Este trabajo se enmarca en el proyecto colectivo de investigación titulado: “Migra-

ción y políticas de control: prácticas institucionales y experiencias sociales”, acredita-

do y subsidiado por los Secretaría de Ciencia y Tecnología de la Universidad Nacional

de Córdoba (SECyT - UNC) 2014-2015. Queremos agradecer a Eduardo Domenech

por las sugerencias y valiosos comentarios que nos permitieron profundizar y elaborar

algunas de las ideas presentadas en este artículo. Los errores son de nuestra exclusiva

responsabilidad.

Becaria Posdoctoral (Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad -

CONICET y UNC).

Becario Posdoctoral (CONICET / Universidad Nacional de Villa María).

***

Becaria doctoral (Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad -

CONICET y UNC)

Jannet Clavijo

Andrés Pereira

Clara Dalmasso

***

Nexos entre migraciones forzadas

y desarrollo en el marco de la

gobernabilidad migratoria:

aproximaciones a la categoría

de refugiado en el contexto

sudamericano

STUDIA POLITICÆ Número 44 ~ otoño 2018 – pág. 11-42

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

Código de Referato: SP.243.XLIV/18

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.44.02

44 - otoño 2018

STUDIA POLITICÆ

Resumen

El objetivo general del presente trabajo es analizar el modo en que

el enfoque de la gobernabilidad migratoria, en particular la discu-

sión sobre el desarrollo, ha permeado la (re)configuración de las

políticas de refugio en el escenario sudamericano. Consideramos

que este análisis se enmarca en universos más amplios. Por un lado,

la construcción de un nexo entre migración y desarrollo y, por otro

lado, la clasificación de los procesos migratorios categorizados

como forzados. En ese sentido, nos preguntamos, ¿cómo son pensa-

das, clasificadas y gestionadas las migraciones catalogadas como

forzadas? y, a la vez, ¿cómo se relacionan estos procesos con el én-

fasis que desde el enfoque de la gobernabilidad migratoria tienen

los criterios utilitaristas (en relación a los aportes que deberían re-

velar los procesos migratorios), como punto central en la legitimi-

dad y mirada positiva hacia la movilidad humana? Para esto, utili-

zamos una metodología de carácter cualitativo basada en el análisis

de diversos documentos de instancias tanto internacionales como

regionales vinculadas con la materia.

Palabras clave: Migración forzada – Refugio – Desarrollo – Gobernabi-

lidad migratoria – Sudamérica

Abstract

The purpose of this paper is to analyze the way in which the migration

management approach, and in particular the discussion about

development, has permeated the (re)configuration of the refugee

policies in the South American scenery. We consider that this analysis

is framed in wider universes, on the one hand, the construction of the

migration and development nexus and, on the other hand, the

classification of migration processes as “forced”. So, we wonder how

migration catalogued as “forced” is thought out, classified and

“managed”. And at the same time how are this processes related to the

emphasis that utilitarian criteria have on the “migration management”

approach (related to the contributions that migration should make) as a

central point on legitimacy and positive image towards human

mobility. For this ain, we use a qualitative methodology based on the

analysis of several documents of international and regional forums

linked to the matter.

Key words: Forced migration – Refugee – Development – Migration

management – South America

Introducción

EGÚN el informe del ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los Refugiados) “Tendencias globales 2016”, hacia me-

diados de 2016 se consideraba que en todo el mundo 16.215.200

millones de personas eran reconocidas como refugiadas y que 748.800 se

encontraban en el continente americano (ACNUR, 2016). El ACNUR se-

ñala a los principales países de origen de refugiados en América Latina:

Colombia, con 339.200 desplazados en la primera mitad de 2016, y El Sal-

vador, Guatemala y Honduras con 109.800 a fines de 2015 y con una ten-

dencia creciente en el 2016.

En particular en el escenario sudamericano,

se plantea que la mayoría de los refugiados provenientes de la región du-

rante la década de los noventa tenían como destino países extra regionales

(entre el 70 y el 98 % del total de la población refugiada en ese periodo).

Sin embargo esta dinámica se revierte en la década del 2000 al 2010, así,

desde el 2003 se registra que el movimiento de refugiados a nivel intrarre-

gional es de 41 % del total de las personas refugiadas, porcentaje que au-

menta al 96 % en el 2007.

El tratamiento político que ha recibido la cuestión del refugio en la región

Sudamericana ha estado sujeto tanto a diferentes dinámicas como a la

adopción de instrumentos normativos, cuestiones que detallaremos en los

siguientes apartados. Sin embargo, cabe adelantar que durante las últimas

décadas el abordaje de la temática del refugio ha estado asociado a las dis-

cusiones sobre la relación entre migración forzada y desarrollo con la parti-

cularidad de que ésta se ha interpretado a través de las discusiones y premi-

Otras cifras sobre refugiados, solicitantes de asilo y personas en situación similar dan

cuenta que la región del Mercosur Ampliado, “acoge a una población de más de 70 mil

refugiados (de los cuales más del 76 % han sido reconocidos en Ecuador) y cerca de

270.000 personas en situación similar (...) y se registran más de 20 mil solicitudes de

asilo pendientes. Asimismo, se destaca la presencia de más de 5.3 millones de personas

desplazadas internas al interior de Colombia (...) podemos extraer que tan sólo en 2013

el 62 % de las nuevas solicitudes de asilo presentadas en todos los países del Mercosur

fueron formuladas por nacionales de alguno de los propios países que lo integran, y

como rasgo característico, son casi exclusivamente de origen colombiano. A su vez, en

los países vecinos a Colombia, el porcentaje de solicitantes de la condición de refugiado

de nacionalidad colombiana representa casi el 100 % del total de las solicitudes que re-

ciben” (A

CNUR, 2015b, p. 24).

Fuente: “Mapping global refugee movements” A Capstone project from the University

of Zurich for the Swiss Agency for Development and Cooperation. 2017.

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

44 - otoño 2018

STUDIA POLITICÆ

sas planteadas bajo el enfoque denominado como migration management o

gobernabilidad migratoria. En diferentes ámbitos nacionales, regionales e

internacionales este enfoque ha sido promovido (en particular por la Orga-

nización Internacional para las Migraciones OIM) como el modelo indica-

do para el tratamiento de las migraciones catalogadas tanto voluntarias

como forzadas.

En este sentido, algunos países de la región, donde este enfoque ha arrai-

gado en mayor o menor medida, han reconfigurado tanto los modos de

pensar la movilidad humana como la construcción de políticas para su tra-

tamiento. Dentro del mundo de las migraciones, las catalogadas como for-

zadas también han revelado cambios articulados a la implementación de

dicha perspectiva. La gobernabilidad migratoria es vista como comple-

mentaria para el marco de la protección de los refugiados y necesaria para

gestionar y regular los flujos en frontera distinguiendo entre migrantes vo-

luntarios (también denominados como “económicos”) y forzados, bajo el

argumento de garantizar no sólo que no haya un “abuso” del Estatuto ase-

gurando la protección para los refugiados “legítimos”, sino también para

promover una contribución positiva de los migrantes en los países de des-

tino y origen.

Por otra parte, es necesario destacar que si bien durante la última década

la perspectiva de la gobernabilidad migratoria se ha constituido en un

tema de investigación en el campo de los estudios migratorios del ámbi-

to sudamericano y, en menor medida, latinoamericano, la relación de di-

cha perspectiva con la cuestión del refugio no ha recibido mayor aten-

ción. Una buena parte de los estudios sobre las políticas de refugio en

Sudamérica han estado vinculados con un enfoque normativo. Así, se en-

cuentran trabajos acerca de la historia y del desarrollo de marcos jurídi-

cos adoptados como parte del régimen de protección hacia los refugiados

en la región (Lettieri y Abramovich et al., 2012; Cicogna y Kerz, 2013;

Fischel De Andrade, 2014), como también literatura referida a análisis de

los instrumentos regionales suscritos para el tratamiento del tema, a par-

tir de la implementación de programas como los de reasentamiento e in-

tegración local en contextos nacionales, entre otros los de Brasil (Bertino,

2014; Jubilut y De Lima, 2014) y Argentina (Lettieri y Abramovich et

al., 2012). A la vez, es necesario resaltar los estudios sobre los denomi-

nados regímenes de migraciones forzadas (Riaño y Villa, 2008). En gene-

ral, los análisis de tipo normativo en la región sudamericana generaron

debates sobre legislaciones específicas de los Estados y los procesos de

armonización al contexto internacional. Las investigaciones han prioriza-

do la adopción de marcos regulatorios, y su actualización legal e institu-

cional han sido algunas de las principales discusiones en la región en los

últimos años.

