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Código de Referato: SP.232.XLV/18
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.45.05
Un análisis de las relaciones
intergubernamentales en el
federalismo argentino a 200 años
de su independencia (1816-2016)
Cristian Altavilla
*
“La división argentina no es política, es geográfica.
No son dos partidos; son dos países”
A
LBERDI, Grandes y pequeños hombres del Plata ([1864] 1991).
Resumen
El presente trabajo propone un recorrido histórico de las relaciones in-
tergubernamentales y del federalismo en Argentina en el bicentenario de
la declaración de su independencia (1816-2016). El federalismo, enten-
*
Profesor de la materia Derecho Público Provincial y Municipal y de Derecho Político,
Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Córdoba (UNC).
STUDIA POLITICÆ Número 45 invierno 2018 – pág. 117-153
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
dido como un diseño institucional que distribuye el poder entre distintos
niveles de gobierno en un mismo territorio, fue una idea que atravesó
toda la historia argentina y en sus orígenes mismos planteó debates que
aún hoy quedan pendientes de resolución. Las relaciones interguberna-
mentales (RIG) son el resultado de una serie de comunicaciones, forma-
les e informales, entre los distintos niveles de gobierno, constituyendo
un cuerpo importante de actividades o interacciones que ocurren entre
las unidades gubernamentales de todas clases y niveles del sistema fede-
ral (Wright, 1997). En este repaso histórico, las RIG serán divididas en
períodos, en cada uno de los cuales presentan características y notas par-
ticulares que los van diferenciando, permitiendo clasificarlas en distintos
modelos, los cuales a su vez muestran el progreso y evolución obtenido
en estos 200 años de historia argentina.
Palabras clave: Federalismo – Relaciones intergubernamentales – His-
toria del Federalismo Argentino – Finanzas públicas – Políticas públicas
Abstract
This paper proposes an historical overview of intergovernmental
relations and federalism in Argentina in the bicentenary of the
declaration of independence (1816-2016). Federalism, understood as an
institutional design oriented to distribute political power among different
levels of government within the same territory, is an idea that runs
throughout the entire Argentine history shamming debates in its very
beginning that have not been resolved yet. Intergovernmental relations
(IGR) is the result of a series of (formal and informal) communications
between different levels of government, and they constitute an important
body of activities or interactions among governmental units of all classes
and levels in a federal system (WRIGHT, 1997). In this historical review,
the IGR will be classified in periods, in which each one of them show
special features, allowing us to classify IGR in different models, which
show us the progress and evolution during this 200 years of Argentine
history.
Key word: Federalism – Intergovermental Relations – History of Argen-
tine Federalism – Public Finances – Public Policies
Introducción
C
UANDO en los calurosos debates del cabildo abierto del 22 de mayo
de 1810 el fiscal Manuel Villota replicó a Juan José Paso y Juan
José Castelli que el Cabildo de Buenos Aires no podía decidir por
sí el destino de todas las demás dependencias de la Colonia, se reconoció
119
el principio de igualdad político-jurídica, base del federalismo. Paso y
Castelli aceptaron esta postura. Pero al mismo tiempo, intentando hacer
prevalecer la suya, plantearon que Buenos Aires, llamada desde entonces
“la hermana mayor”, podía en ese momento de emergencia, tomar una de-
cisión en nombre de todas las demás. Con ello se reconoció también, ya
en los inicios mismos de la independencia, el gran problema entre el cen-
tro y la periferia, la tensión entre las fuerzas centrípetas y centrífugas que
se mantiene presente hasta la actualidad.
La falta de superación de esta tensión (cuya existencia es lógica y natural
en un Estado federal) se debió, en gran medida, a la ausencia de una ver-
dadera visión federal a lo largo de la historia, entendida como la conjuga-
ción armónica de los intereses diversos de cada uno de sus componentes.
Cada región que compone el país, de acuerdo a sus particularidades histó-
ricas, geográficas, culturales y económicas, fue conformando sus propios
intereses y percepciones, a veces contrapuestos entre sí, encarnados a tra-
vés de los actores que las representan. A lo largo de la historia argentina
se evidencia una falta de articulación entre ellos, permitiendo que las asi-
metrías originales se profundizaran con el tiempo.
En el momento mismo de su fundación, el país nació con problemas es-
tructurales relacionados particularmente con su conformación geográfica,
que pueden resumirse en la (creemos falsa) disyuntiva entre dos modelos
económicos (supuestamente) contrapuestos: librecambismo vs proteccio-
nismo. Estos problemas estructurales terminaron por afectar el esperable
funcionamiento de todo el diseño posterior que se pensó para el país, al
mismo tiempo que impidió la implementación de políticas que pudieran
solucionarlo. Desentrañar este conjunto de intereses y percepciones resul-
ta vital para entender la evolución histórica y el estado actual del federa-
lismo argentino —en tanto conjunto de relaciones que se desarrollan entre
los niveles de gobierno que componen la federación, es decir, las relacio-
nes entre los sujetos federales.
En la federación argentina, encontramos tres niveles de gobierno: el go-
bierno federal, los gobiernos provinciales y los municipales que, desde
la reforma de 1994 son plenamente autónomos (art. 123, Constitución
Nacional). A ellos se agrega también la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (CABA), que también desde la reforma constitucional de 1994 se
erige en un nuevo sujeto de la federación, similar en sus competencias y
atribuciones a las provincias, pero diferente en cuanto al alcance de las
mismas y fundamentalmente respecto a la naturaleza de esta ciudad Es-
tado (ver Hernández, 2011c; Barrera Buteler, 2011). A pesar de estas
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diferencias, la CABA se erige en un sujeto federal más y justifica la ca-
lificación del federalismo argentino como asimétrico desde el punto de
vista constitucional (Hernández, 2011b). Con respecto a los municipios,
gran parte de la doctrina constitucionalista no los considera como suje-
tos plenamente federales ya que, por ejemplo, no tienen participación ni
representación en los órganos federales, como sí lo tienen las provincias
y la CABA (Barrera Buteler, 1996). Sin embargo, ello no los excluye del
concepto de Relaciones Intergubernamentales (en adelante RIG) que
abarca a todas las unidades gubernamentales y, como tal, el concepto es
más amplio que el de federalismo.
1
Hechas estas aclaraciones, hemos
de considerar como sujetos de las relaciones intergubernamentales a: (1)
el nivel central (gobierno federal); los de nivel intermedio (provincias y
CABA) y los de nivel local (municipios).
Al analizar las relaciones intergubernamentales a lo largo de la historia
política e institucional argentina, podemos dividirla en períodos, cada
uno con características y notas particulares que los van diferenciando y
nos muestran el progreso obtenido en estos 200 años de historia. En
cada uno de ellos podemos identificar distintos modelos de relaciona-
mientos; estas relaciones intergubernamentales son el resultado de una
serie de comunicaciones, formales e informales, entre los distintos nive-
les de gobierno y constituyen “un cuerpo importante de actividades o in-
teracciones que ocurren entre las unidades gubernamentales de todas
clases y niveles del sistema federal” (Wright, 1997: 67-68). El tipo de
relacionamiento va mutando a través del tiempo; así, “el proceso federal
se ha movilizado al hilo de las modalidades que ha adquirido la relación
entre el Estado federal y las provincias, entre el gobierno central y los
gobiernos locales. Cómo son esas relaciones viene a convertirse, así, en
el mejor test de verificación... [porque] muestran el nivel de coordina-
ción, participación, concertación, cooperación, negociación y convergen-
cia que articulan a la dualidad de poderes (federal y provinciales)” (Bi-
dart Campos, 1993: 368).
1
Así, como sostiene WRIGHT, tanto el sistema federal en sí como los estudios so-
bre este fenómeno se han focalizado más en las relaciones estatales-nacionales:
“aunque el federalismo no ha impedido los nexos locales-estatales, a lo largo de la
historia el federalismo ha favorecido las relaciones estatales-nacionales. Como ya se
indicó antes, las RIG reconocen y a la vez analizan las interacciones entre funcio-
narios de todas las combinaciones de entidades gubernamentales y en todos los ni-
veles” (1997: 100).
121
Conceptualmente, podemos identificar tres modelos de relaciones inter-
gubernamentales descriptos por Deil Wright (1997): el modelo de autori-
dad coordinada, el modelo de autoridad inclusiva o jerárquica y el mo-
delo de autoridad superpuesta o solapada. Ninguno de estos modelos
puede verse de forma nítida y excluyente respecto de los demás, de
modo que no existe un período de tiempo en el cual podamos identificar
únicamente un determinado modelo de relacionamiento. Por el contrario,
si hiciésemos un corte transversal en un momento específico de la histo-
ria, encontraríamos aspectos e indicios de los tres modelos coexistiendo
unos con otros. Sin embargo, siempre habrá un modelo con cierta predo-
minancia sobre el resto, y es esta predominancia la que nos permite iden-
tificar a un determinado período con un modelo en particular. Esto es lo
que Wright denomina un período de clímax.
En este sentido, dos variables nos permiten constatar la presencia pre-
dominante de alguno de aquellos tres modelos de relacionamiento inter-
gubernamental: las finanzas y las políticas públicas. Según cómo se im-
plementen, se formulen o se decidan las políticas públicas, podemos
comprender qué tipo de modelo de relación se encuentra presente en un
determinado espacio de tiempo; si estos tres elementos de políticas pú-
blicas se encuentran dentro de la jurisdicción de un mismo nivel de go-
bierno, estaremos en presencia de un modelo de autoridad coordinada
(hay aquí una clara división de competencias entre niveles de gobierno,
de modo tal que cada uno se ocupa de tareas o funciones distintas coin-
cide básicamente con el modelo de federalismo dual); si aquellos ele-
mentos de una misma política se encuentran divididos entre los distin-
tos niveles de gobierno, estaríamos en presencia de un modelo de
autoridad inclusiva. En este modelo, y a diferencia del tercero, predo-
mina una autoridad jerárquica, en cabeza del gobierno federal, donde
los estados (o provincias) y los gobiernos locales serían “simples pania-
guados del gobierno nacional, con un impacto incidental o insignifican-
te en la política [...] y en las políticas públicas” (Wright, 1997: 111). Se
trataría de la aplicación de la Regla de Dillon a la relación Nación-pro-
vincias, donde estas últimas actuarían “no como unidades prácticamen-
te autónomas, sino como distritos administrativos para aplicar políticas
impuestas desde el centro” (Wright, 1997: 113). Se trataría de un fede-
ralismo centralizado.
Por el contrario, si en este último supuesto la coordinación y la decisión
conjunta son requeridas, estaremos en presencia de un modelo de auto-
ridad superpuesta, el cual se caracteriza por: “a) la existencia de áreas
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considerables de operaciones gubernamentales que incluyen, simultá-
neamente, unidades (o funcionarios) nacionales, estatales y locales; b)
pequeñas áreas de autonomía o de independencia de una sola jurisdic-
ción y de plena discrecionalidad y c) un poder y una influencia de cual-
quier jurisdicción (o funcionario) como considerablemente limitados”
(Wright, 1997: 117). En este modelo se insertan las denominadas com-
petencias concurrentes, es decir aquellas competencias que pertenecen
en común al Estado federal y a las provincias, y cuyo ejercicio puede
serlo indistintamente por cualquiera de ambos niveles (Bidart Campos,
1998: 442).
