153
Código de Referato: 218.XLIII/17
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.43.06
El poder de los gobernadores en la
política nacional: evidencias del
control sobre los diputados
nacionales
Flavia Theaux
*
Mauricio Fernandez Gioino
**
Agustín Arias
***
Resumen
En Argentina, se viene estudiando de manera creciente el tema del po-
der de los gobernadores en la política nacional. Varios autores explican
este fenómeno a partir del supuesto control que los mismos ejercen so-
bre el voto de los legisladores nacionales. Estos obedecerían las instruc-
*
Becaria Doctoral, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONI-
CET), Universidad Católica de Córdoba (UCC).
**
Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Católica de Córdoba (UCC).
***
Universidad Católica de Córdoba (UCC), Universidad Nacional de San Juan
(UNSJ).
STUDIA POLITICÆ Número 43 primavera-verano 2017/2018 – pág. 153-171
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, de
la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
43 primavera - verano 2017/2018
154
STUDIA POLITICÆ
ciones del gobernador debido a su notable incidencia sobre las candi-
daturas al Congreso Nacional. A pesar de que no carece de lógica, dicha
asunción no posee un sustento empírico sólido. Es por ello que en este
trabajo se explora esta idea con mayor detalle, presentando evidencias
que permitan estimar cuántos de los diputados nacionales, pertenecien-
tes al partido o alianza oficial de su provincia, responden efectivamente
al gobernador. Este estudio, realizado para el período 2003-2013, se
basa en consultas a expertos, de todo el país, que conocen las realidades
políticas locales. De acuerdo a la evidencia obtenida, existe una diversi-
dad de situaciones en cuanto a la relación entre los gobernadores y los
diputados nacionales, muchas de las cuáles no se condicen con lo afir-
mado en la literatura actual sobre el tema. De esta forma, se obtuvo una
aproximación al grado de control efectivo de los gobernadores argenti-
nos hacia “sus” diputados nacionales, con conclusiones estimativas
acerca del peso real que tiene este recurso político en el proceso de po-
licymaking.
Palabras clave: Control legislativo – Federalismo – Gobernadores – Di-
putados nacionales.
Abstract
In Argentina, the influence of the governors in national politics has
become an increasing matter of interest for investigation. Several
authors explain this event based on the premise of the influence that
they have over national’s legislator´s vote. They will obey governor’s
instructions because of the strong incidence that they have over the
candidacies in the national congress. In spite of the logic, this
assumption does not have a solid empiric sustent. This is the main
reason for this investigation to explore it in detail, presenting
evidences that allow calculating an estimate of how many national
deputies, involved to the official alliance of their provinces, actually
respond to their governor. The investigation, developed for the period
from 2003-2013, is based on interviews to experts from all around the
country whit knowledge of the realities of the local policies. According
to the evidence obtained, there is a diversity of situations in which the
relation between the governor and national deputies, many of wich are
not in concordance with the actual literature of the topic. Whit this
assumption we could approximate to the effective grade of control of
the governors over their national deputies, jumping into estimative
conclusions about the real incidence that this resource has in the
process of policymaking.
Keywords: Legislative control – Federalism – Governors – National de-
puties.
155
Introducción
A
CTUALMENTE, en la literatura sobre relaciones intergubernamentales,
1
sobre todo en los países federales de América Latina, se pondera la
figura del gobernador provincial como un actor sumamente influ-
yente en la política nacional (IDB, 2006: 74). Al respecto, se hace énfasis
en que uno de los recursos políticos del que disponen los gobernadores, en
su relación con el ejecutivo nacional, es el control del voto de los legisla-
dores nacionales, principalmente de los diputados de su partido o alianza
electoral (IDB, 2006; Langston, 2010; Leiras, 2013; Monaldi, 2010). A pe-
sar de que no carece de lógica, este supuesto no ha sido comprobado empí-
ricamente, o al menos no para uno de los casos más emblemáticos: el caso
argentino.
En Argentina, dadas ciertas características de sus instituciones políticas, se
estima que la influencia que tienen los gobernadores sobre los diputados y
senadores nacionales es mayor que en otros países federales de América
Latina, como Brasil y México (Monaldi, 2010). En particular, el sistema
electoral y de partidos otorgan a los gobernadores ciertas facultades que los
convierten en verdaderos actores de veto de las políticas federales (Monal-
di, 2010). En este sentido, se afirma que los legisladores obedecen las ins-
trucciones del gobernador debido a la notable incidencia que este tiene so-
bre sus nominaciones como candidatos al Congreso Nacional y en general
sobre su carrera política (IDB, 2006; De Luca, Jones y Tula, 2002; Saiegh,
2004; Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2012; Samuels, 2000; Leiras, 2013).
Como lo establece Francisco Monaldi (2010):
“La combinación del control sobre las nominaciones, junto con un siste-
ma electoral proporcional de lista cerrada, da a los gobernadores una po-
derosa herramienta para disciplinar a su delegación legislativa en el con-
greso nacional. Además, puesto que los gobernadores controlan gran
parte del presupuesto, pueden proporcionar a sus legisladores futuras
oportunidades de carrera.” (p. 203; traducción propia).