A la par, algunos de los puntos sobre los que se ha hecho hincapié en tra-

bajos previos hacen referencia: a la adopción de la definición ampliada

de la categoría de refugiado a partir de la de Declaración de Cartagena de

1984 y los acuerdos que de esa Declaración se derivan; al establecimien-

to y funcionamiento de los organismos estatales orientados específica-

mente para la evaluación de la solicitudes de asilo y el tratamiento de los

refugiados, como son las Comisiones Nacionales para los Refugiados; y

la centralidad de las llamadas soluciones duraderas encarnadas en diver-

sos programas y prácticas de actores gubernamentales y no gubernamen-

tales.

En el contexto de esta producción académica, este trabajo analiza el modo

en que el enfoque de la gobernabilidad migratoria, en particular la discu-

sión sobre el desarrollo, ha permeado la (re)configuración de las políticas

de refugio en el escenario sudamericano. Se entiende que este análisis está

enmarcado en universos más amplios, por un lado, la construcción de un

nexo entre migración y desarrollo y, por otro lado, la clasificación de los

procesos migratorios categorizados como forzados. En ese sentido nos

preguntamos: ¿cómo son pensadas, clasificadas y gestionadas las migra-

ciones catalogadas como forzadas?, y ¿cómo estos procesos se relacionan

con el énfasis que tiene, desde el enfoque de la gobernabilidad migratoria,

un criterio utilitarista en relación a los aportes que pueden revelar los pro-

cesos migratorios? Las preguntas planteadas nos llevan a problematizar la

ambigüedad que caracteriza a la multiplicidad de figuras que se han cons-

truido acerca de los migrantes forzados, asociadas a: demandantes de pro-

tección (en este sentido diferenciada del migrante económico); y posibles

sujetos contribuyentes (en tanto se reconozcan sus aportes positivos en los

lugares de acogida y de origen).

Para el desarrollo del trabajo optamos por una metodología de carácter

cualitativo basada en el análisis de contenido, y producida a través de la

revisión de diversos documentos como declaraciones, recomendaciones,

convenciones, planes de acción y tratados desarrollados tanto en instan-

cias internacionales como regionales vinculados con la temática del refu-

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

Cabe aclarar que el marco sudamericano se encuentra signado por la Declaración de

Cartagena (1984), la Declaración de San José (1994), el Plan de Acción México (2004)

y Cartagena+30 (2014).

44 - otoño 2018

STUDIA POLITICÆ

gio.

Las labores de sistematización y análisis se desarrollaron con apoyo

del programa informático Atlas Ti, lo que nos permitió la identificación y

construcción de categorías transversales entre los documentos, por medio

de una codificación de los materiales. Esa codificación, con base en aque-

llas cuestiones que emergieron como centrales, nos llevó a pensar en cate-

gorías relevantes tanto estatales o institucionales como analíticas.

De acuerdo con la estructura del artículo, abordaremos en un primer mo-

mento a la relación entre gobernabilidad y migración forzada en el marco

de las discusiones sobre el vínculo entre migración y desarrollo, para luego

profundizar en la categoría de refugiado y en las políticas adoptadas en

materia de refugio en el ámbito regional. A partir de allí, indagaremos las

formas en que se construye el nexo entre el movimiento de refugiados y su

incidencia en el desarrollo, haciendo énfasis en el escenario sudamericano.

Lo anterior, con una mirada que no procura establecer evaluaciones, sino

comprender los modos de construcción de esa relación y las nociones que

la sustentan. Finalmente, recapitulamos las ideas centrales y presentaremos

algunas reflexiones finales.

Migración forzada y gobernabilidad en el marco de la discusión entre

migración y desarrollo

La idea de que existe un nexo entre la migración y el desarrollo se puede

hallar en los discursos académicos y políticos producidos en torno a las mi-

graciones internacionales desde mediados del siglo XX hasta la actualidad.

Por supuesto, en este largo período de tiempo las visiones sobre la relación

entre migración y desarrollo han sido heterogéneas, y los actores que han

intervenido en estas discusiones, como académicos, organismos estatales y

no estatales, locales o internacionales, han sostenido diferentes posiciones

al respecto. En el ámbito académico las visiones sobre la migración y el

desarrollo, así como también las transformaciones que pueden registrarse,

obedecen en cierta medida a la hegemonía de algunos paradigmas de la

Los principales documentos que conformaron el corpus de análisis hacen referencia a:

declaraciones y convenciones del ACNUR vinculadas con la Convención sobre el Esta-

tuto de los Refugiados (1951) y su Protocolo (1967); declaraciones regionales asociadas

a la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984) y la Declaración y Plan de Ac-

ción México para fortalecer la protección internacional de los Refugiados en América

Latina (2004).

teoría social y del desarrollo que pueden hallarse en las perspectivas

neoclásicas sobre la migración, pasando por las neo-marxistas hasta llegar

a otras más próximas en el tiempo como las de la “new economics of la-

bour migration” (NELM) o el enfoque transnacional (De Haas, 2010). En

general podría decirse que la migración ha sido concebida como un fenó-

meno que puede contribuir al desarrollo de los países de origen como des-

tino (teorías neoclásicas); o por el contrario, como un fenómeno que refle-

ja y reproduce las desigualdades entre los países del centro y la periferia

(teorías neo-marxistas). Sin embargo, desde otros paradigmas con un im-

portante trabajo empírico se han propuesto nuevas miradas más plurales y

menos deterministas que las anteriores (De Haas, 2010; Sørensen, 2012).

Por otra parte, en el plano de las políticas de migraciones internacionales,

sobre todo a partir de la década de 1990, se ha señalado que las discusiones

alrededor de la relación entre migración y desarrollo —sostenidas en los

diferentes marcos de cooperación internacional (organismos internaciona-

les, foros consultivos, gobiernos nacionales)—, han sido planteadas y abor-

dadas desde la mirada de los países del norte global preocupados en la con-

servación de sus intereses más que de aquellos expresados por los

migrantes o los países del sur global (Sørensen, 2012; Canales, 2015; Már-

quez Covarrubias y Delgado Wise, 2011). En este sentido, desde los países

del norte global se ha visualizado a la inmigración como un problema so-

cial, cultural o económico (Canales, 2015), cuando no ha sido constituida

como un riesgo o amenaza para la seguridad (Sørensen, 2012). Al mismo

tiempo, se ha propuesto la emigración hacia los países del norte como una

posibilidad de desarrollo económico y social, sobre todo a través del envío

y canalización de remesas hacia los países de origen (Kapur, 2004).

La importancia que ha adquirido la relación entre migración y desarrollo a

partir de la década de 1990 también se puede ver en la proliferación de di-

ferentes iniciativas en espacios regionales o internacionales. Uno de los

puntos de partida más destacados se halla en la Conferencia Internacional

sobre Población y Desarrollo realizada en la ciudad de El Cairo en el año

1994. Allí se establecieron algunas recomendaciones para el tratamiento

de las migraciones internacionales a través de la creación de diferentes es-

pacios y foros regionales o internacionales (Ramírez y Alfaro, 2010), en

los que se comenzó a desarrollar la particular perspectiva sobre el nexo

migración y desarrollo producida en el marco de la noción del migration

management (Santi, 2011). Este enfoque constituido de manera dinámica,

tal como lo demuestra el mayor interés en los últimos años por la inclu-

sión de las migraciones forzadas y en particular del refugio, designa un

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

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conjunto de iniciativas vinculadas a la movilidad humana y las migracio-

nes internacionales, en las que se incluyen temas como el desarrollo, los

derechos humanos y la seguridad, cuyo objetivo principal es que las mi-

graciones se transformen en un beneficio para todos (Geiger y Pécoud,

2012).