En cuanto a la estructura de las finanzas públicas, si existe separación
de fuentes, habrá un modelo de relacionamiento predominantemente co-
ordinado (cada nivel de gobierno recauda determinados impuestos, sin
que éstos coincidan); la existencia de transferencias intergubernamenta-
les —según sea su peso y volumen— podría llevar a un modelo de auto-
ridad jerárquica (si estas son, por ejemplo, condicionadas a un determi-
nado gasto); mientras que si existe concurrencia de fuentes constitucio-
nalmente prevista para los tres niveles de gobierno, podríamos estar en
presencia de un modelo de autoridad superpuesta. Sin embargo, políti-
cas públicas y finanzas públicas van por vías separadas. Cabe aclarar
aquí que atento a la característica fundamental de los impuestos en
cuanto tributos no vinculados (es decir, que no tienen una relación di-
recta con el servicio que se presta o la actividad que se realiza), la fi-
nanciación de las políticas públicas resulta ser una cuestión muy cáusti-
ca, es decir que requiere analizar cada caso puntualmente y detectar en
cada uno de ellos los elementos típicos de aquellos tres modelos de au-
toridad mencionados en la decisión, implementación y objetivos de las
políticas públicas, por un lado, y el modo de financiamiento por el otro.
Así, las combinaciones que pueden darse entre una y otra variable (con-
siderando asimismo los distintos modelos en cada una de ellas) pueden
ser infinitas. Se trata así de aspectos distintos de la autonomía: la políti-
ca (en cuanto decisión) y la financiera (en tanto posibilidad concreta de
llevar a cabo aquella decisión).
A su vez, las finanzas públicas pueden dividirse en dos dimensiones: la
generación de recursos y la realización del gasto. Un dato que complejiza
el análisis es que la realización del gasto puede confundirse con la auto-
nomía política (decisión e implementación de políticas públicas) en cuan-
to es utilizado como un indicador de la participación provincial o munici-
pal en la gestión de políticas públicas (consideradas aquí como gasto
123
público). Sin embargo, es necesario aclarar que los datos económicos (tra-
ducidos en datos numéricos estadísticos) pueden decirnos algo acerca de
la pauta o modelo de autoridad en las RIG, pero no todo.
2
El aspecto so-
bre el que se focaliza aquí es sobre la generación de los recursos, ya que
entendemos este aspecto como esencial a la autonomía financiera y, a su
vez, a ésta como un aspecto clave de la autonomía de los niveles interme-
dio y locales. El gasto, por su parte, es entendido como una consecuencia
de aquel aspecto referido a la generación de recursos, pero que no se cir-
cunscribe solamente a éste. Así, las provincias podrían tener, en términos
estadísticos, una alta participación en las políticas públicas si su participa-
ción en el gasto público consolidado (considerando los tres niveles de go-
bierno) fuera del 50 % o más; pero este dato nada nos dice acerca de la
generación de recursos, ya que —como se verá más adelante, sucede ac-
tualmente— puede darse que de aquel 50 % del gasto, un 80 % proven-
gan de recursos de origen federal.
Una pregunta clave que surge aquí es, ¿cómo se determinaría en ese caso
el modelo predominante? La respuesta estaría dada por la naturaleza de
las transferencias federales: si estas son o no condicionadas a un fin espe-
cífico, o si la obtención de esta transferencia dependiera de un comporta-
miento previo exigido por el nivel que transfiere (por ejemplo, que se ha-
yan cumplido previamente ciertas metas fijadas por el gobierno central).
En los próximos acápites, analizaremos cada una de estas variables (polí-
ticas públicas y generación de recursos) para identificar los modelos de
relacionamiento que existieron en el país, al tiempo que intentaremos
identificar los problemas (y las posibles soluciones) que surgieron.
1. El gobierno patrio y los intentos de organización nacional
(1810-1853)
1.1. Situación jurídica y política de las provincias (1810-1853)
La característica fundamental de este período fue la ausencia de un Esta-
do Nacional; en consecuencia, las 14 provincias originarias se organiza-
CRISTIAN ALTAVILLA
2
Al decir de WRIGHT, “la comprensión de los datos fiscales intergubernamentales, de
sus tendencias y variaciones, es condición necesaria para entender las RIG, pero no es
una condición suficiente para una total comprensión de este campo” (1997: 201).
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ron en un sistema similar al de una confederación. En la década de 1810 a
1820 y 1826-7, se constituyeron gobiernos nacionales de corte unitario,
que sin embargo resultaron ser muy débiles, al punto que los gobernado-
res de provincia continuaban siendo elegidos por los propios Cabildos lo-
cales, contrariamente a lo que estipulaban las constituciones unitarias (la
de 1819 y la de 1826). Los conflictos externos (la guerra de la indepen-
dencia, la guerra con el Brasil después) y las luchas intestinas (la Liga Fe-
deral, etc.) marcaron prácticamente todo este período.
Durante la década de 1820 comienza un proceso donde se van confor-
mando las provincias originarias; las ciudades más importantes, con sus
cabildos a la cabeza, aglutinan la zona de su influencia y comienzan a
constituirse en estados o provincias (Rosa, 1958),
3
las que, tras la diso-
lución de las autoridades nacionales, fueron Estados independientes y
plenamente soberanos, unidos a través de alianzas celebradas mediante
pactos.
4
Las provincias fueron verdaderos Estados independientes, pero en la rea-
lidad eran demasiado débiles para valerse por sí mismas. A ello se suma
una fuerte tradición que unía a todos estos pueblos, por lo que propendían
a una unión definitiva.
5
En la mayoría de las Cartas Magnas que se die-
3
Así, lo que las sucesivas Ordenanzas de Intendentes (1749, 1782-83, 1786) no pudie-
ron hacer —restar importancia a los cabildos creando unidades territoriales más amplias
en cabeza de un intendente gobernador— se terminó dando por las circunstancias y el
contexto histórico mismo poco después de la Revolución. Las reformas borbónicas a lo
largo del s. XVIII habían apuntado a una mayor centralización, transformando los dis-
tintos territorios en unidades administrativas más directamente dependientes de la Coro-
na, que hasta entonces gozaban de cierta autonomía en cabeza de los cabildos. Aunque
los cabildos no perderían definitivamente su influencia sino varios años más tarde, debe
recalcarse el origen municipalista del federalismo argentino, como ya lo había sostenido
Francisco Ramos Mejía en su obra El Federalismo Argentino de 1915.
4
En la gran mayoría de estos pactos, y sobre todo en los más importantes (Tratado del
Cuadrilátero, del Pilar, de Benegas, etc.) se pueden observar dos objetivos: la constitu-
ción definitiva de un Estado nacional, por un lado, y la defensa común frente al enemigo
exterior, la paz interior y la colaboración mutua, por el otro.
5
En los distintos pactos se encuentran innumerables referencias al “Estado Argentino”,
a “Los pueblos de la República”, que “están persuadidos que todas las Provincias de la
Nación aspiran a la organización de un gobierno central”, a “Pueblos hermanos” y a “la
independencia y felicidad nacional” (Pacto del Pilar); a un “soberano legítimo Congreso
General de todas las provincias en la oportunidad que presente el orden de los sucesos
americanos en su perfecta tranquilidad y absoluta cesación de oscilaciones políticas, cu-
yas innovaciones convenientes serán obedecidas como emanadas de la soberanía nacio-
125
ron las provincias, y en ejercicio de un verdadero poder constituyente ori-
ginario, declamaban la reasunción de su soberanía, hasta tanto no se re-
uniera un Congreso Constituyente que dotara a todas ellas de una organi-
zación política y jurídica de carácter definitivo y común. Queda de
manifiesto la tendencia en este período a constituir un Estado federal y no
uno confederal, aunque en los hechos llegó a serlo.
El término confederación —muy utilizado en aquella época— equivalía
a lo que hoy llamamos federalismo. Esta confusión se evidencia en to-
dos los autores que trataron sobre el tema: Montesquieu, Alexis de Toc-
queville, John Stuart Mill e incluso en los autores del The Feralist Pa-
pers, verdaderos creadores del actual Estado federal (Chiaramonte,
1993). Una confederación es, según Jellinek, “una unión permanente de
Estados independientes, unión que descansa en un pacto, por el que se
unen los Estados con el fin de proteger el territorio de la confederación
exteriormente y asegurar entre ellos la paz interior” (Hernández, 2011a:
44). Por tanto, una confederación se diferencia de una federación, en
que en aquélla la base jurídica es un pacto o tratado, y en ésta una
Constitución. En la confederación, los Estados miembros conservan su
soberanía plena, en tanto que en la federación los estados federados po-
seen autonomía (o bien —como sostienen algunos autores— una coso-
beranía o doble soberanía). En la confederación, el poder se ejerce sobre
los Estados y no sobre sus ciudadanos, mientras que en la federación el
imperium del Estado central alcanza a aquéllos directamente. Finalmen-
te, los estados miembros de la confederación conservan el derecho de
secesión y de nulificación, lo que no sucede en una federación (Hernán-
dez, 2011a).
Aquella tendencia federal (y no confederal) se debe a que en la gran ma-
yoría de los pactos se propugnaba la celebración de un Congreso Consti-
tuyente que dictara una Constitución Nacional y creara un Estado Nacio-
nal. Resalta así la figura de José Gervasio Artigas como el primer
impulsor del federalismo a partir de sus “instrucciones” a los diputados
orientales en la Asamblea Constituyente del Año XIII (Demicheli, 1971).
CRISTIAN ALTAVILLA
nal” (Tratado del Cuadrilátero), a la defensa de la “integridad del territorio nacional”, y
fórmulas similares. Asimismo puede observarse el diferente tratamiento que se da a los
términos “Pueblo” y “Nación”; con el primero, al hablar de Pueblos (con mayúscula)
hacían referencia a las Provincias, y con el segundo, a la Nación Argentina, al Estado
Nacional.
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Las tendencias unitarias serían, sin embargo, muy fuertes, incluso dentro
de ciertos sectores de provincias adheridas al partido federal.
6
Por ello,
resulta necesario distinguir, por un lado, que el objetivo principal era la
constitución de un Estado Nacional, y sólo en segundo lugar entraba en
discusión su forma (unitaria o federal).
