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Código de Referato: SP.233.XLIII/17
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.43.05
La política del post-desastre: las
inundaciones en Miramar como
hito en la historia del pueblo
Matías Barberis Rami
*
Resumen
En el ámbito de la comunidad científica se ha diagnosticado una eviden-
te falta de habilidad por parte de los gobiernos locales para gestionar efi-
cientemente los riesgos de desastres, desplazando la atención hacia la
atribución de responsabilidad frente a la ocurrencia de un evento. Por su
parte, en el seno del paradigma de la sostenibilidad la atención ha girado
hacia el reto que representa este tema para el desarrollo local.
Las catástrofes pueden generar cambios bruscos en los modos de vida de
las personas, conforme a la capacidad que tengan las mismas de afrontar
escenarios de riesgo. Miramar es una ciudad ubicada en la costa sur de la
Laguna Mar Chiquita, al noreste de la Provincia de Córdoba (Argentina),
caracterizada por el gran turismo nacional e internacional, evidenciando
períodos de gran fervor económico, así como reiteradas inundaciones.
El propósito de este artículo es analizar las políticas del posdesastre lue-
go de la inundación que ocurre en la localidad de Miramar en los años
*
Doctor en Estudios Sociales y Máster en Políticas para el Desarrollo Sostenible. In-
vestigador en el Laboratorio de Estudios Urbanos, Universidad de Ferrara (UNIFE).
STUDIA POLITICÆ Número 43 primavera-verano 2017/2018 – pág. 131-151
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, de
la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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setenta. Es un caso de especial relevancia por las políticas implementa-
das en la fase de emergencia, respuesta y reconstrucción de la vida so-
cio-económica. El supuesto que subyace a este estudio es que el conjun-
to de acciones llevadas a cabo luego de las inundaciones respondieron a
un modelo de reconstrucción tardío que no favoreció a la mitigación de
desastres futuros.
Palabras clave: Inundaciones – Posdesastre – Gestión del Riesgo – Po-
líticas Públicas
Abstract
In the scientific community a lack of skill on the part of local
governments to effectively manage disaster risks has been diagnosed,
shifting attention to the attribution of responsibility after the occurrence
of a catastrophic event. Meanwhile, within the paradigm of sustainability
the attention has turned to the challenge of understanding the
contribution of this issue to local development.
Disasters can generate sudden changes in people’s lifestyles, according
to the capacity they build in order to face risk scenarios. Miramar is a
city on the south coast of Laguna Mar Chiquita, in the northeast of the
Province of Córdoba (Argentina), characterized by the large national and
international tourism, highlighting periods of great economic fervor and
repeated flooding.
The purpose of this paper is to analyze the policies of post-disaster after
flooding that occurs in the town of Miramar in the seventies. It is a case
of special relevance for the policies implemented in the emergency
phase, response and reconstruction of the socio-economic life. The
assumption underlying this study is that the set of actions carried out
after floods responded to a late-reconstruction model that did not favor
the mitigation of future disasters.
Key Words: Floods – Post-Disaster – Disaster Risk Management – Pu-
blic Policies
1. Introducción
M
IRAMAR es una localidad del noreste de la provincia de Córdoba,
que desde inicios del siglo XX se ha caracterizado por tener un
gran afluente turístico nacional e internacional. La historia de la
laguna Mar Chiquita, sobre la cual se asienta el pueblo, muestra variacio-
nes en los cursos de los ríos tributarios que han hecho variar el nivel de
agua de la laguna, creando épocas de gran fervor económico, así como dis-
tintas y sucesivas inundaciones en Miramar. Cuando uno visita el museo de
fotografía en la localidad ribereña, se ofrece a los turistas una narración te-
naz y sin titubeos sobre las consecuencias inmediatas del desastre:
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Fue la inundación más grande que tuvo que soportar el pueblo. Se vieron
afectadas treinta y siete manzanas, se inundó más del 60 % del pueblo.
No hubo víctimas, ninguna, sólo pérdidas materiales [...] De los ciento
diez hoteles, ciento dos se inundaron. El 90 % de la hotelería. También
algunos de los establecimientos públicos como la terminal de ómnibus, y
dos de las tres iglesias. (Narración de la guía del museo de fotografía,
enero 2014)
En los variados relatos de la gente, la profundidad ontológica que adquiría
la narración del desastre mostraba su función en la historia del pueblo en
general y en las historias de vida en particular. La inundación habría mar-
cado un antes y un después:
El impacto que produce una inundación... A nosotros nos quitaron la his-
toria, no podés ir más con tu hijo y decirle: mirá, acá vivía el abuelo. Eso
se perdió. (Mauricio, 45 años, empleado de comercio, ex residente de
Miramar)
La conexión entre la historia y el desastre era explícita: dentro de los pri-
meros cinco minutos de conversación con los habitantes, los relatos con-
fluían en la inundación.