Vinculada estrechamente al posicionamiento hegemónico de los manage-

rial concepts en diferentes esferas de la vida pública y privada, la noción

de management nació en la década del setenta a partir de los informes

desarrollados por la Trilaterial Commissión (Ortiz, 2011). Fue divulgada

por el Banco Mundial en la década siguiente y promovida en el campo de

las migraciones internacionales durante los noventa (Domenech, 2013;

Georgi, 2010). Denominada originalmente en inglés como migration ma-

nagement y traducida al español como gobernabilidad migratoria, esta

perspectiva coincide con la creciente importancia que adquirieron las mi-

graciones internacionales en distintos foros y reuniones de carácter global

que se desplegaron en el último decenio del siglo XX. Algunos especia-

listas en la temática han identificado a la Organización Internacional para

las Migraciones (OIM) como uno de los actores más relevantes en la pro-

ducción de este enfoque, al señalar a Bimal Ghosh, asesor de la OIM,

como uno de los que acuñó el término en un trabajo de 1993 realizado

bajo el auspicio de la Commission on Global Governance de las Nacio-

nes Unidas y del Gobierno de Suiza (Geiger y Pécoud, 2010; Georgi,

2010). Hacia finales de la década del noventa, la perspectiva alcanzó ma-

yor visibilidad como el producto de un proyecto encargado por la OIM a

Ghosh, llamado New International Regime for Orderly Movements of

People (NIROMP), cuyo resultado fue un conjunto de publicaciones y

workshops que permitieron popularizar el concepto (Georgi, 2010).

Como parte de la importancia que adquirió la OIM a partir de la confe-

rencia de El Cairo, ya no sólo como una organización vinculada a la lo-

gística de las migraciones sino como la Agencia para las migraciones,

ésta se involucró en la asistencia técnica de los dos espacios regionales

centrales para la discusión de la política migratoria, a saber, en la Confe-

rencia de Puebla a partir del año 1996 y la Conferencia Sudamericana de

Migraciones a partir del año 2000, al mismo tiempo que adquirió presen-

cia en diferentes foros mundiales y en los Diálogos de Alto Nivel de la

ONU (Estupiñan, 2013).

Cabe aclarar que desde finales del año 2016 la OIM forma parte del sistema de Nacio-

nes Unidas.

La cooperación técnica de la OIM para la realización de estos foros consul-

tivos es parte fundamental también para el proceso de la CSM

(Gamarra

Mújica, 2000; Gurrieri, 2005). Este foro consultivo forma parte del proceso

de construcción de un nuevo orden migratorio internacional (Domenech,

2005), cuyo resultado es mostrado como un producto legitimado a partir

del consenso y participación entre los estados, organismos internacionales

y organizaciones de la sociedad civil. Domenech (2005) plantea que estos

foros e iniciativas —replicados en diversas partes del mundo— tienen por

detrás una perspectiva que diferencia a los flujos de personas en deseables

e indeseables, constituyéndose los primeros como contribuyentes al desa-

rrollo, y los segundos como fuentes de costos en los lugares de destino. Las

Conferencias Sudamericanas plantean que el modo de responder a la temá-

tica migratoria debe ser de forma asociativa e integrativa (Gamarra Mujica,

2000) ya que los flujos de personas no competen sólo a los países recepto-

res, por lo que debe existir una articulación e intercambio de información

con aquellos “generadores de emigración” bajo el supuesto de que este fe-

nómeno depende del poco desarrollo económico y social de estos últimos y

que ellos requieren de la cooperación internacional para solucionarlos (Pe-

reira, 2017).

Desde diferentes enfoques teóricos y metodológicos se ha remarcado el

carácter utilitarista o economicista de la gobernabilidad migratoria. Entre

aquellos que han aportado definiciones más sistemáticas sobre ésta, se ha

señalado que la perspectiva de la gobernabilidad se caracteriza por una ló-

gica de costo/beneficio, a través de la cual los migrantes son categoriza-

dos de acuerdo con un enfoque que los agrupa en relación a las ventajas y

desventajas que pueden traer aparejadas (Domenech, 2007; Domenech,

2008; Georgi, 2010; Geiger y Pécoud, 2010). Por otro lado, se ha indica-

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

La CSM cuenta con una Secretaría Técnica que se encarga de apoyar los mecanis-

mos de seguimiento del proceso, del Plan de Acción, de las iniciativas y actividades

que surgen de la propia CSM y aquellas que se aprueben en conferencias futuras; y

de garantizar la comunicación, coordinación e intercambio de información entre los

países miembros. Esta responsabilidad recae en la OIM. Además de las Conferencias

anuales, se han celebrado Reuniones Técnicas de Consulta (RTC). Este mecanismo

se estableció en la II CSM (S

ANTIAGO, 2001) en donde se solicitó a la OIM su cola-

boración y apoyo a fin de realizar la primera de ellas, con la finalidad de realizar el

seguimiento y preparación de la siguiente Conferencia. Esta I

Reunión Técnica tuvo

lugar en Cartagena de Indias a fines de 2001. Posteriormente se realizaron con la

misma finalidad dos RTC más, una en Asunción en 2003 y otra en Caracas en 2004

URRIERI, 2005).

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do que el migration management implica una liberalización limitada o ad-

ministrada de los movimientos migratorios (ya que éstos en principio no

pueden ser detenidos), cuyo criterio principal es la posibilidad de obtener

beneficios de la migración al mismo tiempo que se evitan las consecuen-

cias negativas para los países involucrados y los propios inmigrantes

(Kalm, 2010).

Añadida a la lógica utilitarista, la perspectiva de gobernabilidad migrato-

ria incluye la idea de que la maximización de los beneficios y la reduc-

ción de los costos (económicos o de otro tipo) en los procesos migrato-

rios se puede alcanzar sólo cuando la migración es ordenada (Domenech,

2013; Geiger y Pécoud, 2010). De acuerdo con este concepto, las migra-

ciones son beneficiosas, tanto para los países de origen y destino como

para los migrantes, cuando se realizan a través de canales establecidos

por la normativa estatal, es decir cuando los flujos migratorios se produ-

cen de modo regular. Esta idea además, implica que los derechos huma-

nos de los migrantes se ven garantizados si las migraciones son ordena-

das, al mismo tiempo que se percibe a la violación de los derechos

humanos como origen de movimientos migratorios desordenados que lo

favorecen (Ghosh, 2008; Ghosh 2012). Aunque no se diga de modo ex-

plícito, la trascendencia concedida a la regularidad y por ende al control

migratorio, refleja en buena medida el hecho de que la gobernabilidad

migratoria puede ser comprendida como una forma de gobierno de la mi-

gración (Kalm, 2010) y también como parte de un régimen global de con-

trol migratorio (Domenech, 2013).

En la base de esta perspectiva se ubica la noción de que la migración des-

pojada de toda agencia, contexto y trayectoria tiene propiedades positivas

o negativas (intrínsecamente), y la presencia del migrante en el orden na-

cional se ve legitimada o no por las consecuencias que esta provoca. Su

presencia es “legítima” cuando tiene beneficios positivos para el país de

acogida, pero es “ilegítima” si se considera que tiene consecuencias nega-

tivas para la economía, la sociedad, la seguridad, la cultura, etc. Según la

OIM (2003), los aspectos considerados “negativos” de la migración han

sido definidos como: tráfico, contrabando, migración irregular, inseguri-

dad, xenofobia, racismo, entre otras cuestiones. Esta lógica utilitarista re-

fleja además un orden de prioridades tras el paradigma de la gobernabili-

dad. Un documento del año 2010, encargado para la construcción del

informe anual sobre las migraciones en el mundo de la OIM del mismo

período, planteaba que los objetivos de las políticas deben ser (en este or-

den) la seguridad, la prosperidad económica y los derechos de los migran-

tes aunque algunas veces la “gobernanza implica sacrificar uno por el

otro” (Betts, 2010, p. 17).

La perspectiva de gobernabilidad migratoria que recoge las nociones y pre-

supuestos desplegados en los párrafos anteriores, no sólo ha sido pensada

en relación a las denominadas “migraciones económicas”, sino también a

las llamadas “migraciones forzadas” (Geiger y Pécoud, 2010). De acuerdo

con los propulsores del migration management, el enfoque debe ser com-

prehensivo e incluir a todos los tipos de “flujos migratorios”, tanto los de

trabajadores como los de refugiados, para de este modo evitar el congestio-

namiento de los canales a través de los cuales la migración resulta ordena-

da y beneficiosa (Ghosh, 2012). En este sentido, las migraciones que han

sido catalogadas como forzadas, también se han incorporado como parte

del debate entre migración y desarrollo desde la particular mirada del enfo-

que de gobernabilidad migratoria.