1.2. Las Relaciones Intergubernamentales entre 1810 y 1831
En todo el período comprendido entre 1810 y 1855 no es posible hablar
técnicamente de relaciones intergubernamentales de acuerdo al concepto
actual del término, dado que no se conformó un Estado nacional que
aglutinara a las distintas jurisdicciones provinciales. En este sentido, las
relaciones entre provincias no caben dentro de los modelos teóricos ex-
plicitados anteriormente. Por el contrario, el relacionamiento se daría ex-
clusivamente entre provincias. A pesar de ello, analizar las relaciones en-
tre provincias en este período resulta de interés en tanto antecedentes
que irían delineando la formación definitiva del país bajo la estructura
federal. Es en este período donde encontramos los orígenes de los pro-
blemas más importantes (y por ello mismo de naturaleza estructural) a
los que debió enfrentarse la federación argentina —incluso hasta la ac-
tualidad.
Las relaciones entre las provincias estuvieron signadas esos años funda-
mentalmente por cuestiones económicas (proteccionismo vs. librecambis-
mo), si bien la relación de fuerzas entre ellas se medía primordialmente
por el poderío militar (Barrera Buteler, 1996), cuestión que definía, en úl-
tima instancia, la prevalencia de los intereses en conflicto. Sin embargo,
no hay que soslayar la gran importancia que tuvieron los tratados inter-
provinciales en este período, que suman más de cien y a través de los cua-
les se fue gestando la organización nacional y se zanjaron importantísi-
mos conflictos que dividían a las provincias.
6
La tendencia unitaria fue representada particularmente por la elite porteña, aunque no
exclusivamente: muchos sectores provenientes del interior enarbolaban el unitarismo
como fórmula de identificación política. El propio Facundo Quiroga expresó ser de ten-
dencia unitaria en carta privada al gobernador de Buenos Aires, Juan Manuel de Rosas.
También está el ejemplo de la Liga Unitaria, conformada por todas las provincias, a ex-
cepción de Buenos Aires y el Litoral, comandadas por el Gral. José María Paz desde
Córdoba.
127
CRISTIAN ALTAVILLA
Pueden observarse así dos tendencias contrapuestas para dirimir los con-
flictos interprovinciales: la celebración de acuerdos y la guerra. Pensamos
que la celebración de acuerdos puso de manifiesto el alto interés por con-
formar un país entre todas las provincias, pero las confrontaciones bélicas
que se fueron sucediendo (casi ininterrumpidamente durante todo el pe-
ríodo) pusieron de manifiesto la imposibilidad de lograr este objetivo de
máxima, que en última instancia exigía la superación de intereses particu-
lares (o regionales) en pos del objetivo común.
Ya en este período pueden identificarse tres grupos de provincias, con in-
tereses bien marcados y diferenciados (véase Sawers, 1996; Luna, 1982a
y 1982b; Ferrer, 1980; Halperín Donghi, 2014; Álvarez, 2001): Buenos
Aires, por un lado, dueña del único puerto del país, principal productora
agropecuaria y con una fuerte clase comercial ligada estrechamente a los
intereses europeos; El Litoral (Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes) carac-
terizada por una importante actividad agropecuaria (y de ahí la importan-
cia del cuero como en Corrientes). En este sentido, el Litoral era similar
a Buenos Aires: “La similitud de las condiciones económicas y geográfi-
cas de las provincias del Litoral con la de Buenos Aires, establecía desde
su origen una diferencia con la situación de las provincias mediterrá-
neas” (Ramos, 1999: 45). Para ellas, como para Buenos Aires, “los inte-
reses ganaderos dictaban una política librecambista” (Ramos, 1999: 45),
constituyendo entre ellas el punto de conflicto del manejo de la aduana
nacional. En tercer lugar, se encontraba el Interior o provincias medite-
rráneas (Córdoba, Cuyo, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y La
Rioja) que poseía prósperas industrias (Cuyo con su producción de vino
y aguardientes, Córdoba y el norte en telas y algodón, olivares en La
Rioja, las sedas y tejidos salteños), cuyos productos no eran, sin embar-
go, exportables, sino que se encontraban destinados al consumo interno.
A pesar de esta “prosperidad”, la economía será —tanto en la época de la
colonia como después de la Revolución y durante todo el siglo XIX—
una economía de subsistencia. Ello se dio así por la especial conforma-
ción geográfica de las provincias, por su lejanía de los principales cen-
tros de producción minera (oro y plata), que constituía la principal acti-
vidad (Ferrer, 1980).
A partir de estas características, es posible ver cómo las distintas regio-
nes se diferenciaban entre sí por sus intereses económicos. Se trataba,
aunque no exclusivamente, de una disputa entre intereses económicos
que derivaba en la defensa y adopción de posiciones políticas acordes a
esos intereses: Buenos Aires, bregaba por el librecambio (que beneficia-
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STUDIA POLITICÆ
ba enormemente tanto a su clase comerciante como ganadera —esta últi-
ma con la salida libre de impuestos para su producción, como así tam-
bién para importar, tanto artículos de lujo como maquinaria y herramien-
tas para sus actividades) y la conservación del puerto único bajo su
poder, monopolizando así las rentas de la aduana; como consecuencia de
ambas, nace su insistencia por un gobierno unitario, que le permitiera
mantener su hegemonía económica y política sobre el resto de las pro-
vincias. El Litoral, si bien coincidía con Buenos Aires en el librecambio
(aunque algunos sectores del Litoral manifestaron tendencias proteccio-
nistas, como el gobernador correntino Pedro Ferré), bregaba sin embargo
por la libre navegación de los ríos, ya que el puerto único amenazaba di-
rectamente sus intereses económicos. En las antípodas se encontraban las
provincias del Interior, pues en pos de proteger sus industrias lucharon
siempre por un sistema proteccionista.
Este período no es sin embargo del todo homogéneo. Encontramos en él
distintas experiencias de organización: La Junta Provisoria (del 25 de
mayo al 18 de diciembre de 1810), la Junta Grande (18 de diciembre de
1810 hasta el 22 de septiembre de 1811), el Primer Triunvirato (23 de
septiembre de 1811 hasta el 8 de octubre de 1812) y el Segundo Triunvi-
rato (el 8 de octubre de 1812 hasta el 31 de enero de 1814), el Directo-
rio (1814-1819), la presidencia de Rivadavia (1826-11827), formas de
gobierno con tendencias unitarias y centralistas, inaugurando una tenden-
cia ambivalente entre federales y unitarios. Desde 1810 a 1822, el con-
texto nacional se encontró marcado por la gesta de la independencia, que
logró aunar todas las fuerzas provinciales; el enemigo común (muchas
veces considerado un elemento esencial en la conformación de la unidad
nacional, Gibson y Falleti 2004) no impidió, sin embargo, la permanen-
cia y el agravamiento de los recelos: los intentos de un gobierno monár-
quico concluyeron en la batalla de Cepeda (el 1° de febrero de 1820) y la
disolución de las autoridades nacionales junto con aquel aborrecido pro-
yecto.
En este mismo período quedan conformadas definitivamente las catorce
provincias originarias y fundantes: de la Intendencia de Buenos Aires se
desprenderían las provincias de Corrientes (11 de marzo 1811), Entre
Ríos (1813), Santa Fe (26 de abril de 1815) y la propia Buenos Aires se
declarará provincia el 11 de febrero de 1820 (Rosa, 1958: 138); de la In-
tendencia de Córdoba del Tucumán se desprenderán las provincias de
Córdoba (18 de marzo de 1814) y La Rioja (enero de 1820). De ésta,
previamente se había independizado la Provincia de Estado de Cuyo (29
129
de noviembre de 1813), de la que posteriormente nacerán las provincias
de San Juan (9 de enero de 1820), Mendoza (17 de enero de 1820) y
San Luis (15 de febrero de 1820). De la Intendencia de Salta del Tucu-
mán se escindirán simultáneamente la Provincia de Estado de Salta (8
de octubre de 1814) y la Provincia de Tucumán (8 de octubre de 1814)
que en 1820 se conformará como la República Federal de Tucumán,
pero al poco tiempo se escindirán las provincias de Santiago del Estero
(27 de abril de 1820) y Catamarca (25 de agosto de 1821). De la Provin-
cia de Estado de Salta surgirá la última provincia originaria: Jujuy (18
de noviembre de 1834).
1.3. Las Relaciones Intergubernamentales entre 1831 y 1853:
La Confederación Argentina
Esta situación permaneció casi inalterable durante los siguientes 20 años,
gracias a una relativa armonía entre las provincias, sobre todo bajo el ré-
gimen rosista (1829-1832 y 1835-1852). La unión se mantuvo gracias a
que Rosas supo interpretar los intereses que las diferenciaban y, a través
de un juego diplomático tan complicado como eficaz, supo mantener el
orden.
A partir de 1831, con la firma del Pacto Federal (4 de enero), se conformó
una verdadera confederación, ya que fue el único suscripto por todas las
provincias y podemos ver en él todos los elementos que la caracterizan:
en primer lugar, los Estados intervinientes dejaban a salvo su soberanía,
“reconociendo recíprocamente su libertad, independencia y derechos”
(art. 1°); su principal objeto fue proteger el territorio de amenazas exterio-
res (art. 2°), como asegurar entre ellos la paz interior, conformando una
“alianza ofensiva y defensiva contra toda agresión [...] que amenace la in-
tegridad e independencia de sus respectivos territorios” (art. 3°); y se ins-
tituía un órgano de gobierno común y permanente, la “Comisión repre-
sentativa de los Gobiernos de las provincias litorales de la República
Argentina” (art. 15), compuesto por un diputado de cada provincia, entre
cuyas atribuciones se encontraban la de celebrar tratados de paz (art. 16,
cl. 1°) y declarar la guerra (art. 16, cl. 2°). Asimismo, resaltaba el carác-
ter provisorio de esta unión y la ausencia de un nuevo nivel de gobierno
que rija su destino.
En este contexto, las relaciones se dieron más bien entre Estados sobera-
nos e independientes que entre provincias. Durante este período el predo-
minio de Buenos Aires se consagró sobre el resto de las provincias, tanto
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en lo económico como en lo político. En lo político, Buenos Aires había
logrado que el manejo de las relaciones exteriores fuera encargado a la fi-
gura de su gobernador, posicionándose al mismo tiempo como instancia
mediadora de los conflictos interprovinciales, rol que había desempañado
ya en la época del Virreinato (Luna, 1982a). Si bien la Comisión Repre-
sentativa estaba compuesta por un representante de cada provincia —lo
que ponía a todas ellas en un pie de igualdad— el gobernador bonaerense
supo enervar este organismo “en cuanto advirtió que la Comisión podría
convertirse en el portavoz de los intereses provinciales, en lugar de ser un
instrumento de la diplomacia bonaerense” (Burgin, 1975: 353). Por otra
parte, a través de distintas estratagemas, Rosas dilató en el tiempo la san-
ción de una Constitución Nacional precisamente porque sabía que, de
sancionarse, debía nacionalizarse el puerto y entraría en la federación en
igualdad real de condiciones que el resto de las provincias.