2
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
1
Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “La dinámica de las coalicio-
nes presidenciales intergubernamentales en la Argentina. Las relaciones políticas entre
presidentes y gobernadores en Argentina, 2003-2013”, dirigido por el Dr. Marcelo Naza-
reno, con sede en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Uni-
versidad Católica de Córdoba.
2
El original, en inglés: “The combination of control over nominations with a closed list
proportional electoral system gives governors a powerful tool to discipline their legisla-
tive delegation to the national congress. Moreover, since governors control a large part
of the budget, they can provide future career opportunities to legislators.”
43 primavera - verano 2017/2018
156
STUDIA POLITICÆ
Esto implicaría que el gobierno nacional debe procurarse la cooperación de
los gobiernos subnacionales para no perder gobernabilidad. De ser así, el
poder de negociación se potenciaría aun más para los gobernadores de las
provincias poco pobladas, dada su elevada sobrerrepresentación en el Con-
greso Nacional (IDB, 2006; Monaldi, 2010; Ardanaz, Leiras y Tommasi,
2012).
Una consecuencia que varios autores mencionan respecto de la considera-
ble influencia de los gobernadores sobre los legisladores nacionales (junto
con otros aspectos de la estructura institucional argentina) es que conduce a
malas performances en cuanto a las políticas públicas, y en general, sobre
la calidad de la democracia y la estabilidad macroeconómica (IDB, 2006;
Monaldi, 2010; Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2012).
Sin embargo, para sostener que los legisladores nacionales responden a un
mandato de sus líderes provinciales, se ha acudido a un razonamiento teó-
rico, más que a un cuidadoso trabajo de campo o de recolección de datos
primarios. En línea con esto, el objetivo de este artículo es presentar una
serie de datos que permitan una aproximación al grado de control efectivo
de los gobernadores argentinos hacia “sus” legisladores nacionales. Un
antecedente importante es el estudio de Gervasoni y Nazareno (2015), que
mediante entrevistas a expertos acerca de los diputados y senadores nacio-
nales del período 2003-2007, llegan a conclusiones similares a las aquí
presentadas. En este trabajo, también se utiliza la herramienta de las con-
sultas a expertos de la realidad local de las provincias, pero el período
analizado se expande, abarcando del 2003 al 2013. Además, por motivos
estratégicos, se decidió considerar de manera exclusiva a los diputados na-
cionales, ya que, por lo general, quienes ocupan el Senado de la Nación
son personas con su propio peso a nivel partidario y por ende, son menos
influenciables que los diputados. Entre otras cuestiones, los mandatos sus-
tancialmente más prolongados de los senadores, los exponen en menor
grado a la tensión de la interna partidaria.
De este modo, y de acuerdo a la evidencia obtenida en el marco de esta in-
vestigación, se halló que existe una diversidad de situaciones en cuanto a la
relación entre los gobernadores y los diputados nacionales de su partido,
las cuales no se condicen del todo con lo afirmado en la literatura actual
sobre el tema. Con esto se logra una comprensión más acabada acerca del
peso real que tiene este recurso político en la dinámica de alianzas intergu-
bernamentales, con miras a realizar un aporte a dichos estudios.
El artículo está dividido en las siguientes secciones: en la primera parte, se
presentan los antecedentes a este trabajo que abordan la temática del con-
trol de los legisladores nacionales, considerándolo un factor clave de poder
157
de los gobernadores en las coaliciones presidenciales, y afirmando su peso
en la determinación de los resultados políticos. En la segunda parte, se de-
talla el procedimiento metodológico diseñado y empleado para afrontar la
dificultad de establecer una relación entre el mandato del gobernador y un
correspondiente comportamiento legislativo. En la tercera sección, se pre-
sentan en forma de gráficos los resultados obtenidos a partir del procesa-
miento y análisis de los datos que arrojan los índices elaborados en este ar-
tículo. Por último, se concluye con una reflexión acerca de los logros y
desafíos futuros en el marco de este proyecto.
El supuesto del control de los legisladores nacionales como factor de
poder gubernamental
El debate que hace aproximadamente dos décadas se viene desarrollando
sobre la cuestión de la preponderancia de los actores nacionales o los sub-
nacionales
3
en el juego político, parece haber encontrado un relativo con-
senso en relación a quiénes y cómo moldean el proceso de policymaking,
en Argentina. En este sentido, se observa el rol central por parte de los ac-
tores regionales afectando las posiciones de los legisladores nacionales
(Monaldi, 2010), mientras que los actores del ejecutivo nacional mantie-
nen cuotas amplias de maniobra sobre el control de la agenda y el uso de
recursos fiscales (Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2012; Leiras, 2013), ac-
tuando también a través de mecanismos de veto o los DNU (Mustapic,
2002). Esto genera una dinámica en la cual, para conseguir apoyo legisla-
tivo a sus iniciativas de política pública, los presidentes deben utilizar sus
recursos para conformar coaliciones con los gobernadores, quienes pasan
a constituirse en actores claves en la arena político-electoral y del policy-
making process a nivel nacional (Leiras 2013). Al respecto, Ardanaz, Lei-
ras y Tommasi (2012) afirman que:
Prácticamente todos los asuntos políticos relevantes a nivel nacional, de
las últimas dos décadas, han sido negociados de alguna manera entre el
Presidente y sus ministros (u operadores) con los gobernadores provin-
ciales, quienes subsecuentemente instruyen a los legisladores nacionales
de sus provincias para que asientan (p. 5-6, traducción propia).