Este vínculo entre migration management y migración forzada puede ob-

servarse a partir de las últimas décadas en las recomendaciones realizadas

por el ACNUR, así como también en las convenciones y declaraciones que

se han producido en el ámbito regional. Tal como analizaremos en los apar-

tados que siguen a continuación, nociones como las de “soluciones durade-

ras”, “integración local”, “autosuficiencia en el marco de los denominados

flujos mixtos” permiten visualizar cómo el enfoque de gobernabilidad mi-

gratoria ha permeado y legitimado el tratamiento del refugio asociado al

desarrollo de los países de destino y origen.

La diferenciación entre migraciones económicas y forzadas:

la categoría de refugiado en el ámbito regional

La cuestión del refugio ha sido definida, en relación con otras etiquetas

(Zetter, 1991; Zetter, 2007) construidas en el marco de la movilidad hu-

mana, como algo diferenciado de las migraciones económicas. Los proce-

sos migratorios catalogados como forzados han devenido en uno de los

temas prioritarios de las agendas internacionales. En estos ámbitos los

discursos sobre las migraciones forzadas han estado asociados a procesos

de desplazamientos masivos acontecidos en contextos de guerras civiles y

étnicas en diversos lugares del mundo, a catástrofes medioambientales y,

en menor medida, a un contexto mundial de profundización de las des-

igualdades estructurales propias del modelo capitalista imperante. Si bien

en las últimas décadas hay una proliferación de discursos y prácticas en

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

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STUDIA POLITICÆ

torno a su tratamiento, la regulación del movimiento de refugiados ha

sido una preocupación de larga data en el escenario internacional que se

ha construido y transformado en vinculación con la configuración del or-

den estatal (Arentd, 1951; Parsanoglou y Tistselikis, 2015).

Así, desde mediados del siglo XX por medio de la Convención sobre el Es-

tatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, principales ins-

trumentos internacionales en la materia, se estableció la definición de la ca-

tegoría de refugiado como una persona que,

... debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, reli-

gión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones

políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a

causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país

(ACNUR, 1951: 2).

La definición brindada en estos tratados, fruto del contexto europeo en la

Posguerra, ha sido la base sobre la que se ha establecido el andamiaje inter-

nacional conocido como régimen internacional de los refugiados. Ésta se

encuentra fundamentada en la no devolución

como un principio central en

el tratamiento de la población refugiada en la dinámica interestatal. El AC-

NUR ha tenido, en esta trama, el rol asignado en su mandato

de organis-

mo encargado de la problemática del refugio, promoviendo formas diferen-

ciales de la protección y asistencia de los refugiados en diversos contextos.

Como parte de los procesos de clasificación, una de las cuestiones espe-

cíficas de la movilidad catalogada como forzada es la idea de inevitabili-

El principio de no devolución o non-refoulement, como término técnico, es considera-

do el eje de la Convención del Estatuto de los Refugiados de 1951. Este principio de

non-refoulement establece los criterios mínimos por los cuales los Estados firmantes de

la Convención de 1951 y su protocolo de 1967 se ven impelidos, a partir de su aproba-

ción, a evitar la expulsión de un refugiado o un solicitante de asilo que se encuentre en

su territorio. Pero, además, se sostiene que este principio instará a los Estados a garanti-

zar no devolver a los refugiados al país de origen e implicaría brindar temporalmente un

estatus de residencia permanente (C

ASTLES, 2003).

El mandato bajo el cual el ACNUR fue creado a mediados del siglo XX se orientaba

a: “Proporcionar protección internacional, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, a

los refugiados que reúnan las condiciones previstas en el presente Estatuto, y de buscar

soluciones permanentes al problema de los refugiados, ayudando a los gobiernos y, con

sujeción a la aprobación de los gobiernos interesados, a las organizaciones privadas, a

facilitar la repatriación voluntaria de tales refugiados o su asimilación en nuevas comu-

nidades nacionales” (A

CNUR, 1950: s/p).

dad, es decir, un desplazamiento que va más allá de la voluntad y auto-

nomía de los sujetos. El cruce de las fronteras estatales se lleva a cabo a

partir de ciertas condiciones en el lugar de origen que obligan al despla-

zamiento y son validadas como causas fundadas. Aunque los procesos de

clasificación de la movilidad humana revelan transformaciones en dife-

rentes contextos, es posible argumentar que en la asignación de una de-

terminada categoría (por ejemplo: migración voluntaria / migración forza-

da) prevalece el ejercicio de nominación por parte de los Estados y de las

instituciones involucradas sobre las trayectorias y narrativas que los suje-

tos elaboran de sus propias vivencias (Clavijo, 2017).

En diferentes ocasiones se enfatiza que los términos refugiados y migrantes

no pueden ser intercambiables y que ello está mediado por una clara dife-

rencia jurídica (ACNUR, 2015). En este sentido, se promueve la necesidad

de clasificar las causas de la movilidad priorizando las motivaciones con-

templadas en la definición de la categoría de refugiado y que puedan ser

verificadas por medio de los procedimientos de elegibilidad.

Aunque al-

gunos fenómenos como las hambrunas, la pobreza extrema o los desastres

naturales aparecen como causales de las migraciones forzadas no son inter-

pretadas o tematizadas como resultado de desigualdades estructurales pro-

pias del sistema capitalista y de los modelos de desarrollo que se han im-

pulsado.

De esta manera, los refugiados aparecen en la mayoría de los instrumentos

internacionales desvinculados del marco de los procesos migratorios referi-

dos al ámbito laboral, ignorando o invisibilizando a la vez las dimensiones

políticas y económicas involucradas en todos los movimientos de pobla-

ción. Sin embargo, como menciona Zolberg (1983), dadas las condiciones

socio-políticas en las que se ven envueltos quienes se desplazan desde los

países del Sur, las dinámicas migratorias hacen muy difícil la posibilidad

de diferenciar entre un migrante económico, quien migraría en busca de

trabajo, y un refugiado.

JANNET CLAVIJO - ANDRÉS PEREIRA - CLARA DALMASSO

En este caso los procedimientos de elegibilidad hacen referencia a los procesos por

medio de los cuales se lleva a cabo la evaluación en cada país de las solicitudes de asilo

y el reconocimiento de la condición como refugiado estatutario.

Incluso algunos documentos plantean: “que muchos refugiados huyan para proteger

su vida o libertad al lado de quienes buscan dejar atrás la pobreza o las dificultades es

un factor que complica cada vez más la tarea de garantizar la protección internacional a

quienes en verdad la necesitan” (A

CNUR, 1998, p. 3).

44 - otoño 2018

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Tanto la convención de 1951 como su Protocolo de 1967 fueron instru-

mentos adoptados y reconfigurados en distintas instancias regionales y na-

cionales, contemplando las particularidades sociohistóricas en cada con-

texto. En el ámbito regional latinoamericano, y dentro de éste en el

sudamericano, además de la adhesión a la normativa internacional, el sur-

gimiento y la adopción de instrumentos que arbitran la cuestión del refu-

gio han estado sujetos a dos concepciones que caracterizan a la región.

Por un lado, la idea del asilo territorial

y, por el otro, del refugio asocia-

do a los lineamientos de la Convención de 1951 y a la perspectiva de Na-

ciones Unidas, representada por el ACNUR. En la actualidad, el andamia-

je normativo y la vigencia del asilo territorial han quedado relegados. La

segunda vertiente ha sido la vía preferente para el tratamiento del refugio,

en especial con el surgimiento de la Declaración de Cartagena de 1984,

que sustenta una serie de declaraciones y planes de acción implementados

a posteriori, entre ellos la Declaración de San José (1994), la Declaración

y el Plan de Acción México (2004) y la Declaración y plan de Acción de

Brasil (2014).

La Declaración de Cartagena se constituye en uno de los instrumentos

centrales para el tratamiento de la cuestión del refugio en la región, por

medio del cual se instauró una ampliación a la definición de refugiado,

contemplando nuevos criterios para la asignación de la categoría.