7
Desde lo económico, Buenos Aires logró implementar las políticas libre-
cambistas con cierta aceptación de las provincias, a cambio de ayudas y
subsidios económicos (principalmente a las provincias mediterráneas) y a
través de medidas proteccionistas, como la tarifa aduanera de 1836, aun-
que de corta duración (Burgin, 1975: 356) y conformó al Litoral con la li-
bre navegación de los ríos: “Rosas, renunciando a buscar mejor fórmula,
mantuvo esta especie de transacción entre los librecambistas del litoral y
lo productores de las otras regiones, y obtuvo cierto equilibrio parecido al
que existía en tiempos del rey” (Álvarez, 2001: 49). De esta manera, Bue-
7
En la famosa carta de la Hacienda de Figueroa, fechada el 20 de diciembre de 1834,
dirigida a Facundo Quiroga, Rosas aducía que el país todavía no gozaba de la “plana
tranquilidad y orden” necesarios para dar cumplimiento de la principal cláusula del Pac-
to Federal, es decir, la que llamaba a convocar un congreso constituyente que diera fi-
nalmente una Constitución. En uno de sus pasajes, Rosas escribió: “a vista del lastimoso
cuadro que presenta la República, ¿cuál de los héroes de la Federación se atreverá a
encargarse del Gobierno general? ¿Cuál de ellos podrá hacerse de un cuerpo de repre-
sentantes y de ministros, federales todos, de quienes se prometa las luces, y cooperación
necesarias para presentarse con la debida dignidad, salir airoso del puesto, y no perder
en él todo su crédito, y reputación?” (R
OSA, 1981: 216). Y que “En este lastimoso esta-
do es preciso crearlo todo de nuevo, trabajando primero en pequeño y por fracciones,
para entablar después un sistema que lo abrace todo… Un República Federativa es lo
más quimérico y desastroso que pueda imaginarse toda vez que no se componga de es-
tados bien organizados en sí mismos, porque conservando cada uno su independencia y
soberanía, la fuerza del poder general con respecto al interior de la República es casi
ninguna, y su principal y casi toda su investidura es de pura representación en las rela-
ciones con las naciones extranjeras” (R
OSA, 1977:1981: 214).
131
CRISTIAN ALTAVILLA
nos Aires experimentó en estas décadas un extraordinario crecimiento
económico (Luna, 1982a), aunque el equilibrio impuesto por Rosas fue
muy frágil y se mostró claramente insostenible.
2. La organización y el afianzamiento del Estado Nacional
(1853-1880)
2.1. El modelo federal de la Constitución de 1853. La teoría
de la Cosoberanía
Pese a aquel período de relativa tranquilidad que había caracterizado la
época rosista, hacia principios de la década de 1850, “el enfrentamiento
entre porteños y provincianos reaparecía con renovada virulencia” (Luna,
1982b: 22). La batalla de Caseros (3 de febrero de 1852) fue la manifesta-
ción de la decadencia del régimen rosista y, poniéndole fin, reanimó la
idea de una Constitución, vista como “una aparente panacea que les per-
mitiría participar [a las provincias] en las decisiones nacionales y obtener
parte de las rentas generales” (Luna, 1982b: 22). Renuente a renunciar a
sus propios intereses, Buenos Aires optó por la secesión, y el resto de las
provincias conformaron la Confederación Argentina, un verdadero Estado
federal (incluso con tendencias más centralistas que la Constitución revi-
sada en 1860).
Inspirados en la obra de Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida
para la organización política de la República Argentina, aparecida en
mayo de 1852 (apenas unos meses después de Caseros), los constituyen-
tes del 53 diseñaron un sistema federal, pero con leves matices unitarios,
pues, para Alberdi, la unión era la finalidad y la federación un medio para
llegar a ella; se buscó entonces un sistema mixto, federal y unitario, con
preponderancia de elementos del primero. Utilizaron como precedente
normativo la Constitución de los Estados Unidos del 17 de septiembre de
1787, la primera en establecer un régimen republicano presidencialista
combinado con la forma de Estado federal. En este modelo, el Estado se
compone de dos niveles de gobierno diferenciados: el gobierno nacional y
los gobiernos provinciales, cada cual con un cúmulo de competencias pro-
pias y exclusivas, a las que se suman competencias concurrentes y com-
partidas.
En esta distribución de competencias, las que corresponden al ente central
son aquellas que hacen al gobierno común de todas las provincias, es de-
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cir de lo que le es común a la nación toda: relaciones exteriores, paz y
guerra, fronteras, dictar las leyes de fondo en materia penal, civil y co-
mercial (art. 67, inc. 11 de la numeración original). Sus poderes “son po-
cos y definidos”, en cambio, “los poderes reservados a los diversos esta-
dos se extenderán a todos los objetos que, en el transcurso ordinario de
las cosas, conciernen a las vidas, libertades y propiedades del pueblo y al
orden interno, al progreso y la prosperidad de los estados” (Madison,
2001: 241, traducción del autor).
8
Este modelo quebraría el principio que sostenía la doctrina francesa desde
Jean Boden sobre la soberanía como cualidad única e indivisible de los
Estados-nación, contraponiéndola a la teoría de la cosoberanía, y dio na-
cimiento a una primera versión del federalismo, el dual, llamado así por
la separación tajante de los ámbitos de actuación de ambos niveles de go-
bierno que componen la federación. Los convencionales constituyentes
del 53 finalmente encontraron la fórmula institucional que vendría a com-
patibilizar los tan dispares intereses que representaban las distintas regio-
nes del país. Alberdi había comprendido que si las provincias no delega-
ban cierta parte de su poder, de su soberanía, jamás podrían constituirse
en un Estado nacional, y esa fue la esencia del contrato federal a partir del
cual las provincias delegaron en un flamante gobierno federal los poderes
necesarios para la constitución definitiva de un Estado-nación (Alberdi,
1994, en especial, Cap. XXIII).
2.2. La incorporación de Buenos Aires y las modificaciones a
la Constitución Nacional
Lograda la unificación entre Buenos Aires y la Confederación después de
la batalla de Cepeda (23/10/1859), quedaba la ardua tarea de revisar la
Constitución, según lo convenido en el Pacto de San José de Flores (11/
11/1859) y en el Pacto Complementario de Paraná (6/6/1860). La Comi-
sión Reformadora (integrada entre otros por Domingo F. Sarmiento, Bar-
tolomé Mitre y Dalmacio Vélez Sársfield) introdujo al texto del 53 im-
8
Ampliando esta definición, José Manuel ESTRADA dirá que “todas las atribuciones
pertenecientes o que puedan pertenecer al gobierno, que no están definidas en la Consti-
tución; todas aquellas cuyo ejercicio ha menester en cualquier ocasión, en virtud de ulte-
riores necesidades sociales no previstas por el pueblo y sus representantes, al tiempo de
sancionar la ley fundamental de la República, pertenecen a las provincias” (E
STRADA,
1895: 326-327).
133
portantes innovaciones en lo que respecta al sistema federal de Estado: se
suprimió la facultad del Congreso de juzgar mediante juicio político a los
gobernadores (art. 41) y de revisar las constituciones provinciales, verda-
dero resquicio “unitarizante” (arts. 5° y 64, inc. 28); se eliminó como
atribución de la Corte Suprema el de juzgar los conflictos que se suscita-
ran entre los poderes públicos de una misma provincia (art. 97); y se agre-
gó a la cláusula de los códigos del art. 67, inc. 11, que establece como
atribución del Congreso de la Nación el sancionar los códigos del derecho
común (civil, penal, comercial, etc.), la fórmula “sin que tales códigos al-
teren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tri-
bunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas caye-
ren bajo sus respectivas jurisdicciones”, ampliando enormemente las
competencias jurisdiccionales de las provincias.
Además, se eliminó la mención a la ciudad de Buenos Aires como capital
del país (art. 3º), estableciendo en su lugar que la capital sería fijada por
ley, previa sesión del territorio respectivo por parte de la provincia en la
que se encontrara. Así, se reafirmaba el principio de la integridad territo-
rial, que estaba ya enunciado originariamente en el art. 13, según el cual
no podían crearse nuevas provincias, o varias conformar una, sin el previo
consentimiento de éstas. Por otro lado, en el art. 6º, sobre intervención fe-
deral, se introdujo la posibilidad del pedido por parte de las propias auto-
ridades locales, antes no contemplado, y la causal de intervención por in-
cumplimiento de la forma republicana de gobierno. Finalmente, en lo que
respecta a la conformación del Tesoro de la Nación (arts. 4 y 64), se ha-
bían previsto los derechos de importación y exportación como facultades
provisorias o temporales del Estado nacional hasta 1866, pasando luego a
jurisdicción provincial (es decir, a Buenos Aires). Sin embargo, siendo
aún presidente Mitre (1862-1868), una convención reformadora se consti-
tuyó al solo efecto de modificar este artículo, dejando como permanente
aquella facultad prevista como provisoria en la reforma del 60 (Ruiz Mo-
reno, 1983).
La (re)incorporación de Buenos Aires, que paradójicamente había sido
el baluarte del sistema unitario, produjo una mayor descentralización del
poder y un notorio fortalecimiento del federalismo argentino, llevando
así al texto constitucional algunos de los reclamos más importantes que
se hacían ya desde la época de Artigas. En este sentido, los motivos que
tuvo en mira la Comisión fueron precisamente fortalecer el rol de las
provincias dentro de la federación, dado que Buenos Aires sería parte
integrante de ésta. Sin embargo, el Acuerdo de San Nicolás (1852) y la
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posterior reforma a la Constitución merecieron la crítica de Alberdi, al
decir que “en el Plata triunfó el centralismo por las armas, en Cepeda;
pero Buenos Aires entró en la unión, por un convenio (que se le dejó es-
cribir a él). Según el cual se incorporó a la Nación, quedando indepen-
diente dentro de su seno, es decir, que sacó más que si hubiera vencido
por las armas. Por la independencia absoluta había perdido la renta de la
Nación; por la media independencia, se quedaba con toda ella; la absor-
bía toda para sí sola” (Alberdi, 1991: 190-1). En efecto, para Alberdi,
Mitre había debilitado la figura del Presidente mientras era gobernador,
y la fortaleció cuando llegó a presidente, siendo un claro ejemplo de ello
la reforma de 1866. De esta manera, Buenos Aires debilitó al gobierno
federal, para continuar con su carácter hegemónico dentro de la federa-
ción (Gibson y Falleti, 2004).
El modelo federal adoptado se basó en tres principios básicos: partici-
pación, solidaridad y subsidiariedad (Bidart Campos, 1998; Barrera
Buteler, 1996). La idea de participación de las provincias en las deci-
siones del gobierno nacional se vio materializada en la representación
paritaria de las mismas en la Cámara de Senadores, con dos represen-
tantes por provincia, respetando el principio de igualdad jurídica de los
entes federados, sea cual fuere su población, su riqueza, etc.
9
Se intro-
dujo así, por primera vez, una representación territorial que se sumaría
a la ya tradicional representación poblacional (a través de la Cámara de
Diputados).
