-

mida en el mercado brasileño”

(Rousseff, 2016). Ante esto, los respecti-

vos ministros del área de ambos países firmaron un memorándum de en-

tendimiento para dar continuidad al comercio de gas natural —también de

gas natural licuado (GNL) y gas licuado de petróleo (GLP)— y avanzar

de forma conjunta en la concreción de negocios de fertilizantes.

Al igual que lo acontecido con Argentina, en la relación con Brasil, el

MAS privilegió el aspecto pragmático de la agenda compartida. Evo Mo-

rales criticó con vehemencia la destitución de Dilma Rousseff, puso en

tela de juicio el accionar de las fuerzas políticas en el Parlamento brasile-

ño e incluso miró con recelo la asunción de Michel Temer, vicepresidente

de Rousseff. El 5 de diciembre de 2017, Morales fue recibido por Temer

en Brasilia donde abordaron la necesidad de trabajo conjunto en las temá-

NATALIA CEPPI

tratégicos de actuación a nivel internacional ya sea por sus reservas como por los nego-

cios en marcha.

Traducción propia.

Ibídem.

46 primavera/verano 2018--2019

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ticas que son de interés para los dos países y que trascienden las diferen-

cias político-ideológicas, sobresaliendo la construcción de un corredor fe-

rroviario bioceánico y los negocios energéticos.

Conclusiones

Desde una mirada retrospectiva, la compra-venta de gas natural ha sido (y

continúa siendo) uno de los temas prioritarios de la vinculación político-

comercial de Bolivia con Argentina y Brasil. Más allá del carácter estraté-

gico que reviste la energía, la misma se constituye, por un lado, en la

principal fuente de ingresos fiscales —aspecto que no es menor para el

país andino en su condición de PEED— y, por el otro, en el factor que

marca el compás de sendas agendas bilaterales.

La nacionalización de los hidrocarburos en 2006 tuvo un impacto signifi-

cativo en las administraciones del FPV y el PT porque fue anunciada en

un momento en el cual tanto Argentina como Brasil estaban experimen-

tando grandes dificultades para abastecer con sus propias producciones

los diversos sectores de la economía que se alimentan con gas natural.

Además del establecimiento de ajustes a las condiciones de compra-venta

gasífera, indirectamente, el Decreto 28.701 evidenció los desaciertos de

los gobiernos argentinos y brasileños en sus respectivas políticas energéti-

cas. Sin considerar sus particularidades, ambos países concentraron las

compras de gas en el mercado boliviano, sin diversificar proveedores y

sin acompañar este accionar con medidas eficientes en la gestión del ru-

bro energético. Esta cuestión, que debe ser una preocupación en la agenda

pública, cobra un mayor significado en actores como Argentina y Brasil

en tanto parte del colectivo GEP.

Así, la nacionalización de los hidrocarburos bolivianos generó la necesi-

dad de activar la negociación en tanto elemento constitutivo de la diplo-

macia. Ambos procesos negociadores se inscribieron en un clima de dis-

paridad de poder ya sea por las características estructurales de los actores

implicados o bien, por el peso que, en este caso, poseen los dos vecinos

en el comercio externo boliviano. No obstante, los acuerdos de Bolivia

como PEED con Argentina y Brasil, en calidad de GEP, firmados en octu-

bre de 2006, ejemplifican el buen desarrollo de una negociación asimétri-

ca. Los respectivos gobiernos lograron alcanzar los objetivos perseguidos,

evidenciando, como coinciden Adler y Silverstein (2000) y Druckman y

Ormachea (2003), que la paridad de poder no garantiza per se la concre-

ción de acuerdos óptimos para los actores implicados.

Las negociaciones aquí señaladas presentaron situaciones de tensión o en-

tredichos aunque las partes se concentraron en velar por los intereses en

juego en un contexto colaborativo, a pesar de la asimetría de poder/in-

fluencia existente, al inferir que en dicho momento era más beneficiosa la

continuidad de los negocios gasíferos conjuntos que su respectiva anula-

ción. Esto no implica sostener que los resultados de las negociaciones

fueron simétricos, sino remarcar que cumplieron las expectativas de los

actores que participaron de la misma. El buen manejo de la información

que llevaron adelante los tres Estados, tanto de sus propias posibilidades/

dificultades como las de la contraparte, fue central para arribar a los

acuerdos que YPFB firmó con ENARSA y Petrobras y, a partir de allí, se-

guir trabajando en el fortalecimiento de los vínculos bilaterales en torno a

la compra-venta del hidrocarburo. Como sostienen Adler y Silverstein

(2000: 7) “cuanta más información posee un actor, tiene más probabilidad

de entender mejor el contexto de una situación determinada y responder

en consecuencia de forma adecuada”.

En este sentido, la rápida supera-

ción de la fase emotiva de la negociación —marcada en este caso por ac-

titudes reactivas o desafiantes— para concentrarse en su fase reflexiva

permitió, en gran medida, que los esfuerzos de quienes llevaron adelante

el proceso negociador se destinaran exclusivamente a resolver un asunto

considerado conflictivo. Es decir, cuando los protagonistas tuvieron clari-

dad de sus aspiraciones y bajo qué condiciones (y consecuencias) podrían

alcanzarlas, el poder fue revalorizado en términos de lo que cada gobierno

podría obtener para sí.

En definitiva, la negociación fue clave para acercar a las partes en con-

flicto; encauzar los vínculos bilaterales a futuro ante la existencia de inte-

reses compartidos que, tal como se señaló, superan temporalmente al lla-

mado ‘ciclo progresista’ y, al mismo tiempo, coadyuvar a revalorizar el

debate sobre la importancia de la energía como sector estratégico.

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