4
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
3
En tanto este trabajo se centra sobre la experiencia Argentina, la referencia a instan-
cias y actores subnacionales, podrá ser referida indistintamente como “subnacional”,
“provincial” o “regional”.
4
En inglés: “Almost every single important policy issue at the national level in the last
two decades has been negotiated somehow by the President and his/ her ministers (or
43 primavera - verano 2017/2018
158
STUDIA POLITICÆ
El desarrollo de estas investigaciones en Argentina ha hecho que un campo
que ha sido relativamente poco explorado en la región, como lo es el rol
jugado por los actores subnacionales en el policymaking, vea su excepción
en la literatura sobre el caso argentino (Monaldi, 2010), siendo que en este
país los gobernadores parecerían jugar el rol más significativo en esta área,
en comparación con el resto de las democracias federales latinoamerica-
nas.
5
De esta forma, si bien los autores mencionan otras fuentes del poder
de los gobernadores, pareciera que la afirmación de que son fuertes se
asienta sobre la idea de que controlan el voto de los legisladores. Ahora
bien, ¿en qué se basan los diversos autores para aseverar que los legislado-
res responden al mandato del gobernador? La siguiente cita sintetiza los
distintos argumentos presentados:
Las características del sistema empleado para seleccionar a los represen-
tantes de la legislatura nacional son importantes porque modelan los in-
centivos de los legisladores. [...] Cuando las autoridades regionales influ-
yen en la nominación, en las posibilidades de elección, y en las
posibilidades futuras de carrera de los legisladores, aumenta su influencia
sobre los legisladores de sus provincias —y por lo tanto en la elabora-
ción de políticas a nivel nacional—. Asimismo, cuando las elecciones le-
gislativas se celebran simultáneamente con las elecciones a gobernador
pero no necesariamente con la presidencial, cuando los distritos electora-
les legislativos coinciden con las provincias/estados, y cuando otros as-
pectos del sistema electoral favorecen la desnacionalización y descentra-
lización de las estructuras partidarias, se fomenta la influencia de los
funcionarios subnacionales en la elaboración de políticas (IDB, 2006: 75,
traducción propia).
6
operators) with provincial governors, who subsequently instruct national legislators
from their provinces to go along.”
5
Para una aproximación más detallada a la realidad latinoamericana comparada, en re-
lación al rol de los actores subnacionales, remitirse a M
ONALDI (2010).
6
En inglés: “Characteristics of the system used for selecting representatives to the
national legislature are important because they shape legislators’ incentives. [...] When
regional authorities influence the nomination, election chances, and future political
career possibilities of legislators, this enhances their influence on legislators from their
provinces —and thus on national policymaking—. Likewise, when legislative elections
are held simultaneously with elections for governors but not necessarily the presidency,
when legislative electoral districts coincide with the provinces/states, and when other
aspects of the electoral system favor denationalized and decentralized party structures,
the influence of subnational officials in policymaking will be encouraged.”
159
En efecto, la Argentina es uno de los Estados federales más descentraliza-
dos en cuanto a las atribuciones que tienen los gobernadores para incidir en
la maquinaria electoral de su provincia. Por lo que se estima que (a diferen-
cia del caso de EE.UU.),
7
es el jefe partidario a nivel provincial el que de-
lega poder sobre los legisladores (Jones y Hwang, 2006; Jones, De Luca y
Tula, 2002; Saiegh, 2004; Coronel y Zamichiei, 2012). Resumiendo todo el
panorama, Ardanaz, Leiras y Tommasi (2012) afirman que:
Para decirlo de manera concreta, los legisladores argentinos son los peo-
nes del líder partidario provincial. Dado que el sistema electoral legislati-
vo otorga un poder considerable al jefe partidario local sobre quien resul-
ta nominado, esto impone disciplina y lealtad a los legisladores, cuyos
votos pueden ser intercambiados en las negociaciones entre las provin-
cias y el ejecutivo, (p. 13, traducción propia)
8
Pero, si bien los estudios que hacen estas afirmaciones han mostrado con-
vincentemente el rol preponderante de los gobernadores como actores cen-
trales, particularmente en la nominación de candidatos a legislador, no
existe evidencia conclusiva de la influencia directa de los gobernadores so-
bre el comportamiento legislativo en sí. Tal como se aprecia en la cita pre-
cedente, en la bibliografía se remarcan efectos indirectos en relación a
“procedimientos y procesos legislativos” (Coronel y Zamichiei, 2012: 55) y
también en relación a la ya mencionada capacidad de nominar candidatos
por parte de los gobernadores.