Pro-

gresivamente la definición ampliada que ha sido adoptada en los países la-

tinoamericanos

provocó un cambio en las formas de interpretar las cau-

sas fundadas de los desplazamientos y las hipótesis de conflicto y

En esa línea, algunas de las convenciones latinoamericanas que hacen alusión espe-

cífica al tema del asilo político y diplomático son: la Convención sobre Asilo de La Ha-

bana de 1928, la Convención sobre Asilo Político de Montevideo de 1933 y la Conven-

ción sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954.

El principal antecedente de la definición ampliada que se plantea en la Declaración

de Cartagena es la definición adoptada a finales de la década de 1960, con la Conven-

ción sobre los Refugiados de la Organización para la Unidad Africana, en la que se esta-

bleció que: “El término refugiado se aplicará también a toda persona que, a causa de una

agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que

perturben gravemente el orden público en una parte o la totalidad de su país de origen, o

del país de su nacionalidad, está obligada a abandonar su residencia habitual para buscar

refugio en otro lugar fuera de su país de origen o del país de su nacionalidad” (A

CNUR,

1969: s/p).

Respecto al surgimiento y adopción de la Declaración de Cartagena, el ACNUR

plantea que: “(...) es un instrumento regional de protección adoptada en 1984 por un

grupo de expertos de varios países de América Latina (Belice, Colombia, Costa Rica,

El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela), como

resultado del Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en Améri-

ca Central, México y Panamá (...) Si bien no es vinculante, la definición de refugiado

de Cartagena ha alcanzado una excepcional posición en la región, en particular debido

a que ha sido incorporada en 14 legislaciones nacionales y en la práctica estatal” (A

C-

NUR, 2013: 2).

persecución, planteando que la definición utilizada en la región debería

considerar como refugiados, además de los criterios establecidos en la

Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, a las personas que

... han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido

amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los con-

flictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras cir-

cunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público (ACNUR,

1984, p. 3).

Es posible observar en Sudamérica la construcción de lo que podríamos

denominar un régimen regional en materia de refugio, lo que no supone

invisibilizar las particularidades de los diferentes países de la región,

como tampoco la construcción de normativas y marcos políticos naciona-

les. Sin embargo, es posible evidenciar ciertos lineamientos comunes que

han marcado el abordaje de la temática del refugio en el escenario sud-

americano. En ese sentido, la configuración de ese régimen regional ha

estado caracterizada, en primer lugar, por la definición ampliada que se

establece con la Declaración de Cartagena (1984) sobre la cual se susten-

tan los posteriores marcos políticos y planes de acción en el ámbito re-

gional.

En segundo lugar, otro factor importante en el desarrollo de las medidas

para abordar la cuestión del refugio en la región han sido las dinámicas

migratorias y, en particular, de los desplazamientos de solicitantes de asilo

y refugiados en diferentes periodos en la región latinoamericana. A partir

de los años ochenta, con los conflictos acaecidos en los países centroame-

ricanos, se evidenciaron las primeras crisis del sistema de asilo territorial,

en especial las limitaciones para abordar el carácter masivo de los flujos

(Fischel y Andrade, 2014). Esto dio lugar al surgimiento de la Declaración

de Cartagena y a los instrumentos posteriores cuyo surgimiento se vinculó

tanto con la adopción de enfoques y acciones promovidos por el ACNUR

como con la necesidad de hacer frente a los conflictos singulares que re-

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44 - otoño 2018

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Ciudades Solidarias surge como un Programa de autosuficiencia e integración en la

búsqueda de “una protección más efectiva que abarque los derechos y las obligaciones

sociales, económicos y culturales del refugiado” (A

CNUR, 2004, p. 11). Con la intención

de integrar a refugiados a centros urbanos, estos programas se enmarcaron en las solu-

ciones duraderas. Algunas ciudades y provincias de los países de la región sudamericana

que firmaron acuerdos para formar parte de este programa fueron: Buenos Aires, Córdo-

ba, Mendoza, Rosario, San Luis, Montevideo, Maracaibo, Quito y Santiago. Una de las

particularidades de este programa fue asumir a las ciudades como lugares de llegada y

permanencia de los solicitantes de asilo y refugio.

El programa Fronteras Solidarias se orientó a la atención y protección de la pobla-

ción solicitante de asilo y refugiada en los pasos fronterizos, principalmente en la región

percutieron en el volumen y dinámicas de los desplazamientos a lo largo

de la región, como la crisis en Nicaragua y el Salvador, el conflicto arma-

do en Colombia y el terremoto en Haití. A la par, tanto los principios de

cooperación, responsabilidad compartida y solidaridad, como el de armo-

nización de las definiciones y formas de intervenir el refugio, se asientan

cada vez más como ejes del discurso sobre la temática en la región (AC-

NUR, 2011b). Dichos valores se remarcan como la piedra angular del

modo en que se construye la noción de protección de los refugiados y los

sujetos plausibles de dicha protección. Más aún, ese carácter moral es un

elemento latente y neural en la construcción de la temática del refugio y

las políticas desde las cuales se ha intervenido.

En tercer lugar, la idea de soluciones duraderas ha sido otra de las cuestio-

nes centrales en el tratamiento de la temática del refugio a nivel global y

regional. Las soluciones duraderas, como estrategias para intervenir en ma-

teria de refugio, se han fundamentado en programas de repatriación, rea-

sentamiento e integración local. En principio, estuvieron ancladas en la

idea de la repatriación como solución ideal, sin embargo, y ante la presen-

cia prolongada de los refugiados en destino, la noción de integración local

fue cobrando relevancia. Esta noción se asocia, en particular, con la idea de

autosuficiencia como habilidad de autogestión de las necesidades propias y

como condición necesaria para la integración al lugar de destino. Como ve-

remos en las siguientes páginas, esto tensiona la representación de la figu-

ra de refugiado asociada a la víctima y diferenciada del migrante como tra-

bajador.

En el marco regional otro de los instrumentos destacados es la Declaración

y Plan de Acción de México (2004), por medio del cual se introducen una

serie de programas asociados a la implementación de soluciones duraderas

denominados Ciudades Solidarias

y Fronteras Solidarias,

junto a las

andina, ante el fenómeno creciente de desplazados de origen colombiano. En el contexto

reciente, durante el proceso de Cartagena + 30 (2014), también son asumidas estas zonas

como espacios complejos asociados al control y la seguridad, caracterizadas por una au-

sencia estatal, por lo que se plantea la necesidad de revisar y fortalecer el programa

Fronteras Solidarias propuesto en el 2004.

El reasentamiento se planteó como un lugar intermedio entre la repatriación y la in-

tegración, que implica el compromiso de terceros Estados en la búsqueda de soluciones.

Esta estrategia ha tenido distintos enfoques, sin embargo, a nivel regional se sostiene

frecuentemente la idea de “carga” o “carga compartida”, que desde el Plan de Acción

México se viene reconfigurando como “deber de solidaridad internacional” (A

CNUR,

2004, p. 16).

Referidas a: “Un movimiento en el que varias personas viajan juntas, por lo general

en forma irregular, utilizando las mismas rutas y medios de transporte, pero por razones

diferentes. Las personas que viajan como parte de movimientos mixtos tienen diferentes

necesidades y perfiles, y pueden incluir a solicitantes de asilo, refugiados, personas obje-

to de trata, niños no acompañados o separados y migrantes en situación irregular” (A

C-

NUR, 2011a, p. 17).

estrategias de reasentamiento solidario.

En la actualidad, los discursos

no solo las adjetivan como duraderas, sino a la vez como soluciones inte-

grales, complementarias y sostenibles. En esa línea, algunos autores

(Long, 2009; Van Hear, 2003) sostienen que las soluciones duraderas de-

ben mutar a otras formas de movilidad a través de oportunidades laborales

y educativas, en especial en aquellos procesos de migraciones forzadas

prolongados.

En cuarto lugar, y asociado a las transformaciones que las políticas de refu-

gio han evidenciado en el contexto reciente, se revela un aspecto que ha te-

nido eco en la región, referido al concepto de migraciones o flujos mix-

tos.