A pesar de que en la época en la que se sancionó la Constitución predo-
minaba el paradigma político-ideológico liberal, que veía en el gobierno
un mal menor y por tanto el Estado debía ser un Estado gendarme, con
pocas funciones a su cargo (seguridad, salubridad y moralidad), el cons-
tituyente del 53 (ratificado en el 60) agregó —avanzándose para la épo-
ca— la educación (arts. 5°) y el fomento de la industria (art. 65, inc. 16,
de la vieja numeración, hoy 75, inc. 18, denominado la cláusula del pro-
greso que resultó ser crucial en el desenvolvimiento de las relaciones fe-
derarles, como se verá más adelante). Por último, y no menos importante
desde el plano ideológico, la Convención Revisora sustituyó en todo el
9
Es a este principio al que se refiere ALBERDI en sus Bases cuando decía: “Es necesario
reconocer que, a pesar de las diferencias que existen entre provincias bajo el aspecto del
territorio, de la población y de la riqueza, ellas son iguales como cuerpos políticos. Pue-
de ser adverso su poder, pero el derecho es el mismo” (1994: 156).
135
CRISTIAN ALTAVILLA
texto el término “confederación” por el de “nación” (la palabra confede-
ración subsistiría, sin embargo, como denominación oficial de la Repú-
blica por una cuestión de tradición, en el art. 35 incorporado en 1860).
Esto ponía de relieve el objetivo expreso de esta nueva generación de
políticos de construir una verdadera nación, según la tradición francesa.
2.3. Las Relaciones Intergubernamentales entre 1860 y 1880.
Modelo de autoridad coordinada.
Las denominadas presidencias históricas (Mitre, Sarmiento y Avellaneda)
tuvieron como objetivo el afianzamiento de las autoridades de la nación,
y para ello debían dejar en el pasado los levantamientos armados del inte-
rior y constituir, en contrapartida, un Estado Nacional fuerte.
10
Este pe-
ríodo se resume en la famosa frase de Avellaneda “nada hay dentro de la
Nación superior a la Nación misma” (Ramos, 1999: 206). En estos 18
años (1862-1880) se logró la unidad política y se afianzaron los poderes
nacionales junto con las instituciones políticas que consolidarían más tar-
de al Estado argentino. Pero aún restaba el desafío de imponerse sobre la
provincia más poderosa: Buenos Aires, ya que tras la batalla de Pavón
(1861), se abrió una nueva etapa en la Nación Argentina, signada por la
hegemonía de Buenos Aires dentro del nuevo Estado federal (Luna,
1982a, Gibson y Falleti, 2004).
Fuertemente influenciada por las elites porteñas, las autoridades naciona-
les se impusieron sobre las provincias. Los levantamientos de caudillos
del interior como el “Chacho” Peñaloza y Felipe Varela fueron los últimos
gritos de protesta que se levantaron en un sistema donde las provincias
quedaban marginadas y donde las instituciones políticas restringían la
participación a las masas: “La organización nacional apareció como una
empresa de sometimiento al poder militar porteño” (Luna, 1982b: 24),
ahora confundido con el gobierno federal. Varela, en su Proclama de
1866, lanzó una dura diatriba contra el reciente presidente electo Mitre,
en la que afirmaba: “desde que Aquél, usurpó el gobierno de la nación, el
monopolio de los tesoros públicos y la absorción de las rentas provincia-
10
“Si por un lado, los términos federalismo y liberal abarcan en la teoría política y en
la historia comparada un proceso basado en la limitación del poder político, por otro, ese
movimiento tuvo en Argentina el designio de constituir un Estado nacional y un régimen
capaz de subordinar a las provincias dentro de un orden que las contuviera y, al cabo,
las controlara eficazmente” (B
OTANA, 1993: 224).
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les vinieron a ser el patrimonio de los porteños, condenando al provincia-
no a cederles hasta el pan que reservara para sus hijos” (Manifiesto del
General Felipe Varela a los Pueblos Americanos”, Proclama del 6 de di-
ciembre de 1866).
Desde la constitución de las autoridades nacionales, las relaciones (y con
ellas los conflictos) se dieron entre Gobierno Federal y Provincias, y no
ya entre éstas: “Del choque belicoso entre dos unidades políticas en la dé-
cada del cincuenta —Buenos Aires y Paraná (capital de la Confederación
Argentina)— se había pasado a una relación donde por vez primera surgía
frente a las provincias un centro único de autoridad condensado en los
tres poderes del gobierno federal” (Botana, 1993: 234). Sin embargo, los
intereses del gobierno federal se avendrían más con la metrópolis que con
el conjunto de las provincias. La forma de telaraña que tomaron los ferro-
carriles, la permanencia de un único puerto nacional, la adopción del li-
brecambismo como política económica, no fueron si no una respuesta a
los reclamos de Buenos Aires desde la época de la emancipación. Desde
entonces, las asimetrías entre las provincias se profundizarán al extremo:
“La división argentina no es política, es geográfica. No son dos partidos;
son dos países” dirá Alberdi (1991) refiriéndose a las grandes diferencias
económicas que separaban a Buenos Aires del resto del país. La tendencia
cada vez más fuerte hacia la adopción de un modelo económico agroex-
portador consolidaría definitivamente estas diferencias.
Con Avellaneda, la ley de aduanas daría respuesta (parcialmente) a las
exigencias de las provincias del interior, pues significó la adopción de po-
líticas más proteccionistas, aunque no resultaron suficientes ni para paliar
las asimetrías ya existentes ni para impedir la increíble brecha que se pro-
duciría en las décadas venideras. La implementación de la política econó-
mica del librecambismo, insertando al país en la economía mundial como
un país agroexportador, difícilmente se avenía con la situación económica
—y por tanto con las pretensiones y preferencias— de las provincias del
interior, fundamentalmente las mediterráneas, cuya economía de subsis-
tencia residía principalmente en la industria manufacturera y artesanal,
que se vio fuertemente amenazada por la invasión de productos extranje-
ros de mejor calidad y precio.
A aquel esquema de Estado liberal se corresponde el denominado modelo
de autoridad coordinada, donde existen límites y fronteras claramente es-
tablecidas entre los distintos niveles de gobierno, propio de un federalis-
mo dual, en el sentido antes referido, donde ambos niveles aparecen como
iguales e independientes entre sí.
11
Por tanto, las relaciones verticales
137
CRISTIAN ALTAVILLA
fueron escasamente desarrolladas, dado que los puntos de contacto entre
los niveles eran pocos. En la práctica, si bien el diseño institucional inten-
taba crear cercos entre los niveles de gobierno, se manifestó un fuerte
avance del nivel nacional hacia competencias provinciales como respues-
ta a las exigencias de los nuevos tiempos frente a una marcada imposibili-
dad por parte de las provincias (al menos de la mayoría de ellas) de llevar
adelante estas nuevas funciones.
Las principales políticas públicas tendientes al desarrollo y progreso del
país (transporte, correo, comercio internacional e interprovincial, educa-
ción, salud) estuvieron en manos casi exclusivamente del gobierno nacio-
nal. Cuando las respectivas esferas de autoridad colocaron al gobierno na-
cional y a las provincias en conflicto, surgió la figura de la Corte Suprema
como árbitro de estas disputas. La Constitución otorgó a ésta un papel
muy importante en el sistema federal; precisamente, el de ser el árbitro de
los conflictos intergubernamentales. Además, el art. 127 de la Constitu-
ción, erigió a la Corte más como un tribunal internacional que aplica nor-
mas del derecho internacional, que como un tribunal local que aplica de-
recho positivo interno en las disputas interprovinciales (Altavilla, 2009).
Este papel fue reforzado con la sanción de la Ley N° 48, que establece el
recurso extraordinario federal para acceder por vía recursiva a la jurisdic-
ción de este Tribunal (Spota, 1990).
Al igual que en la primera experiencia norteamericana, los comienzos del
federalismo argentino se caracterizaron por una actitud competitiva entre
ambos órdenes de gobierno y, en este sentido, el gobierno nacional tuvo
una ardua tarea en la resolución de estos conflictos —no siempre de for-
ma pacífica. Una cuestión fundamental en ello fue la persistencia de ver-
daderas aduanas interiores (expresamente prohibidas por la Constitución)
ante la imposibilidad de algunas provincias de solventar sus gastos sola-
mente con impuestos internos. Tan precaria era la situación de las provin-
cias, que la Corte llegó a eximir a una de ellas de esta prohibición consti-
11
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), en pronunciamientos que datan
de aquella época, solía referirse a las provincias como entes soberanos en lo que les res-
pecta, es decir, en todas aquellas competencias que se hayan reservado (art. 121, Consti-
tución Nacional). Así, por ejemplo, sostuvo que las provincias eran “soberanas e inde-
pendientes entre sí” (Fallos 14:18), “Estados independientes entre sí” (Fallos 13: 456),
y en las relaciones entre Nación y Provincia, se refirió a “las dos soberanías, nacional y
provincial” (causa “Sociedad Anónima Mataldi Simón Ltda. c/ Prov. de Buenos Aires”
del 28/09/1927).
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tucional (CSJN, en “Domingo Mendoza y Hno. c/ Provincia de San Luis”,
Fallos; 3-131, del 05/12/1865).
Entre 1860 y 1880, la intervención federal fue aplicada en 27 oportuni-
dades con un objetivo muy claro: reducir a las provincias a la unidad del
Estado federal. Con la presidencia de Mitre se dio el primer gran paso
para delimitar los contornos del Estado federal, con un notable avance en
ciertas competencias y funciones y, sobre todo, en la imposición de la au-
toridad nacional en las provincias. Sólo dos provincias, Entre Ríos y
Buenos Aires, fortalecidas económicamente, podían poner coto a los
avances del Estado federal. Ello permitió un fenómeno que Botana deno-
mina como de coexistencia de dos formas de federalismo: “Una, reivin-
dicaba con éxito la pretensión hegemónica del gobierno nacional sobre
las provincias [las del interior y del Litoral]; la otra, en cambio, dibujaba
un cuadro semejante a la vieja confederación de provincias de la Argen-
tina criolla, donde los gobernadores [de Buenos Aires y Entre Ríos] aún
levantaban ejércitos particulares para dirimir los conflictos de domina-
ción” (1993: 236).
Esta tarea sería completada más tarde por Sarmiento, decidiendo el curso
de los hechos a favor de un federalismo hegemónico. Apoyado en un fuer-
te ejército nacional permanente, la provincia de Entre Ríos caía dentro de
la órbita del gobierno federal, y con la muerte del gobernador santiagueño
Manuel Taboada pocos años después, la tarea quedaba casi del todo con-
cluida. Restaba aún el problema de Buenos Aires, la única provincia con
un poder económico y militar capaz de desestabilizar al gobierno federal.
Pero ello sería resuelto con la federalización de Buenos Aires, durante la
presidencia de Avellaneda, la última de las presidencias históricas.