9
Pero para las situaciones en las que el voto
del legislador es decisivo, la literatura dista de dar evidencia empírica con-
clusiva para mostrar cómo los gobernadores actúan directamente para
“controlar” a “sus” diputados y senadores.
Enfocándonos concretamente en el legislador como agente, la cuestión de
la autonomía o control del mismo encuentra distintas posiciones que atri-
buyen el control del legislador a uno u otro actor (líder partidario, líder
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
7
Existe un amplio consenso en señalar que en EE.UU. existe una delegación de poder
por parte del legislador individual hacia el líder partidario (COX y MACCUBBINS en JONES
y HWANG, 2006).
8
“To put it succinctly, Argentine legislators are the pawns of their provincial party lea-
dership. Given that the electoral system for Congress gives large power over who gets no-
minated to local party bosses, this imposes loyalty and discipline on legislators, whose vo-
tes can be exchanged in negotiations between the provinces and the executive.”
9
La hipótesis central detrás del control de los legisladores por parte de los gobernado-
res es que estos últimos controlarían las trayectorias políticas de aquellos, en base a de-
terminadas condiciones del juego político provincial y nacional, entre las que se desta-
can el modo de seleccionar las autoridades regionales (J
ONES, DE LUCA y TULA, 2002).
43 primavera - verano 2017/2018
160
STUDIA POLITICÆ
provincial, o líder nacional). Sin embargo, esta bibliografía no logra espe-
cificar el modo en que los legisladores no solo se ven atravesados por su
relación partidaria con respecto al gobierno nacional, o con su líder local,
sino también por el juego de incentivos y castigos que estos reciben por
su comportamiento legislativo, que actúan como “presiones cruzadas”
(Saiegh, 2004: 111) lo que genera cierta incertidumbre sobre el efectivo
comportamiento de los mismos.
10
Uno de los estudios que logra ilustrar puntos fundamentales para compren-
der la influencia de los gobernadores es el de Jones y Hwang (2005), el
cual estudia la “heterogeneidad intrapartidaria” de un partido nacional,
mostrando un bajo nivel de diferencias hacia dentro de los partidos durante
el gobierno de Menem. Esto sugeriría que los legisladores apoyan las ini-
ciativas de sus líderes partidarios, en tanto estas benefician a sus goberna-
dores en términos fiscales. Pero este estudio da por supuesto que, debido a
la existencia de dichos beneficios, los legisladores están respondiendo al
mandato del gobernador, lo cual no se comprueba al no cruzar al mismo
tiempo el comportamiento de los bloques legislativos por provincia en rela-
ción a su líder provincial de modo directo.
Un avance interesante es el de Coronel y Zamichiei (2012), quienes, reto-
mando los trabajos de Carey (en Coronel y Zamichiei, 2012) hacen un estu-
dio de la “unidad”
11
partidaria entendida como el accionar en conjunto de
una fuerza política en el momento de la votación. Estos autores superan la
dificultad metodológica de considerar como constante en el tiempo y de-
pendiente de su pertenencia partidaria a las alianzas entre gobernadores y
presidente, por un lado, y legisladores nacionales y gobernadores, por el
10
Una clara manifestación, en el comportamiento de los legisladores, de estas tensio-
nes cruzadas se da de modo exacerbado en el caso del “transfuguismo político” (PERÍCO-
LA y LINARES, 2013). Cuando el legislador se ubica “voluntariamente en una posición re-
presentativa distinta a la pretendida por la agrupación política en cuya lista se presentó
ante los electores” (PERÍCOLA y LINARES, 2013). Este fenómeno incide en la fragilidad
del sistema de partidos, con una alta volatilidad del voto del electorado y con una escasa
diferenciación en las propuestas de los diferentes espacios políticos, minando así las ba-
ses que legitiman al sistema representativo (S
ANTOLAYA MACHETTI y CORONA FERRERO,
2009). Los efectos cruzados de las presiones de los diferentes niveles gubernamentales
pueden actuar como un factor que acentúe incentivos a ubicarse fuera de la posición po-
lítica por la cual han sido elegidos.
11
Se considera acertada la distinción entre “unidad”, “cohesión” y “disciplina” parti-
daria que entiende: a la “unidad” como un rasgo más general del accionar en conjunto
de una fuerza política, a la “cohesión” como una unión en relación a cuestiones ideoló-
gicas/ identitarias y a la “disciplina”, que es la que se produce cuando la “unidad se da
por coerción de los líderes partidarios” (Ó
ZBUDUN en CORONEL y ZAMICHIEI, 2012: 56).