Éste se retoma en los discursos institucionales como una forma de

caracterizar las dinámicas migratorias en la región y como un aspecto a

contemplar en los procesos de elegibilidad. Este concepto se enfoca en la

asignación de diversas categorías (entre ellas, solicitantes de asilo y refu-

giados) en el marco de la llamada irregularidad migratoria, y hace hinca-

pié en la utilización de mecanismos para la identificación, calificación y

clasificación de los sujetos dentro del conjunto de migrantes que abarcan

los movimientos mixtos.

Los flujos mixtos se constituyen en la estrategia retórica actual que confi-

gura el tratamiento de los procesos migratorios a partir de medidas de diag-

nóstico y control de las migraciones. En ese contexto son contempladas

tanto las denominadas migraciones económicas como las forzadas, bajo la

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Como la Declaración de Río de Janeiro (2000), adoptada en el marco de la VIII Re-

unión de Ministros del Interior del Mercosur (RIM); Declaración de Cartagena en el

Mercosur, Bolivia y Chile (2004), retomando los postulados de la Declaración de Carta-

gena; Declaración de Fortaleza (2012); Resumen de conclusiones y Recomendaciones,

Consulta Subregional del Mercosur, Cartagena+30, Mercosur (2014).

órbita de la llamada irregularidad migratoria (Domenech, 2013; López

Sala, 2005), planteando de nuevo la necesidad de clasificación, selección y

mecanismos de regulación de las poblaciones migrantes. En este punto, al-

gunos autores plantean que el discurso de la protección de los refugiados

funciona como un catalizador para diseminar los criterios selectivos que

sobre los procesos migratorios se plantean desde la perspectiva del migra-

tion management. El concepto de migraciones mixtas es “una narrativa que

constituye la conjunción discursiva decisiva entre la tarea original de pro-

tección de los refugiados de agencias de la ONU y los procedimientos y

métodos planteados como supuestamente técnicos del migration manage-

ment, ampliados al campo de las políticas de asilo y refugio” (Scheel y Ra-

tfisch, 2014: s/n).

Otra de las instancias en las cuales la temática del refugio es abordada es

el Proceso de integración regional del Mercado Común del Sur (MERCO-

SUR), en ese ámbito también encontramos diferentes instrumentos

que

han incorporado los lineamientos mencionados en las páginas anteriores.

Así, es posible advertir algunos ejes transversales que se han ido mante-

niendo y fortaleciendo en los últimos años respecto a la búsqueda de ar-

monización de marcos jurídicos y de tratamiento de la temática en los paí-

ses sudamericanos: discusiones en torno a la responsabilidad compartida

entre los Estados, vinculados a un reparto más equitativo de la responsa-

bilidad en el contexto de una afluencia masiva; la solidaridad como estra-

tegia regional y necesidad de coordinación y armonización de los sistemas

de protección humanitaria. En esa dirección se observa la extensión de

criterios como la no devolución, deportación o expulsión de refugiados a

todos los Estados parte cuando ha sido reconocido el estatuto por alguno

de los Estados del bloque; programas vinculados a las llamadas soluciones

duraderas, el fortalecimiento institucional y la capacitación de funciona-

rios, que se articulan con las miradas propuestas por el ACNUR, en las

que prevalecen ciertas formas de definir e intervenir en el tema, y sosteni-

das en la diferenciación entre los migrantes económicos como agentes de

desarrollo y los refugiados como demandantes de protección” (Clavijo y

Sabogal, 2014: 18).

El nexo entre refugio y desarrollo: El camino hacia la integración y

la autosuficiencia

Si bien el énfasis en relación al movimiento de refugiados se plantea en la

protección humanitaria, es posible evidenciar, a partir de algunas declara-

ciones del ACNUR y otras instancias regionales, puntos de vinculación en-

tre procesos enmarcados en las migraciones catalogadas como forzadas y

la mirada del desarrollo planteada desde el enfoque de la gobernabilidad

migratoria. Así se explicita que:

Es necesario que la comunidad internacional reconozca los importantes

vínculos existentes entre la migración forzada y los procesos de desarro-

llo y que garantice que tales vínculos sean tratados adecuadamente en el

esfuerzo para establecer enfoques coherentes y constructivos para el tema

de la migración y el desarrollo (ACNUR, 2007: 1. Énfasis propio).

Así, la justificación para apelar a una adecuada relación entre los procesos

de migración forzada y desarrollo es legitimada a partir de contrarrestar

posibles efectos negativos al desarrollo en los países de destino como con-

secuencia de la presencia de refugiados. En este punto se plantea que:

La migración forzosa tiene al menos cuatro formas de entorpecer el desa-

rrollo: incrementa la presión sobre las infraestructuras y servicios urba-

nos, mina el crecimiento económico, aumenta los riesgos de conflictos y,

entre los mismos migrantes, empeora los indicadores sanitarios, educati-

vos y sociales (...) El Consejo de Seguridad de la Organización de las

Naciones Unidas (ONU) reconoce ya que los grandes desplazamientos de

poblaciones constituyen un riesgo potencial para la paz y seguridad inter-

nacionales (OIM, 2008, p. 32-33).

El punto de partida de estos discursos centra la discusión en torno a las

consecuencias frente a la afluencia de refugiados, sin contemplar que mu-

chas de esas consecuencias que se adjudican a esta situación son causales

de dichos desplazamientos. Frente a esto cabe preguntarse, ¿cómo es defi-

nido un tratamiento adecuado del vínculo entre refugio y desarrollo y en

función de qué o quiénes se establece? Explícitamente se plantea que:

El ACNUR reconoce que las poblaciones refugiadas, principalmente

aquellas que son grandes en tamaño y que están concentradas en locali-

dades específicas, pueden tener consecuencias negativas para el desarro-

llo de los países de acogida y sus comunidades. Los flujos de refugiados

y los programas de asistencia para refugiados pueden, por ejemplo, dañar

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el medio ambiente, ocasionar tensiones en la infraestructura local, privar

a los organismos gubernamentales de personal calificado e interrumpir

las actividades de desarrollo en curso. Al mismo tiempo, ACNUR cree

que si estos flujos reciben el tratamiento adecuado, los refugiados (y la

asistencia internacional que a menudo su presencia atrae) pueden contri-

buir al proceso del desarrollo local y nacional (ACNUR, 2007: 3).

Aunque se sostiene la necesidad de diferenciación entre refugiados y mi-

grantes, algunos de los atributos en tanto contribuyentes o sujetos producti-

vos los ubican en posiciones similares respecto a la relación propuesta en-

tre refugio y desarrollo en el marco de la gobernabilidad migratoria. En esa

línea, se señala que los refugiados son tanto receptores como remitentes de

remesas, aunque no en la misma magnitud que los migrantes económicos

(ACNUR, 2007). Desde esa perspectiva, se plantea la posibilidad de incor-

porar a los refugiados en ámbitos productivos para el desarrollo local. Así,

el ACNUR sostiene que:

La experiencia ha demostrado que cuando los refugiados están confina-

dos en campamentos por años (...) cuando son excluidos del mercado de

trabajo y no tienen acceso a los servicios bancarios y crediticios, resulta

inverosímil que sean productivos, independientes y que contribuyan al

desarrollo de la economía local (ACNUR, 2007: 2. Énfasis propio).

En línea con lo anterior, el nexo entre refugio y gobernabilidad se evi-

dencia en el marco de las denominadas soluciones duraderas, en particu-

lar en relación a las nociones tales como la integración local y autosufi-

ciencia. Los discursos de integración local de refugiados han apelado,

recientemente, a plasmar en los tratados y acuerdos internacionales la au-

tosuficiencia de los sujetos como horizonte; es decir, el refugiado autosu-

ficiente que puede autogestionar sus demandas en términos económicos,

asociado además a la idea de un individuo emprendedor y contribuyente

al desarrollo.