Lo que se ponía en juego no era simplemente la historia del “perdimos
todo” en términos materiales, sino los cambios que había provocado un
evento en el campo simbólico de quienes vivían en la ciudad: la forma de
entender y el significado atribuido a la economía, a la participación social, a
los vínculos con los otros ciudadanos, la relación con las instituciones, etc.
Los desastres se constituyen como acontecimientos desde los cuales se
puede realizar una reflexión sobre la historia y sobre quienes construyeron
tal historia. Sin embargo, lo que se debe analizar no es simplemente el fac-
tor que es pivote en la historia, sino que se deben entender las causas y las
consecuencias del mismo (García Acosta, 2004). Estos se producen en el
contexto de patrones de vulnerabilidad históricamente construidos, eviden-
ciados en la localización, la infraestructura, la organización sociopolítica,
los sistemas de producción y la ideología de una sociedad (Hoffmann y
Oliver-Smith, 2013).
Es por ello que en este artículo se propone una reflexión sobre un campo
disciplinar en desarrollo: el estudio de las políticas diseñadas e implemen-
tadas luego de la ocurrencia de desastres socionaturales. El objetivo será
analizar las políticas del post-desastre luego de la inundación que ocurre en
la localidad de Miramar en los años setenta.
A lo largo del artículo se presentarán las miradas de distintos actores loca-
les vinculados al gobierno, a emprendimientos privados y a organizaciones
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de la sociedad civil, ya que a través de sus miradas se puede comprender el
significado que cada uno de ellos ha atribuido a las medidas implementa-
das luego de la inundación (Hoffmann y Oliver Smith, 2013). Esta infor-
mación ha sido recolectada a través de entrevistas en profundidad llevadas
a cabo en el período 2013-2015 así como a través del estudio de fuentes
secundarias como diarios locales e información estadística disponible a ni-
vel nacional y provincial.
En la siguiente sección se pondrá de manifiesto el rol de los gobiernos en
la gestión del riesgo y la recuperación post-desastre desde el punto de vista
de los estudios interdisciplinares sobre esta temática. Luego, se presenta un
recorrido de la historia de Miramar y de las distintas inundaciones que se
verificaron a lo largo del tiempo. A partir del marco conceptual y la delimi-
tación del contexto, se analizarán las medidas implementadas en la fase
posterior a la inundación del setenta, privilegiando los significados que los
distintos actores han atribuido a las mismas. Finalmente, se presentará una
reflexión sobre el rol de las políticas del posdesastre en el devenir de la his-
toria de Miramar.
2. Los gobiernos en la gestión del riesgo y la recuperación
post-desastre
Los desastres no son un fenómeno novedoso: han existido en distintos mo-
mentos de la historia. Sin embargo, la creciente mediatización y la intro-
ducción del tema en la agenda política internacional han puesto en escena
el debate sobre las causas y las consecuencias de los mismos en la vida de
las personas.
Se estima que la cantidad de desastres y su impacto ha aumentado en las
distintas regiones del mundo, con pérdidas económicas que ascienden has-
ta los 300 mil millones de dólares. Gran parte del impacto de los desastres
está asociado a la subestimación de los costos del riesgo extensivo, es de-
cir, el riesgo de desastres de poca gravedad, pero recurrentes, que tienen lu-
gar sobre todo en países de medios y bajos ingresos (PNUD, 2014; UNIS-
DR, 2015).
Las principales causas que han originado este contexto de incremento
cuantitativo y cualitativo de desastres están vinculadas al rápido y poco
planificado crecimiento urbano, el deterioro ambiental, el cambio climático
y la inefectividad de las políticas públicas, entre otras (UNISDR, 2015).
Las sociedades contemporáneas han asociado, mayormente, los desastres
con eventos naturales, lo cual no es un equívoco, pero es un dato incomple-
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to. El peso de las actividades humanas en el ambiente cambia al variar las
condiciones de vida, la tipología de las actividades antrópicas, la tecnolo-
gía, las modalidades de gestión, el tipo de organización social de las comu-
nidades que viven y operan en un determinado espacio (Di Donna, 1994).
Asimismo, hoy en día las sociedades se encuentran frente a numerosos obs-
táculos en la forma de afrontar los riesgos y mitigar los desastres: escasas
medidas de comunicación, falta de sistemas de prevención efectivos, aler-
tas deficientes, falta de recursos económicos, inconsistencias en los siste-
mas de gobierno, etc. (Fontana, 2014).
Ahora bien, ¿cómo se ha conceptualizado al riesgo? ¿Qué es un desastre?