161
otro. Lo logran al hacer un seguimiento de los actores por provincia, en
base a una línea de tiempo que se construye con un estudio exhaustivo de
declaraciones en medios de comunicación y datos de la secretaría parla-
mentaria en relación a la pertenencia de bloque partidario. Este trabajo,
aporta luces en relación al control de los diputados por los gobernadores,
marcando la importancia de la dimensión temporal y del estudio por pro-
vincias, sopesando la necesaria cooperación de los gobernadores en rela-
ción a su pertenencia partidaria, si bien este trabajo se muestra aún inci-
piente en relación al tamaño de la muestra abarcada (indagan en sólo siete
leyes).
A partir de los aportes bibliográficos recién citados, este estudio retoma la
presunción de Jones y Hwang (2005) acerca de la disciplina de los diputa-
dos hacia los gobernadores, pero con un enfoque en el comportamiento in-
dividual de cada uno de los diputados, considerándolos por provincia y en
relación hacia el gobernador. En otras palabras, se busca analizar si efecti-
vamente los diputados responden al mandato del gobernador en cada pro-
vincia para el período estudiado. Siguiendo con la línea de Coronel y Za-
michiei (2012), quienes distinguen la noción de unidad partidaria como
cohesión o disciplina, este trabajo se identifica con el término “disciplina”
partidaria, entendiendo a la misma como “unidad [que] se da por coerción
de los líderes partidarios” (Ózbudun en Coronel y Zamichiei, 2012: 56). A
su vez, al igual que los autores, se considera el factor temporal al evaluar el
comportamiento de los diputados a lo largo de todo un período (prestando
atención a si el mismo es estable o si cambia) para estimar el grado de con-
trol del gobernador sobre estos.
En este marco, el aporte de este artículo es presentar evidencias empíricas
respecto del grado de control efectivo de los gobernadores sobre los dipu-
tados nacionales, las cuales indican que existe una diversidad de situacio-
nes en cuanto a la relación entre los gobernadores y los diputados naciona-
les de su partido. Con esto se persigue una comprensión más acabada
acerca del peso real que tiene este recurso político en la dinámica de alian-
zas intergubernamentales.
Diseño metodológico: la construcción de los índices de control de
los gobernadores sobre los diputados nacionales.
La literatura anteriormente revisada, pero también el sentido común, con-
duce a cuestionar si es posible realizar alguna afirmación acerca del porque
los legisladores votan cómo votan. Como en todas las ciencias que buscan
comprender el comportamiento humano, se pueden analizar los motivos
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
43 primavera - verano 2017/2018
162
STUDIA POLITICÆ
que puede tener un individuo para actuar de cierta manera, con el fin de
comprender dicho comportamiento, pero esto solo nos permite hacer supo-
siciones sin poder probar la relación entre dicha motivación y la compleji-
dad de la acción humana. Incluso si se consultase a una persona porque ac-
tuó de cierto modo, no se podría estar seguro de la respuesta, ya que los
individuos suelen significar su comportamiento a posteriori y de alguna
manera que proteja su autoestima. Más complejo aun es proceder de acuer-
do a los enfoques que intentan adjudicar un comportamiento uniforme a un
grupo de individuos alegando que tienen iguales motivos. En la sección
precedente quedó asentada la dificultad y el enorme esfuerzo intelectual
que realizan varios académicos, para aproximarse a la realidad mediante
razonamientos que apelan muchas veces a la lógica. Tan lógico como afir-
mar que si los gobernadores tienen la facultad de armar las listas de candi-
datos a la legislatura nacional, dichas personas querrán quedar “bien para-
das” con su líder.
Para afrontar este desafío, en un principio, el equipo de investigación plan-
teó la posibilidad de considerar la opinión mediática del gobernador con
respecto a varias leyes y observar si los diputados votaron afin a esto, con
lo cual nos podríamos aproximar a un resultado a medida que aumentaran
los datos. Pero afirmar que un legislador votó de la forma que lo hizo, por-
que se lo ordenaron y no por otra cuestión, aun cuando en la mayoría de los
casos coincida con el gobernador, es más dificultoso que eso. De todas ma-
neras, algunos académicos dirán que lo importante son las percepciones: si
ciertos actores, como los miembros del ejecutivo nacional, creen que los
diputados responden a los gobernadores, actuarán acorde a ello y de allí
que los gobernadores sean influyentes en las negociaciones.
La metodología aquí empleada, no está librada de cierta subjetividad, al
provenir el dato empírico de las opiniones de expertos. Pero la diferencia
radica en que, en lugar de basarse en el estudio de las instituciones y de los
incentivos en juego para suponer acerca del comportamiento legislativo
como cuerpo colectivo, aquí se intentó llegar a un conocimiento acerca de
cada diputado en particular, con nombre y apellido, y de su relación con el
gobernador, para luego proceder a agregar los datos. En definitiva, el obje-
tivo de este estudio es observar el comportamiento en una instancia previa
a poder explicarlo.
Los procedimientos para la recolección y procesamientos de los datos se
detallan a continuación.