La integración local como una de las principales apuestas de la política en

materia de refugio en el contexto reciente, se asume como un proceso de

inserción atravesado por ciertos parámetros deseables en términos institu-

cionales, lo cual implica trascender las expectativas de asistencia para lo-

grar establecer vínculos productivos. Es decir, se atribuyen a los sujetos las

formas de resolver situaciones complejas en el lugar de destino, lo que su-

pone centrar la mirada en las capacidades o actitudes de los sujetos y en

cómo éstas se traducen en aportes en destino, más que en las limitaciones o

restricciones de los Estados. Vinculado al proceso de integración se plantea

la autosuficiencia, definida como: “Habilidad económica y social de un in-

dividuo, un hogar o una comunidad para satisfacer sus propias necesidades

esenciales de manera sostenible y digna” (ACNUR, 2011a: 315). O en

otras palabras:

En la práctica, la autosuficiencia generalmente se traduce en otorgar a los

refugiados el acceso a la economía en el país de acogida, incluso median-

te el acceso al mercado de trabajo. (...) Facilitar la autosuficiencia duran-

te un período prolongado permite que el tiempo transcurrido entre la lle-

gada, el reconocimiento de la condición de refugiado y la identificación

de soluciones duraderas sea constructivo, tanto para los propios refugia-

dos como para la comunidad de acogida (ACNUR, 2011a: 210).

La autosuficiencia aquí se concibe como condición favorable para los suje-

tos con miras a la integración local y, a la vez, como generadora de contri-

buciones en el lugar de destino, teniendo en cuenta, como menciona el AC-

NUR, “las aportaciones económicas que los refugiados que se integren

localmente o que logren la autosuficiencia podrían hacer a los países y co-

munidades de acogida” (ACNUR, 2005: 15). Así, el ACNUR insiste en la

necesidad de acceso a la economía local por parte de los refugiados en el

lugar de destino, a partir de la inserción laboral en sectores apropiados y

viables.

Cabe resaltar que también se ponen en consideración las condiciones so-

cioeconómicas de los países de asilo, evidenciando en algunos lugares la

carencia de recursos ante las demandas de los refugiados. En ese sentido,

se puede observar cómo esa demanda asociada a la presencia de pobla-

ción refugiada se vincula con la propuesta de autogestión por parte de los

sujetos, construida ahora desde el discurso de la autosuficiencia, sin pro-

blematizar la ausencia de los Estados como garantes de derecho y las con-

diciones estructurales bajo las cuales tienen lugar los movimientos de re-

fugiados.

En esa dirección, se apela a la autosuficiencia de las comunidades de re-

fugiados, planteando de esta forma que el reconocimiento de dichas capa-

cidades les atribuye dignidad a las poblaciones. Es importante resaltar que

el documento donde se enfatiza la autosuficiencia de estas comunidades

es el mismo que señala la falta de solvencia económica de los Estados

para responder a la crisis en materia de refugio. En cierto sentido, el reco-

nocimiento de la demanda hacia los Estados se vincula de forma directa

con una autorresponsabilidad construida, ahora, desde el discurso de la

autosuficiencia. No obstante, a la formulada expectativa de reducir la de-

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Las nociones de integración y autosuficiencia vinculadas al refugio estuvieron laten-

tes desde de la década de los ochenta en los diferentes instrumentos regionales referidos

a la temática, incluso la Declaración de Cartagena menciona la necesidad de “que se es-

tablezcan programas y proyectos con miras a la autosuficiencia de los refugiados” (A

C-

NUR, 1984).

pendencia de los sujetos de las instituciones, se propone la administración

eficaz y constructiva del tiempo de los refugiados. En suma, la integración

supone que los sujetos sean autosuficientes, tengan las capacidades y acti-

tudes necesarias para ser emprendedores y productivos; es decir, para ser

integrado, el refugiado ha de ser autosuficiente, un sujeto responsable de

sí mismo:

La promoción de la autosuficiencia de los refugiados desde un principio

contribuirá a realizar la protección de su dignidad, ayudará a los refugia-

dos a administrar eficaz y constructivamente su tiempo en el exilio, a re-

ducir su dependencia y mejorar la sostenibilidad de cualquier solución

duradera futura (ACNUR, 2005: 16. Énfasis propio).

Ahora bien, los acuerdos regionales muestran el modo en que se constru-

ye esta relación en la región sudamericana.

En estos documentos se ex-

presa el propósito de reconocer y potenciar los aportes positivos que los

refugiados pueden generar a partir de sus experiencias de movilidad, en

tanto procesos de capitalización en destino como también en origen. En

concreto, uno de los documentos regionales recientes sobre el tema sos-

tiene:

Reconocemos el aporte positivo que pueden brindar los refugiados a sus

países de origen por la experiencia y conocimientos adquiridos en los

países de asilo, y su contribución a las comunidades de acogida al con-

vertirse en impulsores del desarrollo local (ACNUR, 2014b: 3. Énfasis

propio).

Estas recomendaciones también hacen hincapié en la inserción laboral y

en las demandas del contexto local como eje de la integración de los re-

fugiados en el lugar de destino. Posteriormente, estos postulados se reto-

man en la Declaración y Plan de acción México (2004), incentivando la

implementación de nuevas políticas “creativas” en la región orientadas a

la búsqueda de “soluciones adecuadas” que contemplen las condiciones

socioeconómicas de los países de asilo, los diversos perfiles de los refu-

giados y personas que requieren protección. Esto “obliga a plantearse

nuevas estrategias en materia de autosuficiencia e integración local, tan-

to en centros urbanos como en zonas fronterizas” (ACNUR, 2004: 7. Én-

fasis propio).

En concordancia con lo definido por el ACNUR, también en el escenario

regional la idea de fomentar la integración de la población refugiada, en

tanto inserción a la vida productiva del lugar de destino, se hace explíci-

ta e incluye ahora lineamientos desde los cuales llevarla a cabo; por

ejemplo con capacitaciones y vínculos con el sector privado, acceso a

créditos, entre otros. Así, la Declaración de Brasil (2014) plantea como

objetivo:

Fomentar (...) proyectos de generación de ingresos o medios de vida, así

como programas de capacitación profesional y vocacional, y la partici-

pación activa del sector público y privado en la generación de empleo

para los refugiados, por ejemplo a través de programas de responsabili-

dad social de las empresas, el acceso a proyectos productivos, al micro-

crédito, a los programas sociales estatales y al crédito bancario (ACNUR,

2014b: 14).

Algunos de los modos en que podemos observar cómo se va encarnando

la figura del refugiado, en tanto sujeto integrado y autosuficiente, es en el

marco de la promoción de programas sobre movilidad laboral. La misma

Declaración de Brasil menciona una iniciativa en el ámbito sudamerica-

no, promovida desde el proceso de integración regional del Mercosur, so-

bre la posibilidad de implementación de un “Programa de Movilidad La-

boral” como parte de los mecanismos de cooperación y solidaridad

regional en materia de refugio. El objetivo de dicho programa es que los

refugiados:

... puedan beneficiarse de las alternativas migratorias existentes en los

marcos normativos regionales de integración (...) Se propone establecer

un programa de movilidad laboral que facilite el libre tránsito de los re-

fugiados a terceros países donde puedan acceder a empleo remunerado y

conseguir la autosuficiencia económica. (...) Identificar las necesidades

laborales en el país de destino y los perfiles profesionales de los refugia-

dos que opten por esta solución acordes con la demanda, en países que

albergan un alto número de refugiados” (ACNUR, 2014: 14).

La migración laboral planteada como una “cuarta vía” en el marco de las

soluciones duraderas, y como una respuesta innovadora a las estructuras

del sistema internacional de protección, da cuenta de transformaciones en

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En los documentos recientes se plantea que: “resulta oportuno considerar otras alter-

nativas temporales o permanentes ofrecidas por los esquemas de migración comunes de

la región sudamericana. Estas alternativas pueden resultar aplicables en ausencia de op-

ciones para la integración local de los refugiados en el país de acogida o bien como me-

dida de solidaridad para compartir la carga de un país receptor de un gran número de re-

fugiados, convirtiéndose así en un mecanismo regional de responsabilidad compartida”

CNUR, 2014a, p. 6).

la configuración de la categoría de refugiado, a partir del énfasis en el rol

de trabajador y contribuyente. Así, en el escenario sudamericano, se “ha

empezado a considerar si la migración laboral puede tener un papel como

una ‘cuarta solución’ innovadora en los casos de ciertos grupos de refugia-

dos” (ACNUR, 2015b: 60).

También se ha venido discutiendo el vínculo entre las políticas internacio-

nales de migración y las políticas de refugio, destacando las ideas de inte-

gración y libre circulación como principios de solidaridad por medio de

los cuales distribuir las cargas de los Estados a través de considerar alter-

nativas temporales o permanentes de los “esquemas de migración comu-

nes” (MERCOSUR, 2014: 17).