Niklas Luhmann explica que el término riesgo refiere a “decisiones con las
que se vincula el tiempo, aunque el futuro no se puede conocer suficiente-
mente” (1996: 135); tiene que ver con la reconstrucción de un fenómeno
de todo punto de vista contingente y que ofrece, por tanto, distintas pers-
pectivas a observadores diferentes. En lo concreto, el riesgo puede ser defi-
nido por la relación entre una o múltiples amenazas y un conjunto de vul-
nerabilidades que potencian la acción de tal amenaza. En esta relación, las
comunidades pueden desarrollar una determinada capacidad de respuesta
frente a estas amenazas, lo cual permite reducir el riesgo (Simioni, 2011;
Lavell, 2002a; UNISDR, 2009).
Por su parte, un desastre puede ser entendido como una categoría social,
como la actualización del grado de vulnerabilidad existente en una socie-
dad frente a la presencia de una amenaza: el desastre es el riesgo consuma-
do (Lavell, 2002b).
Los primeros estudios sistemáticos acerca de la temática fueron en las dé-
cadas del cincuenta y sesenta, momento en que el desarrollo de nuevas
tecnologías puso en evidencia un importante déficit en el control y la se-
guridad de la población. Frente a ello, se articulan los conocimientos pro-
venientes de la ingeniería con el análisis de costo-beneficio, integrando de
este modo el factor humano: los factores de riesgo no tenían exclusivo
vínculo con la naturaleza de las cosas, sino también con las acciones y de-
cisiones del hombre.
Mientras que en la década del setenta las sociedades reaccionaban a la ocu-
rrencia de desastres y prevalecía la idea de estudiar la previsibilidad de los
fenómenos (Natenzon, 2000; Lavell, 2002b), en la década de noventa y
frente a un contexto de cada vez mayor recurrencia e impacto de eventos
catastróficos se buscó minimizar y reducir las vulnerabilidades para mitigar
los efectos adversos de los desastres. Por ello, la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas declara la “Década Internacional
para la Reducción del Riesgo del Desastre”.
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Contemporáneamente, con este llamado a la concientización sobre el tema
de la reducción del riesgo, se introdujeron en el ámbito académico las de-
nominadas teorías de la gobernabilidad, que tendrían luego su impacto en
la agenda política y en el modo de diseñar las políticas públicas para la
gestión del riesgo. Estas teorías entendían que el riesgo estaba vinculado a
la necesidad de una regulación o bien de un control social a través de la
participación del poder político. Se concebía al riesgo como producto de
una tardía modernidad, como resultado del proceso de modernización de
las instituciones y se pensaba que los individuos tenían la posibilidad de
controlarlo a través del principio de acción (Caragliano, 2007).
El enfoque de la gobernabilidad del riesgo fue adoptado por distintas orga-
nizaciones internacionales y aplicado bajo una doble conceptualización:
por un lado bajo el concepto de gobernabilidad (governability) entendido
como la capacidad de dar respuestas a demandas sociales y ejecutar políti-
cas públicas; por otro lado, a través de la idea de gobernanza (governance)
que refiere al conjunto de estructuras, redes e instituciones que posibilitan
las interacciones y estilos horizontales de intercambio y cooperación entre
el gobierno y diversos actores (Jimenez, 2008).
A partir de la implementación del Marco de Acción de Hyogo (MAH): au-
mento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres
(2005-2015), y, actualmente con el Marco de Sendai para la reducción del
riesgo de desastres (2015-2030), las políticas de gestión del riesgo y los de-
bates académicos han virado su perspectiva hacia algunos conceptos claves
como la resiliencia, la creación de capacidades y la gestión local del riesgo.
Mientras que la resiliencia promueve el aprendizaje de desastres pasados
para estar mejor preparados para un futuro, la creación de capacidades bus-
ca reforzar las habilidades de una sociedad para prevenir riesgos y mitigar
el impacto de los desastres. Por su parte, la gestión local del riesgo está
vinculada con la capacidad de los actores locales, solos o en relación con
actores externos, para establecer las condiciones que posibiliten reducir el
riesgo a lo largo del tiempo (Lavell, 2002a).
Un aspecto a tener en cuenta en la gestión local del riesgo es conocer si los
actores locales gestionan o cogestionan dicho proceso y si se apropian del
mismo como parte del desarrollo local. El incremento en los procesos de
preparación, recuperación y reconstrucción post-desastre en las últimas tres
décadas puede ser atribuido en cierta medida a la falta de conocimiento
acerca de los riesgos existentes en los contextos locales en donde ha ocurri-
do un desastre (Hoffmann y Oliver-Smith, 2013).