Mediante este diseño metodológico, se buscó obtener una medición del
grado de control de los gobernadores argentinos sobre los diputados nacio-
nales de su alianza o partido político. Para ello, en primer lugar se elaboró
163
un índice denominado “grado de control sobre los diputados por período y
distrito”. Esta herramienta permite observar los cambios que sufrió el grado
de control en las distintas provincias argentinas de un período a otro, lo
que equivale a obtener el promedio de control sobre “sus” diputados de
cada uno de los gobernadores que ejercieron su mandato en alguno de los
períodos analizados. En general, los períodos bajo estudio comprenden los
años entre 2003-2007, 2007-2011 y 2011-2013.
12
Para la elaboración de este índice, se comenzó por construir una base con
los datos de los diputados nacionales que ejercieron su mandato entre los
años 2003 y el 2013, teniendo en cuenta principalmente su provincia de
origen, la alianza electoral con la que fueron electos al Congreso Nacional
y el gobernador de turno en ese entonces. Esto permitió visualizar a los
“diputados controlables”, que son los diputados nacionales electos en la
lista del partido o alianza al que pertenece el gobernador. A partir de allí
se procedió a realizar entrevistas escritas, personales y telefónicas, a ex-
pertos en la dinámica política local de cada una de las provincias. Los ex-
pertos provinciales pertenecen al ámbito político, académico o periodísti-
co, con un profundo conocimiento de los actores políticos subnacionales.
Inicialmente se recurrió a una base de datos provista por el Dr. Carlos
Gervasoni, que fue complementada con otros contactos. En total se conta-
bilizaron cincuenta y cuatro entrevistas en dieciséis provincias (sin contar
las provincias para las cuales se logró una entrevista). Las provincias fue-
ron seleccionadas según se hayan realizado al menos dos o más entrevis-
tas. De este modo, la muestra quedó conformada por las siguientes provin-
cias: CABA (tres entrevistas), Catamarca (dos), Chubut (dos), Córdoba
(cuatro), Corrientes (dos), Entre Ríos (cinco), Jujuy (tres), La Rioja (cua-
tro), Misiones (cuatro), Mendoza (cuatro), Salta (tres), Santa Cruz (cua-
tro), Santiago del Estero (tres), San Juan (tres), Tierra del Fuego (tres),
Tucumán (tres).
La entrevista especifica en una lista a los “diputados controlables” y luego
pregunta: “¿cómo era la relación de cada uno de éstos diputados nacionales
con el gobernador? Dichos diputados ¿respondían al gobernador en el Con-
greso? En caso de no ser así: ¿a quién sí respondían/obedecían?”. El obje-
tivo de este formato de entrevista de carácter semi abierta, es lograr que los
entrevistados se explayen, siendo además que varios de ellos conocen a los
diputados personalmente. Como resultado se consiguió una gran variedad
de respuestas que finalmente fueron estandarizadas de la siguiente manera
(Ver Tabla 1):
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
12
La muestra comienza en el año 2003, junto con el nuevo gobierno a nivel nacional y
finaliza en el año 2013, dada la disponibilidad de datos al inicio de la investigación.
43 primavera - verano 2017/2018
164
STUDIA POLITICÆ
Tabla 1. Grados de control de los gobernadores sobre los diputados nacionales
A continuación, se elaboró el índice “control del gobernador por período y
distrito” anteriormente mencionado (Ver Tabla 2). Para ello, se procedió a
construir una segunda base de datos para cada provincia, en la cual se lista-
ron en una columna los diputados controlables agrupados según el período
gubernamental, y en las columnas que le siguen, los puntajes que fueron
asignados según la respuesta de cada experto para cada uno de los legisla-
dores nacionales.
Grado de Control
0
0,5
1
Significado
Control nulo
Control medio
Control absoluto
Descripción
El diputado no responde al gobernador en
ningún momento durante todo el período.
Implica dos situaciones: a) el diputado
responde a dos autoridades, que pueden ser
el gobernador y el intendente, el jefe del
partido, el presidente, u otro; b) la relación
de obediencia política del diputado hacia el
gobernador es ambivalente
El diputado responde directamente las
instrucciones del gobernador durante todo el
período.
Tabla 2. Ejemplo del cálculo del grado de control del gobernador por períodos para la
provincia de Mendoza
165
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
Con esta información, primero se realizó un promedio del grado de con-
trol del gobernador sobre cada uno de los diputados nacionales. Luego se
sumaron los promedios de los grados de control de los diputados de un
determinado período y se dividió por el número de diputados controla-
bles, resultando el grado de control del gobernador para dicho período.
Como la muestra incluye tres períodos, se obtuvieron tres promedios por
provincia.
A partir de este índice se obtuvieron tres resultados adicionales (Ver Tabla
3). De esta forma, el segundo índice nombrado “grado de control sobre los
diputados por distrito”, observa el grado de control que los gobernadores
ejercieron sobre los diputados nacionales de su partido o alianza, en cada
provincia, tomando de manera agregada todo el período analizado (2003-
2013); lo cual permite comparar el grado de control entre provincias. Este
índice es un promedio de los tres períodos gubernamentales dentro de cada
provincia. Siguiendo con el ejemplo del distrito Mendoza, sumamos los
grados de control obtenidos por mandato (0,29; 0,08; 0,14) y los dividimos
por la cantidad de períodos, lo que nos da como resultado 0,17.