3. Del régimen del 80 a las reformas democráticas (1880-1930)
Durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, fueron sojuzgados los últi-
mos levantamientos de los caudillos provinciales a la vieja usanza, pero
la soberanía nacional no quedaría durante largo tiempo consolidada ya
que los conflictos persistieron, fundamentalmente con la Provincia de
Buenos Aires. El inicio de una nueva generación, la del 80, coincidió con
la capitalización de la ciudad de Buenos Aires, un hito que marcaría el fe-
deralismo argentino. Tras la derrota del gobernador provincial Carlos Te-
jedor en el marco de la revolución de 1880, Buenos Aires sería interveni-
da, a modo de castigo, por primera vez. Este hecho implicó el
139
sometimiento de la provincia más poderosa al gobierno federal, y la des-
vinculación de los intereses de uno y otro nivel, que en los inicios del Es-
tado argentino estuvieron confundidos.
Un claro ejemplo de esta confusión de intereses y relacionada con esta
particular cuestión de la capital, fue la propuesta de Mitre, aún presiden-
te, de federalizar todo el territorio de la provincia de Buenos Aires y no
solo su metrópoli. La complejidad de este asunto llevó incluso a los prin-
cipales pensadores de la época a cambiar de opinión en más de una opor-
tunidad. Alberdi, en las dos primeras ediciones de sus Bases se adhirió a
la idea de Buenos Aires como capital, pero en la tercera edición (y tras la
secesión de Buenos Aires) rechazó rotundamente esta posibilidad (Her-
nández, 2011b). Pero más tarde volvería a cambiar de opinión, inclinán-
dose por su federalización, en un escrito poco después del levantamiento
de Tejedor, cuyo título originario resumía sus fundamentos: “La Repúbli-
ca Argentina consolidada en 1880 con la ciudad de Buenos Aires por
Capital” (Alberdi, 2015).
12
El propio Sarmiento, siendo presidente, ve-
taría tres proyectos de leyes sancionados por el Congreso que buscaban
trasladar la capital a distintos lugares del interior (en 1869, cuando se
declaraba capital a Rosario; en 1871 a la ciudad cordobesa de Villa Ma-
ría y en 1873 nuevamente a la ciudad de Rosario – Hernández, 2011b:
635), pese a ello en 1852, en su obra Argirópolis, había planteado la ne-
cesidad de crear una nueva ciudad para erigir allí la capital (Sarmiento,
2007).
Pero en simultáneo estaban operando otros cambios profundos: hacia el s.
XX se fortalecieron económicamente aún más el gobierno federal y la
provincia de Buenos Aires, a la que se sumaron Santa Fe y Córdoba, be-
neficiadas en el reparto de las nuevas tierras adquiridas tras la denomina-
da “conquista del desierto”. Comenzó a configurarse en este momento el
mapa económico actual de la Argentina, con dos grupos de provincias
bien diferenciadas: las provincias pampeanas (o provincias grandes) y el
interior (o provincias chicas).
A partir de entonces, se manifestó un espectacular crecimiento del Estado
Nacional y, en paralelo, de la Provincia de Buenos Aires, no así del resto
de las provincias: “En esos 18 años, se transformó el espacio del Estado
federal, se ganaron 400.000 km
2
de tierras laborables en la región de la
12
Este acontecimiento fue tan importante, sostuvo en esta obra, que sólo tenía dos pre-
cedentes en la historia argentina: la Revolución de Mayo y el derrocamiento de Rosas.
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pampa húmeda (que comprendía el centro y el sur de Buenos Aires, el te-
rritorio nacional de La Pampa y el sur de Santa Fe y Córdoba), los gastos
y las rentas del gobierno federal se multiplicaron por más de tres veces”
(Botana, 1993: 235). En el plano económico, el Estado nacional sobre
todo a partir de 1880 adoptó decididamente un modelo estatal liberal don-
de “las tareas desempeñadas por el Estado se limitaron a generar y garan-
tizar las condiciones necesarias que exigían el modelo agroexportador”
(Abal Medina y Cao, 2012: 52). Las RIG en Argentina se caracterizarían a
lo largo de su historia por grandes asimetrías tanto verticales como hori-
zontales: “Tales asimetrías tienen su origen en los llamados procesos de
organización nacional ocurridos en la última etapa del siglo XIX. En ese
momento, y a favor de circunstancias favorables, el emprendimiento agro-
exportador de base pampeana ocupó el centro de la dinámica nacional,
generándose una brecha con el resto de los territorios que nunca pudo ce-
rrarse” (Cao, 2008: 14).
La expansión de las fronteras hacia el sur y la adquisición de una de las
praderas más fértiles del mundo, llevó a que el país se decidiera definiti-
vamente por un modelo económico agroexportador. La gran ola inmigra-
toria que vendría al país en las próximas décadas se fue asentando en es-
tas nuevas tierras, ensanchando aún más la brecha ya existente entre las
provincias. La concentración en estas nuevas tierras de aquella masa in-
migratoria coincidió, al mismo tiempo, con una importante migración in-
terna proveniente de las regiones más postergadas del país, diezmando su
población local. Esta tendencia no sólo no se revirtió, sino que se profun-
dizó hasta prácticamente nuestros días: en el Gran Buenos Aires (Capital
Federal y los partidos de sus alrededores) se concentró el 25,8 % de la po-
blación total del país hacia 1914, el 28,7 % en 1947 y el 35,7 % en 1970,
de los cuales aproximadamente dos millones provenían del interior del
país (Ferrer, 1980: 221/223). Así, la población del Interior decreció del
70 % que representaba hacia 1800 al 50 % en 1869 y la del Litoral (inclu-
yendo Buenos Aires) pasó del 30 al 50 % en el mismo período, siendo la
región del noroeste (la de mayor población e importancia económica en la
época colonial), la que mayor pérdida sufrió, cayendo del 42 al 26 % (Fe-
rrer, 1980: 79).
Sin embargo, en el plano institucional también comenzaría a perfilarse un
cambio significativo, mucho más paulatino y subrepticio que aquél produ-
cido en el plano económico: la constante sobrerrepresentación de las pro-
vincias del interior (menos pobladas y desarrolladas) en las instituciones
federales: no sólo en el Senado sino también en la Cámara de Diputados
141
les fue concedido un poder institucional que compensaría su debilidad
económica. Si bien este cambio llevaría décadas, las provincias del inte-
rior que quedaron relegadas en el modelo agroexportador comenzarían a
compensar su exclusión en el plano económico a través de la creación de
ayudas y transferencias federales. Como se verá más adelante, la impor-
tante centralización de recursos fiscales en manos del gobierno federal
puede ser entendida como una estrategia de las provincias del interior
para conseguir recursos que de otro modo no hubieran podido obtener, es
decir, por su propia capacidad de recaudación.
3.1. Modelo de autoridad inclusiva o jerárquica: Transición hacia
el modelo de autoridad superpuesta (1890-1935)
En el modelo de autoridad inclusiva se manifiesta una fuerte tendencia
hacia el predomino del nivel central de gobierno y “sugiere la naturaleza
esencialmente jerárquica de la autoridad [con] una poderosa maquinaria
federal avanzando sobre unos estados y unas localidades débiles y pos-
trados” (Wright, 1997: 111). Este período se caracterizará por una fuerte
imposición del gobierno federal de políticas públicas que las provincias
debieron seguir o, en el mejor de los casos, reglamentar y ejecutar. En
este sentido, la Generación del 80 vendría a completar la tarea de los an-
teriores presidentes, consolidando la autoridad nacional y dando al Esta-
do nacional sus bases y estructura actual: “Roca será la encarnación mis-
ma del poder centralizador del Estado y, como se demostrará en sus
Presidencias, es el constructor moderno del Estado argentino” (Ramos,
1999: 206).
La legislación de fondo fue un factor determinante para reforzar esta ten-
dencia centralizadora. Tales fueron los casos de la sanción de los códi-
gos, que poco a poco fueron uniformando al derecho provincial, legislan-
do incluso en materias propiamente locales; la ley de matrimonio civil, el
sistema de salud, las leyes de educación 1.420 de 1884 y, en particular,
la Ley 4.878 de 1905 llamada Ley Láinez, que otorgaba al Consejo Na-
cional de Educación la facultad de establecer escuelas primarias naciona-
les en las provincias (Botana, 1993: 241) —generando no pocos conflic-
tos intergubernamentales con la coexistencia de dos sistemas educativos,
el nacional y el provincial. Las grandes obras públicas, en particular el
ferrocarril, fueron también encaradas por el gobierno central, perdiendo
las provincias su jurisdicción en la materia, particularmente entre 1885 y
1891. Un aspecto de naturaleza política que sirve como variable para ex-
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plicar este poder centralizador del Estado federal fue, sin dudas, la inter-
vención federal. Utilizada en 40 oportunidades durante los 36 años que
duró el régimen, “de instrumento para reducir el particularismo provin-
cial a la unidad del Estado federal, la intervención del gobierno nacional
se transformó en un medio [...] para mantener en funcionamiento el régi-
men político y controlar a la oposición” (Botana, 1993: 241). Bajo la ex-
cusa de restablecer el régimen republicano de gobierno, se castigó a las
provincias opositoras: “a partir de Juárez Celman las intervenciones arti-
cularán las situaciones provinciales con la política nacional” (Serrafero,
2005: 53).
Otro aspecto muy importante a tener en cuenta en este período, fue la
simbiosis producida entre los gobiernos provinciales y las elites naciona-
les (Botana, 2012). El modelo federal contribuyó notablemente a ello,
pues desde los gobiernos provinciales se prestaba el apoyo para alcanzar
la presidencia (como sucedió con la Liga de gobernadores) y desde la pre-
sidencia se garantizaba el acceso o la permanencia en la gobernación. A
esta coalición se suma el Senado, ya que los candidatos eran elegidos por
las Legislaturas locales, de modo que la coalición entre gobernadores y
presidente se extendía a un apoyo en la Cámara Alta.
Las finanzas intergubernamentales fueron el factor que mayores conflic-
tos produjo. Hacia 1890, para sortear los efectos negativos de la crisis
económica de ese año, el gobierno federal comenzó a establecer impues-
tos indirectos sobre productos típicamente provinciales (aguardientes,
vino, azúcar, algodón, etc.), hasta entonces sancionados exclusivamente
por las provincias y que constituían, por tanto, la más importante fuente
de recursos tributarios. Ante los fuertes reclamos provinciales, el gobier-
no nacional se comprometió a indemnizar mediante subsidios —fórmula
que ya se había aplicado en el debate de la convención constituyente de
1853. Desde entonces y durante largo tiempo, la potestad de establecer
impuestos indirectos permaneció como una competencia concurrente en-
tre ambos niveles de gobierno sin una fórmula que coordinara dichas fa-
cultades y quedando como consecuencia la doble imposición.