A partir de esa relación entre refugio y migración laboral, la propuesta

durante el proceso conmemorativo de Cartagena+30 (2014) aludía a la

ampliación de marcos de protección hacia los refugiados y a la vez a la

posibilidad de poner en marcha mecanismos vinculados con: esquemas

migratorios para la inserción laboral de refugiados, programas para gru-

pos específicos de acuerdo a la nacionalidad, y programas de migración

laboral y amnistías que permitieran la regularidad migratoria (MERCO-

SUR, 2014: 25).

Como mencionamos, en el ámbito sudamericano y desde el Mercosur, estas

propuestas se han presentado bajo la denominada cuarta vía,

que propo-

ne la implementación de programas de migración laboral como alternativas

para el tratamiento de la cuestión del refugio. Estos programas se concreta-

rían a partir de la posibilidad de un reconocimiento regional de la condi-

ción de refugiado que favorezca la movilidad laboral como fuente de solu-

ciones a las necesidades de la población refugiada. Si bien esta medida aún

no se ha llevado a cabo, la idea de extraterritorialidad abre varios interro-

gantes en relación a la validación del reconocimiento de la condición de re-

fugiado a nivel regional, o la aceptación y continuidad, por parte de otro

Estado, de la concesión del Estatuto de refugiado. A la par, estas propues-

tas también suponen un cambio en los procesos de clasificación, a partir de

otra diferenciación que ya opera en la regulación migratoria entre naciona-

les de países intra o extra regionales.

Aunque la distinción entre refugiados y migrantes económicos persiste, en

los discursos la idea de que tanto unos como otros generen contribuciones

y aportes al desarrollo los ubica en posiciones similares. Esto da cuenta de

una reconfiguración de la categoría del refugiado, ya no solo asociada a la

imagen de víctima, sino también a la de trabajador productivo, promovien-

do, desde la noción de autosuficiencia, su inserción y contribución al de-

sarrollo, y marcada por criterios de selección en torno a las demandas de

los países de destino y a los perfiles de las personas reconocidas como re-

fugiadas.

Con base en lo que hemos señalado, la discusión en torno al nexo entre mi-

graciones y desarrollo, más aún aquellas catalogadas como forzadas, se ha

centrado en los impactos y efectos de los procesos migratorios en particular

en los lugares de destino (Canales, 2015), lo que deja al margen la proble-

matización de las causas estructurales que intervienen en estos procesos y

cómo éstas se (re) producen. Esto, por un lado, se evidencia en el énfasis

en la idea que bajo un determinado orden en las migraciones se revelan

aportes o aspectos positivos que traen o pueden traer consigo los sujetos

migrantes, y que ese orden se vincula con la mirada utilitarista que trans-

versaliza a los sujetos bajo diferentes categorías migratorias amparadas en

la noción de mano de obra contribuyente y a la vez autogestores, tanto de

sus demandas y de aquellas que son asignadas para una exitosa integra-

ción, como del acceso a derechos cuya garantía por parte de los Estados se

ha precarizado en el liberalismo avanzado.

Reflexiones finales

El análisis que hemos realizado a lo largo de este texto nos ha permitido al-

canzar algunos hallazgos y plantear ciertas reflexiones en torno a la rela-

ción entre refugio y gobernabilidad migratoria que se enmarcan en el con-

texto más amplio de las discusiones sobre el nexo entre migración y

desarrollo. Cabe mencionar que, en primer lugar, pusimos de relieve algu-

nas cuestiones que se orientan hacia la desnaturalización y objetivación de

la categoría de refugio. Para ello, hemos insistido en el carácter construido

de la categoría de refugiado y su diferenciación de las migraciones econó-

micas, buscando interrogar esta división que se encuentra naturalizada no

sólo por los Estados y Organismos vinculados a la materia, sino también

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por distintas posturas académicas. Al mismo tiempo, mostramos cómo esta

división presupone dos tipos de individuos: unos que son víctimas de dis-

tintos acontecimientos impredecibles y que por lo tanto merecen protección

internacional, y otros que, como sujetos emprendedores, han migrado en

base a una decisión individual, voluntaria o al menos no forzada, a los cua-

les corresponde otro tipo de tratamiento político.

La distinción entre migración voluntaria y forzada ha implicado tanto a ni-

vel global como regional instrumentos, políticas y medidas que han consti-

tuido un modo de gestión o gobierno diferenciado a partir de las clasifica-

ciones que se han construido sobre los procesos migratorios. Por un lado,

las migraciones denominadas como voluntarias o económicas se han en-

marcado en la reflexión académica y política sobre sus contribuciones al

desarrollo, mientras que, por otro, las migraciones forzadas y en particular

el refugio se constituyeron como parte de un régimen diferenciado de polí-

ticas humanitarias distinguidas principalmente por el principio de no-devo-

lución. No obstante, a partir de la década de 1990 con la expansión y legi-

timación del enfoque de gobernabilidad migratoria, si bien el régimen de

refugio no perdió sus características distintivas, sí comenzó a incorporar al-

gunas recomendaciones y medidas tendientes a comprender a los sujetos

agrupados en esta categoría como posibles agentes de desarrollo que pue-

den producir efectos positivos tanto en las sociedades de origen como en

las de destino si sus desplazamientos son gestionados de manera ordenada.

Tal como se puede visualizar en el desarrollo del artículo, es posible evi-

denciar en algunas declaraciones del ACNUR y en las diferentes medidas

sugeridas o instrumentadas en el ámbito regional sudamericano, una cre-

ciente visualización del refugio en una clave de lectura instrumental que re-

salta tanto sus costos como sus beneficios. Así, por un lado, el refugio

cuando no los mismos refugiados son vistos como un posible riesgo o ame-

naza para la seguridad, la cultura o la economía de las sociedades recepto-

ras, y por otro, como una posible contribución a los países de destino. En

buena medida el posible carácter de aporte o contribución de estos indivi-

duos se puede ver reflejado en las recomendaciones políticas de nivel inter-

nacional y regional que se describen como soluciones duraderas, dentro de

las que se incluye la noción de integración local asociada a la de autosufi-

ciencia como habilidad de autogestión de las necesidades propias en tanto

condición para la integración en los lugares de destino.

En este sentido, las medidas tendientes a la gestión ordenada de los flujos

de refugiados incorporan una visión positiva de éstos que tensiona la repre-

sentación de la figura de refugiado asociada a la de víctima y diferenciada

del migrante trabajador. Tal vez una de las cuestiones más relevantes que se

producen en la configuración de la figura del refugiado como sujeto contri-

buyente es la impronta neoliberal que se puede hallar en las medidas e ins-

trumentos ideados para el tratamiento de la cuestión, en tanto sujetos auto-

gestores de sus demandas y derechos que revelen aportes en los lugares de

destino y no supongan una carga para los Estados. En el caso de la región

sudamericana, y en particular con las recomendaciones enmarcadas en la

noción de cuarta vía, se visualiza en la idea de autogestión una noción de

sujeto emprendedor de sí mismo que es responsable de proveerse un con-

junto de bienes, servicios o derechos que bajo otras perspectivas políticas

de bienestar deberían ser garantizadas y gestionadas por el Estado. En este

sentido, como hemos planteado, las discusiones políticas en relación a la

migración forzada y el desarrollo no problematizan la cuestión de las des-

igualdades estructurales en el sistema internacional y su impacto en los

procesos migratorios.

El tratamiento político que ha recibido el refugio tanto a nivel global como

regional deja en evidencia las múltiples perspectivas o modos de compren-

der en la actualidad la noción de refugio. Tal como se puede advertir, ésta,

al igual que la discusión sobre migración y desarrollo, posee un carácter di-

námico que ha adquirido diversos significados y modos de gobierno a lo

largo de la historia. En cierta manera la complejidad actual que recae en la

figura del refugiado se puede advertir cuando pensamos en los aspectos

que tienen que ver con la protección humanitaria y la figura de víctima,

pero al mismo tiempo la idea de un sujeto capaz de generar aportes y auto-

gestionar ciertos bienes o derechos que bajo la narrativa neoliberal los Es-

tados ya no están dispuestos a brindar.

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