El tercer índice es el “grado de control agregado sobre los diputados por
período”, el cual observa el grado de control, a nivel de todas las provin-
cias analizadas, en cada período. Esto posibilita visualizar la evolución en
el control a través del tiempo. Para lo cual se promedió, para cada uno de
los tres períodos, los resultados del “grado de control del gobernador por
período y distrito” considerando de modo agregado los distritos.
El cuarto y último índice es el “grado de control agregado sobre los diputa-
dos”, que contempla una media para todo el período analizado (2003-2013)
y para todas las provincias, lo cual equivale al promedio de control para
toda la muestra. Finalmente, este índice se obtiene mediante el promedio
de los resultados del “grado de control agregado sobre los diputados por
período” o bien, de los resultados del “grado de control sobre los diputados
por distrito”.
Tabla 3. Índices
Por período
Por distrito
1- Grado de control sobre los
diputados por periodo y distrito
2- Grado de control sobre los
diputados por distrito
Distritos agregados
3- Grado de control agregado
sobre los diputados por periodo
4- Grado de control agregado
sobre los diputados
Todo el período
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Resultados
A partir de lo especificado anteriormente, se procedió a examinar el grado
de control que los gobernadores tienen sobre los diputados nacionales con-
trolables, a lo largo del período analizado, en 16 distritos electorales. Como
primer resultado se halló que el valor de la media de la muestra o “grado
de control agregado sobre los diputados” (cuadrante 4 de la Tabla 3), es de
0,59. Esto constituye un dato muy importante, ya que indica que, en gene-
ral, los gobernadores argentinos controlan a “sus” diputados aunque no con
tanta intensidad. Ahora bien, al desagregar los resultados por períodos y
por provincias, se observa que existen notables diferencias en cuanto a los
grados de control, lo cual es acorde a la intuición que se maneja en esta in-
vestigación, respecto de que no es correcto hablar de una dinámica unifor-
me a nivel de todo el país.
En primer lugar, se examinó de qué modo evolucionó el “grado de control
agregado sobre los diputados por período” (cuadrante 3 de la Tabla 3). Para
ello, lo comparamos con el “grado de control agregado sobre los diputa-
dos” y obtuvimos que existe una desviación estándar de 0,21 entre los tres
períodos y la media de la muestra. Específicamente se observa que los pe-
ríodos 2003-2007 y 2007-2011 se ubican apenas por debajo de la media de
0,59 y que en el último período, 2011-2013, el control aumenta de manera
contundente a 0,72. Como bien establecimos en el apartado sobre la meto-
dología, el 0,5 indica un grado de control ambiguo, con lo cual es suma-
mente relevante (como se observa en el Gráfico 1), que recién en el último
período se puede hablar de un grado de control a nivel de toda la muestra
que indica la existencia de una mayor cantidad de gobiernos que controlan
con intensidad a sus diputados.
Gráfico 1. Grado de control agregado sobre los diputados por período
167
En segundo lugar, con respecto al “grado de control sobre los diputados
por distrito” (cuadrante 2 de la Tabla 3,) se puede observar, siguiendo el
Gráfico 2, que existe una gran diversidad entre los casos, partiendo de un
casi nulo control gubernamental sobre los diputados en la provincia de
Mendoza (17 %) hasta un grado de control muy alto en la provincia de
Salta (88 %). Esto podría estar indicando que no existe una dinámica polí-
tica homogénea en el territorio argentino respecto del poder de los gober-
nadores sobre los diputados en el Congreso Nacional. Sin embargo, pode-
mos alegar que las provincias que se encuentran por encima del valor
“0,5” son una clara mayoría (once distritos), lo cual significa que los go-
bernadores, en la mayoría de los distritos analizados, controlan a los dipu-
tados de su alianza o partido, aunque no lo hacen con la misma fuerza.
Por lo que se arriba a una conclusión similar a la que se obtuvo al analizar
la media de la muestra.
Gráfico 2. Grado de control sobre los diputados por distrito (2003-2013)
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
Por otra parte, estos promedios, lejos de estar mostrando situaciones de
control más o menos homogéneas dentro las provincias, pueden ser resulta-
do de distintas dinámicas, que se observan mejor al desagregar los grados
de control de un distrito en períodos gubernamentales. Así, mientras que el
significado de los valores más cercanos al 0 o al 1 son muy claros, hay que
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prestar mayor atención a las medias provinciales alrededor del 0,5, ya que
pueden deberse a que en esa provincia se alternaron gobernadores (o perío-
dos gubernamentales)
13
con diversos grados de control sobre los diputa-
dos; ya sean estos altos, bajos o ambiguos. Por ello es necesario observar el
grado de control que poseen sobre “sus diputados” cada uno de los gober-
nadores que ejercieron su mandato en alguno de los períodos entre el 2003
y el 2013. De este modo y en tercer lugar, se empleó el índice “grado de
control sobre los diputados por período y distrito” (cuadrante 1 de la Tabla
3), que se detalla en el Gráfico 3.