El fin de esta generación se vio marcado por una importante reforma
electoral en 1912 conocida como Ley Sáenz Peña, que, entre otras co-
sas, instituyó el voto universal, secreto y obligatorio, y cuyo resultado
más inmediato fue la sustitución de las elites gobernantes por el partido
opositor, la Unión Cívica radical (UCR), de fuerte sustrato popular, lle-
gando así a la presidencia Hipólito Yrigoyen. Sin embargo, tanto en el
Congreso (más específicamente en el Senado) como en casi todas las
143
provincias, continuaban las elites que antaño conformaron la coalición
con el régimen del 80. En consecuencia, sólo durante su primera presi-
dencia, aplicando una novedosa doctrina en materia de intervención
13
—aunque tiene un antecedente en Aristóbulo Del Valle— se dispusieron
19 intervenciones federales (trece de las catorce provincias fueron inter-
venidas); a lo que habría que sumar otras doce producidas durante el
gobierno de Alvear (1922-1928).
Por otra parte, cabe señalar que por aquella época tuvieron lugar im-
portantes cambios en el rol del Estado Argentino. En base al art. 75
inc. 18 (por entonces art. 67, inc. 16, denominado la cláusula de la
prosperidad o poder de policía de la prosperidad), comenzó a haber
una regulación por parte del Estado sobre cuestiones de carácter econó-
mico, es decir, se pasó de un concepto restringido del poder de policía
a uno más amplio.
14
4. El federalismo de concertación
4.1. Período de inestabilidad institucional y los gobiernos de facto
En 1930 se produjo el primer golpe de Estado militar, inaugurando un
largo período de inestabilidad institucional y de retroceso en el dificul-
toso avance que se venía dando hasta entonces. Se había logrado la con-
solidación del Estado nacional y de sus autoridades, se había llegado a
un estadio mucho más democrático y representativo en 1912, que no sin
sobresaltos logró dar cierta credibilidad y estabilidad a las instituciones.
13
Yrigoyen interpretaba que las autonomías provinciales eran garantías para el pueblo
de las provincias, y no para sus gobernantes. Por tanto, existieron dos tipos de interven-
ciones: la constitucional, basada en los arts. 5° y 6° del texto constitucional, y la repara-
dora, aplicada para regularizar la cuestión electoral en las provincias (R
OSA 1977: 16).
14
La Corte avaló este avance en el conocido fallo “Ercolano c/ Lanteri” de 1922 (doc-
trina que reafirmaría en fallos posteriores). Este paso del concepto restringido al concep-
to amplio del poder de policía significaría la asunción por parte del Estado de un impor-
tante cúmulo de nuevas funciones y competencias, que se desarrollarían con mayor
intensidad durante el Estado de bienestar décadas más tarde y cuyo fundamento jurídico
se encontraba en la propia Constitución, a diferencia de lo que sucedió en EE.UU., don-
de la Corte Suprema tuvo que hacer una trabajosa interpretación basada en la cláusula
del comercio para poder sostener que la ley federal podía regular ciertas materias, entre
ellas, la economía (G
ONZÁLEZ ARZAC, 1982).
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Este primer golpe signó todo un período en la historia argentina, desde
1930 hasta 1983, caracterizado por la presencia del poder militar como
factor de poder, conduciendo los hilos de la vida política e institucional
del país. Las constantes intervenciones a las provincias producidas tras
los derrocamientos militares borraron todo vestigio de práctica federal y
republicana (pues debemos sumar la clausura del Congreso y el reem-
plazo casi sistemático de los miembros de la Corte): en casi un 50 % de
este período de inestabilidad institucional (1930-1983), las provincias
estuvieron regidas por interventores, sean federales o militares, pues du-
rante los intervalos democráticos la intervención federal continuó sien-
do una herramienta política sistemáticamente utilizada por los presi-
dentes.
Durante el gobierno peronista (1946-1955), el Estado federal reafirmó su
soberanía sobre los recursos naturales, desplazando a las provincias
(Constitución de 1949); y a través de la obra pública estatal se afianzó el
modelo de autoridad coordinada, en el sentido de que gran parte de ellas
fueron gestionadas casi con exclusividad por el Estado nacional. El éxito
de Perón se debió, en buena medida, a la coalición que supo formar con
las provincias más periféricas (Gibson, 2010; Sawers, 1996). En esta lí-
nea es que, hacia el final de su gobierno, nacieron las nuevas provincias
de la Patagonia y del Noreste, hasta entonces territorios nacionales desde
la conquista del desierto.
4.2. Modelo de autoridad superpuesta (1930-...). Descentralización
política y centralización financiera.
Desde el propio diseño institucional se ha propendido a un modelo de Es-
tado federal en el cual nación y provincias deben coordinar sus potestades
a efectos de llevar a cabo las funciones que en común tienen a su cargo,
pues las prescripciones constitucionales “determinan cierta flexibilidad en
la asignación de competencias, que permite el ejercicio de un federalismo
cooperativo en lugar de un federalismo competitivo” (González Arzac,
1982: 58). Para ello existe un sinnúmero de instrumentos jurídicos, deno-
minados por Frías (1980) como instrumentos para la concertación, y que
en Argentina han sido ampliamente utilizados. Ya la Corte Suprema, ocho
años antes de crearse el primer régimen de coparticipación, había alenta-
do a los niveles de gobierno a celebrar convenios para coordinar sus fa-
cultades tributarias y resolver sus conflictos mediante el diálogo y la ne-
gociación (“Mataldi Sociedad Anónima” del 28/09/1927).
145
Un hito importante en la transición del modelo de autoridad inclusiva al
de autoridad superpuesta (más conocida en la literatura constitucionalista
como federalismo de coordinación) fue justamente la sanción del régimen
de coparticipación federal de impuestos en 1935, por medio de la Ley-
convenio 12.139 (el primero de una larga serie). Este resultó ser uno de
los instrumentos jurídicos de mayor significación y eficacia para el desen-
volvimiento de un federalismo de concertación, ya que exige un procedi-
miento donde cada una de las provincias debe prestar su conformidad a la
iniciativa propuesta por el gobierno nacional. Desde entonces se instauró
una costumbre jurídico-constitucional en materia tributaria de concertar
distintos regímenes de coparticipación —aunque no exentos de vaivenes
y conflictos, sobre todo de naturaleza política— donde nación y provin-
cias debían negociar los distintos aspectos del mismo; costumbre que se
extendió a otras materias, como jubilaciones y pensiones en 1946, o viali-
dad, que incluso es anterior.
Durante la segunda mitad del siglo XX podemos identificar el momento
de clímax del modelo de autoridad solapada o superpuesta, manifestada
fundamentalmente a través de instrumentos jurídicos de concertación, lo
cual se vio reforzado con la reforma constitucional de 1994. En este pe-
ríodo podemos observar dos fenómenos en el sentido antes referido: uno
respecto de las relaciones horizontales, con la celebración de una serie de
tratados interprovinciales sobre distintas materias (v.gr. aprovechamiento
de recursos naturales, ríos interprovinciales, medio ambiente, creación de
regiones, recursos hídricos e incluso demarcación de los límites interpro-
vinciales, Frías, 2011). Tal fue su importancia que empezaron a ser inclui-
dos en las respectivas Constituciones provinciales durante el ciclo consti-
tuyente de 1986-1992, siendo además reconocidos algunos de ellos en la
reforma de la Constitución Nacional de 1994.
El otro fenómeno se dio con respecto a las relaciones verticales, con un
creciente proceso de delegaciones expresas de la nación hacia las provin-
cias de diversas funciones: estos traspasos fueron o bien sólo en la aplica-
ción o bien en la gestión y elaboración de la función misma. En el primer
caso, podemos citar como el principal antecedente la Ley N° 19.964, que
encomendaba a los gobernadores la “ejecución en sus jurisdicciones de
los planes y los programas de desarrollo”. A ella cabe sumar el dictado de
las leyes N° 18.947, de policía económica, la N° 19.227 ley de mercados
de interés nacional, de 1971; Ley N° 18.425 de 1969 y Ley Nº 18.597, de
promoción comercial y la Nº 18.609 de 1970, de policía laboral, todas
ellas con una clara orientación hacia la participación de las provincias en
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las políticas públicas que impulsaba la nación: “Hasta la mitad del s. XX
sólo sucedió en la Ley Sáenz Peña que encomendaba a los gobernadores
la convocatoria a elecciones nacionales y algunas leyes de policía econó-
mica, como la 12.830 y la 12.893”. Desde entonces, “cada vez fueron más
las expresas delegaciones de leyes federales, encomendando su aplicación
a los gobiernos provinciales” (González Arzac, 1982: 58). En el segundo
caso, ha habido desde la década del 70 un importante proceso de descen-
tralización en materias tan capitales como salud y educación. Este proce-
so vino a perfeccionarse en la década de 1990, cuando se transfirieron a
las provincias hospitales públicos con su personal y escuelas primarias,
como función a cargo de los propios gobiernos provinciales.
4.3. Período de la recuperación democrática: 1983-Actualidad
Estos procesos, sin embargo, terminaron siendo más bien una declama-
ción desiderativa que una descentralización efectiva, puesto que a partir
de estos traspasos comenzaron a surgir importantes conflictos interguber-
namentales, donde los gobernadores reclamaban constantemente la trans-
ferencia simultánea de los recursos necesarios para afrontar los nuevos
gastos. Por otra parte, estas políticas fueron parte también de otro proceso
más grande, el del achicamiento del Estado a través de la aplicación de
fórmulas económicas y fiscales del neoliberalismo dictadas por el Con-
senso de Washington y los organismos internacionales de crédito. Así,
mientras la nación mutaba hacia un Estado mínimo, con reducción del
gasto y el retiro del mercado, las provincias continuaron con el viejo mo-
delo intervencionista, de políticas expansivas y de bienestar social, con el
consecuente aumento del gasto público (Cao y Rubins, 2001).
A aquel momento de clímax que hemos señalado, contribuyeron como
signos de recuperación y de afianzamiento de este modelo de autoridad
solapada o superpuesta las nuevas disposiciones de la Constitución Na-
cional incorporadas en la última Convención Constituyente de 1994 en
materia de federalismo y la consolidación de la democracia desde 1983 a
la fecha. Varias son las nuevas disposiciones de la Constitución que bus-
can afianzar un federalismo de concertación: el régimen de coparticipa-
ción, donde se exigen acuerdos previos entre los poderes ejecutivos; y el
rol destacado de la Cámara de Senadores (art. 75, inc. 2º); el reconoci-
miento de la autonomía plena de los municipios (art. 123); la posibilidad
de las provincias de crear regiones “para el desarrollo económico-social”
y de celebrar convenios internacionales (art. 124); la ampliación del es-
147
pectro de competencias concurrentes entre nación y provincias en mate-
rias tales como poder de policía de medio ambiente (art. 41) y pueblos
originarios (art. 75, inc. 17); el poder de policía de bienestar previsto en
la denominada cláusula del progreso ya contenida en el texto constitu-
cional de 1853/60, pero ahora ampliado y con una clara orientación so-
cial en el nuevo inc. 19, que remarca la potestad concurrente de las pro-
vincias; las nuevas pautas federales que deben ser observadas en la
formulación del presupuesto nacional (art. 75, inc. 8º); la creación de un
banco federal, en donde las provincias tengan la posibilidad de intervenir
en el gobierno de dicha institución (art. 75, inc. 6º); y el reconocimiento
del dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales (art.