Mediante este índice y mediante el cálculo de la desviación estándar por
distrito, podemos observar que en provincias como Santiago del Estero y
Chubut (con una desviación de 0,06 y 0,08, respectivamente) el grado de
control sobre los diputados a lo largo de los períodos es homogéneo entre
las gobernaciones que se sucedieron. Por otra parte en Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y la provincia de Tierra del Fuego, hubo una clara alter-
nancia entre gobernadores débiles y fuertes en cuanto al grado de control
(con una desviación de 0,43 y 0,41, respectivamente).
Finalmente, se estima que esto es clave a la hora de medir el poder políti-
co de los distintos jefes provinciales en las coaliciones presidenciales in-
tergubernamentales. Si realmente el control sobre el voto de los legislado-
res es un factor clave del poder de los gobernadores, entonces se podría
decir que en Argentina no todos los gobernadores tienen el mismo peso
político al momento de negociar con la presidencia de la Nación. A sim-
ple vista parece haber una relación entre esto y las provincias sobrerre-
presentadas en la Cámara de Diputados de la Nación (Salta, Santiago del
Estero, San Juan, Chubut tienen un alto grado de control), aunque no es
del todo coincidente (Tierra del Fuego y Santa Cruz tienen un bajo grado
de control).
13
En este trabajo las unidades de análisis son los distritos, por un lado, y los perío-
dos gubernamentales, por el otro. Estos últimos nos permiten ver el control que tuvo
cada gobernador por mandato, indistintamente de si el mismo continúa en el gobierno
por más de un período. Un ejemplo es el caso de San Juan, en donde medimos tres
grados de control, de acuerdo a los tres períodos analizados entre el 2003 y el 2013, a
pesar de que desde el año 2003 el cargo del ejecutivo provincial es ocupado por José
Luis Gioja.
169
Gráfico 3. Grado de control sobre los diputados por período y distrito.
FLAVIA THEAUX - MAURICIO FERNANDEZ GIOINO - AGUSTÍN ARIAS
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Conclusiones
Si bien no son conclusivos, los resultados obtenidos hasta el momento sus-
tentan la recomendación de este estudio respecto de la necesidad de consi-
derar a los períodos y distritos gubernamentales como unidades de análisis;
para así valorar la relevancia del grado de control sobre los diputados na-
cionales, como recurso de poder del que disponen los gobernadores argen-
tinos. Esto como paso previo a estudiar de qué manera los gobernadores
utilizan dicho recurso en el proceso de policymaking y de sopesar su verda-
dero poder en las alianzas político-electorales.
A su vez, más allá de las diferencias entre distritos y entre períodos guber-
namentales dentro de cada provincia (en donde unos gobernadores son más
fuertes o débiles, en cuanto al control, que otros), los promedios obtenidos
informan que, si bien existe un control de los diputados por parte de los
gobernadores, dicho control no es tan intenso como sugiere la literatura ac-
tual sobre el tema.
De esta manera, este trabajo busca hacer un aporte a la literatura anterior-
mente revisada, la cual reviste una enorme importancia para comprender la
dinámica política entre actores de múltiples niveles de gobierno en Argenti-
na, que conlleva a un particular proceso de policymaking y a determinados
resultados políticos. Para esto, se debe profundizar lo avanzado hasta el
momento.
En este punto es prudente mencionar que si bien la muestra comprende dos
tercios de los distritos electorales de Argentina (16 de 24 distritos), en
cuanto a la elección de diputados nacionales, tan sólo representa un poco
más de la mitad (136 sobre 257 diputados nacionales). Por lo tanto, aún fal-
ta analizar no solo el distrito más grande del país (Buenos Aires, que elige
70 diputados), sino también los distritos de Santa Fe, Chaco, Formosa, La
Pampa, Neuquén, Río Negro y San Luis, que, en conjunto, suman los 121
diputados nacionales restantes.
En esta línea, los desafíos para continuar con esta tarea son: en primer lu-
gar, generar una muestra más representativa mediante: a) ampliar el estudio
hasta abarcar todo el territorio nacional, realizando este análisis para todas
las provincias argentinas; b) completar el período de análisis hasta 2015,
con la idea de abordar los tres gobiernos kirchneristas, c) aumentar las en-
trevistas a expertos concretadas por provincia. Y finalmente, encarar el ob-
jetivo de encontrar posibles explicaciones a este fenómeno del control gu-
bernamental sobre los diputados nacionales teniendo en cuenta las
diferencias y similitudes existentes entre provincias y períodos guberna-
mentales.
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Fecha de recepción: 08/01/2016
Fecha de aceptación: 13/12/2016