124). Muchas de estas innovaciones institucionales, sin embargo, han
quedado en el olvido.
Si bien es cierto que no estamos ajenos a sobresaltos e irregularidades
institucionales y a un cada vez más acentuado presidencialismo, es propi-
cio tener en cuenta que la democracia, como forma de gobierno y como
estilo de vida, es un proceso de aprendizaje colectivo, tanto para la clase
dirigente como para la ciudadanía en general, que se afianza con el trans-
curso del tiempo y mediante la toma de conciencia de los propios errores.
Así como en los dos primeros períodos analizados la intervención federal
fue el instrumento por excelencia para la coordinación política entre na-
ción y provincias, desde la restauración de la democracia en 1983, ha sido
suplantado por las transferencias federales (coparticipación federal de im-
puestos, programas de políticas públicas —como vialidad, salud, educa-
ción— Ayudas del Tesoro Nacional [ATN], etc.), donde se evidencia cada
vez más el sustrato de naturaleza política en el manejo de esos fondos.
Así, las presiones de un poder ejecutivo fuerte siguen manifestándose en
las relaciones intergubernamentales, pero han cambiado los métodos y las
herramientas para imponerse. Esta tendencia se ha visto ratificada e inten-
sificada a partir del crecimiento económico y por el tipo de cambio mone-
tario que se implementó hacia el año 2002. Las arcas nacionales experi-
mentaron un crecimiento extraordinario que no se vio correspondido en
las arcas provinciales, precisamente porque aquél crecimiento se debió en
gran parte a los derechos de importación y exportación que, además de
ser de jurisdicción exclusiva del gobierno nacional (Art. 75, inc. 1, Cons-
titución Nacional), no son coparticipables (Art. 75, inc. 2, Constitución
Nacional).
El cambio de modelo de Estado operado en el nuevo milenio, volviendo a
un papel más intervencionista, no modificó, sin embargo, las relaciones
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fiscales tal cual habían quedado configuradas durante las reformas de los
años noventa. Desde mediados de la década del 2000, las transferencias
provenientes del gobierno nacional se equipararon —en cuanto a cantidad
de montos transferidos— a las provenientes del régimen de coparticipa-
ción. En este contexto, 19 de las 23 provincias cubren más del 80% de sus
presupuestos con recursos provenientes de las arcas nacionales; de las
cinco provincias restantes, las únicas que ostentan un mayor porcentaje de
recursos propios son la provincia de Buenos Aires (con casi el 50 % de
sus recursos provenientes de impuestos provinciales) y la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires (que llega a cubrir cerca del 80 % de su presupuesto
con recursos propios).
15
5. A modo de corolario
El devenir histórico va dejando a las nuevas generaciones un bagaje de
costumbres y usos en la construcción del poder y en el modo de ejercerlo,
con buenas y malas prácticas, que algunas veces se pulen y otras conti-
núan con sus vicios. En Argentina —al igual que en la mayoría de los paí-
ses de Latinoamérica— existe aún una fuerte costumbre política hacia el
autoritarismo y la imposición de políticas públicas que no se condice con
un federalismo de concertación (Méndez, 1997). Pese a tener un diseño
institucional que busca mayor descentralización y desconcentración del
poder, las tendencias prácticas redundaron en mayor centralización. Múl-
tiples causas han concurrido: la necesidad de un Estado central fuerte, la
necesidad de llevar adelante políticas públicas que las provincias no po-
dían afrontar por sí, por el modo mismo de construcción del poder políti-
co, la emergencia económica, las crisis políticas, la inestabilidad institu-
cional. Lo cierto es que la centralización ha sido un fenómeno persistente
en el modelo federal argentino, debido tanto a las costumbres y prácticas
15
Aun así, debemos considerar que importantes servicios y funciones que se prestan
dentro de la jurisdicción de la Capital Federal siguen estando en manos del Gobierno
Federal (tales como seguridad pública, administración de justicia y transporte), mientras
que otras están fuertemente subsidiadas. En materia de seguridad pública, recién a fina-
les del 2016 se produjo una importante transferencia desde nación de gran parte de la
policía federal, que queda unificada con las fuerzas de seguridad del distrito. Si estas
funciones pasaran a manos del gobierno de la ciudad, aquél porcentaje de recursos pro-
pios disminuiría considerablemente, pasando a tener —como el resto de las provincias—
una mayor dependencia hacia los recursos de origen nacional.
149
políticas como a las deficiencias institucionales, de modo tal que las pre-
visiones institucionales (formales) cedieron el paso a necesidades políti-
cas y/o económicas, tanto estructurales (necesidad de un Estado fuerte
para imponer el orden y provincias del interior económicamente débiles)
como coyunturales (crisis políticas, emergencia económica), que termina-
ron por redundar en una mayor centralización del poder.
Ello produjo que las relaciones intergubernamentales en el federalismo
argentino hayan sido, en casi todos los períodos analizados, muy conflicti-
vas y con pocas posibilidades de alcanzar soluciones de largo plazo a los
problemas colectivos. Y en ello ha tenido mucho que ver el propio diseño
institucional, en tanto que carece de medios e incentivos para la solución
pacífica de los conflictos, y la presencia de una clase dirigente con fuertes
perfiles autoritarios. Si bien es cierto que ha habido una importante evolu-
ción hacia un federalismo de concertación y coordinación, a lo largo de
estos doscientos años “el comportamiento federal ha reacomodado las
pautas y las normas a favor de la centralización [más] que de la descentra-
lización; más a favor de la dependencia de las provincias que de la con-
vergencia concertada; más con tendencia a priorizar las competencias fe-
derales que a coordinarlas con las provincias” (Bidart Campos, 1993:
366). En todos los períodos podemos observar esta tendencia manifestada
a través de algún instrumento: lo fue la legislación federal, la intervención
federal, y hoy lo es el manejo de los fondos fiscales.
Los distintos procesos de descentralización operados en el país permitie-
ron una cierta “división del trabajo” acorde a cada nivel de gobierno, don-
de el nivel nacional ha quedado a cargo de funciones tales como tareas de
planificación global y de conducción estratégica de sistemas, en relación
con acciones de coordinación con los niveles provinciales y la transferen-
cia de recursos; mientras que los niveles subnacionales quedaron “a cargo
de funciones en donde hay una relación más estrecha entre el gobierno y
la población” (Cao y Rubins, 2001: 237), tales como salud, educación, vi-
vienda y seguridad. Como consecuencia de ello, encontramos una prolife-
ración de órganos de coordinación, comúnmente denominados consejos
federales.
16
Así, respetando los lineamientos básicos del primer federalis-
16
Resulta llamativo el crecimiento exponencial de los consejos federales entre las
décadas de 1990 y del 2000 en comparación con las décadas anteriores, en muy di-
versas áreas y políticas, lo que pone de manifiesto la profundización de la descentra-
lización en el plano de las políticas públicas: en la década del 50, del 60 y del 80
solo fueron creados dos consejos federales en cada una de ellas, mientras que en la
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mo argentino, que adoptó una forma dual con un modelo de autoridad co-
ordinada, se evolucionó hacia un federalismo de concertación con un mo-
delo de autoridad superpuesta (aunque con algunos rasgos sobrevivientes
del modelo de autoridad coordinada) donde se respetan las distintas sobe-
ranías.
Considerando la distribución competencial actual en materia de políticas
públicas (al menos la mayor parte de ellas y las más importantes), el mo-
delo federal actual se enmarca decididamente bajo un modelo de autori-
dad superpuesta, mientras que desde el punto de vista fiscal, ha quedado
configurado como un modelo de autoridad jerárquica, con pocos matices
de autoridad superpuesta. Esta coordinación no redundó, sin embargo, en
una mayor calidad en la prestación de los servicios públicos, notándose en
la actualidad enormes brechas entre las provincias, donde en la mayoría
de ellas los índices de analfabetismo, mortalidad infantil, desempleo y ne-
cesidades básicas insatisfechas son relativamente superiores a un puñado
de provincias “más desarrolladas”.
Una consecuencia (no deseada y pocas veces observada) de esta particu-
lar forma de coordinación, fue el aumento del poder político de los go-
biernos subnacionales, al punto de constituirse en poderosos actores de
veto. El federalismo argentino se caracteriza hoy por tener provincias po-
líticamente fuertes, pero fiscalmente muy dependientes. Esto ha permitido
a los sujetos federales actuar de modo oportunista, sin considerar las con-
secuencias para el conjunto: el gobierno federal no ha actuado en su rol
de coordinador de tales intereses, sino más bien como un actor más en el
juego del toma y daca.
No puede haber un verdadero federalismo mientras las asimetrías conti-
núen ensanchándose: el 80 % del Producto Bruto Geográfico del país se
produce en tan sólo cinco provincias, donde se concentra casi el 70 % de
la población total. En ellas están radicadas casi todas las industrias, los
principales centros educativos, las principales manifestaciones artísticas,
etc. Releer y repensar a los padres fundadores es un buen comienzo para
encontrar soluciones a los problemas actuales, pero cuyas raíces se re-
montan a aquellas épocas: la necesidad de replantear un reacomodamien-
to demográfico, radicación de industrias en el interior con nuevas y mejo-
década del 90 se crearon 16 y en la década del 2000 otros 19 consejos federales
(A
BAL MEDINA y CAO, 2012: 238), haciendo un total de 41 consejos federales exis-
tentes en la actualidad.
151
res vías de acceso (rutas, autopistas y el necesario retorno de los trenes y
ahora las líneas aéreas), canales navegables en el cauce del río Pilcomayo
o del Bermejo (propuestos ya por Sarmiento en 1852), o del Paraná hacia
el centro de la Provincia de Córdoba, la culminación de los 13 pasos cor-
dilleranos con Chile, la creación de puertos en el litoral y la Patagonia, en
particular Tierra del Fuego como vía de acceso al pacífico y de allí a los
mercados emergentes de Asia; una mayor vinculación económica con los
países de la región, fortaleciendo la posición de las provincias norteñas
como puntos de exportación; la conjugación del postergado proyecto de-
sarrollista con el tradicional modelo agroexportador, superando así los
viejos dilemas, incorporando valor agregado a la materia prima para la in-
serción en el mercado mundial de productos alimenticios elaborados en el
país y, fundamentalmente, el traslado de la capital federal.
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Fecha de recepción: 08/02/2017
Fecha de aceptación: 04/09/2017
CRISTIAN ALTAVILLA