En cuanto refiere a los procesos de respuesta, recuperación, reconstruc-
ción y rehabilitación luego de la ocurrencia de un desastre, una de las
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principales problemáticas ha sido la mezcla de motivaciones en cuanto se
verifica una tensión entre la velocidad de restauración, la reducción del
riesgo futuro y la oportunidad de mejoramiento (Kates, citado en Oliver-
Smith, 1994).
Los potenciales para la reconstrucción dependen en gran medida de los re-
cursos, las capacidades internas y habilidades de cooperar entre los distin-
tos niveles de gobierno y los sectores de una sociedad. Por ello, en el post-
desastre resulta clave una combinación entre la planeación formal
gubernamental y la participación de organizaciones y grupos presentes en
una comunidad en particular.
En este marco, la política del post-desastre puede ser entendida como aquel
conjunto de políticas públicas y prácticas ciudadanas que tienen como ob-
jetivo la atenuación del impacto de un evento adverso sobre una comuni-
dad, la reducción de las vulnerabilidades preexistentes y la promoción de
un desarrollo sostenible.
La vulnerabilidad resulta un factor clave que vincula las condiciones antes
de la ocurrencia de un fenómeno con las acciones que se toman en la fase
posterior. Por ello debemos entender que la vulnerabilidad es una variable
histórica, socialmente construida y multidimensional, que tendrá un impac-
to en el desarrollo territorial de una sociedad determinada.
Wisner ha definido la vulnerabilidad como las características de una per-
sona o un grupo y su situación que influencia su capacidad para anticipar,
afrontar, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural —un
evento natural extremo o un proceso— (Wisner et al, 2004). Es decir,
está vinculada al comportamiento social, los procesos de acción social,
las estructuras simbólicas y los sistemas nativos de significados (Ligi,
2009).
Distintos autores comparten la noción de que el análisis de la vulnerabili-
dad es dinámico, sobre todo asociado a la variable tiempo: “se puede medir
en términos del daño a futuras formas de vida, y no sólo al momento de la
ocurrencia de un evento extremo” (Wisner et al., 2004: 12). En otras pala-
bras, la vulnerabilidad es una construcción histórica (García Acosta, 2004;
Oliver-Smith, 1996).
Siguiendo a Alexander (citado en Ligi, 2009), la vulnerabilidad se compo-
ne de tres factores: una función amplificadora del riesgo, constituida de las
consecuencias de una mala o escasa planificación; una función de mitiga-
ción, constituida de las obras eficaces de planificación y el uso de medidas
de seguridad en las edificaciones; y una función de percepción, determina-
da por lo que se entiende en cada contexto de lo que es peligroso. Por su
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parte, Gianluca Ligi explica que la vulnerabilidad se puede medir en base a
la diferencia de las acciones que tienden a aumentar el riesgo y las accio-
nes que tienden a disminuirlo.
La definición de Alexander y Ligi, así como otras conceptualizaciones
(Oliver-Smith, 1996; Lavell, 2002a; Herzer, 2002; Fontana, 2008), podrían
resumirse en dos variables vinculadas a la amenaza: la vulnerabilidad, en-
tendida como los aspectos deficitarios de una población en relación a una
determinada amenaza o grupo de amenazas; y la capacidad de respuesta,
entendida como todos aquellos mecanismos sociales, económicos, políticos
y técnicos existentes, así como las medidas de mitigación que se activan
para afrontar un evento extremo.
Este concepto clave ha sido generalmente asociado a la pobreza, la falta de
recursos y la marginalización; sin embargo, estos son apenas algunos de los
elementos que componen su complejidad. Algunos autores han analizado
distintas dimensiones del concepto (Fontana, 2014; Birkmann, 2008; Ligi,
2009; Hoffmann y Oliver-Smith, 2013), las relaciones multifactoriales en-
tre las variables que componen la vulnerabilidad (Wisner et al, 2004), así
como distintos sistemas de indicadores para medirla (Cadorna, 2005; Gra-
ziano, 2012).
Por su parte, Mary Douglas (1991) afirma que en la práctica es importante
desarrollar un estudio pormenorizado de lo que se dice y lo que se hace en
relación a los desastres, antes y después de su ocurrencia. Esta aproxima-
ción supone que las vulnerabilidades tienen que ser analizadas a lo largo
del tiempo y desde una perspectiva local. Analizaremos estos factores con
mayor detenimiento en las siguientes secciones.
3. Historias de una inundación
Miramar se funda en 1924 a través de su oficialización como pueblo, de-
cretada por el entonces gobernador de Córdoba, Julio Argentino Roca hijo.
En 1928, se crea el Municipio de Miramar. Para la fecha, se desarrolló gran
parte de la industria hotelera, proceso que se potenció particularmente entre
las décadas del veinte y del cincuenta con la construcción de distintos hote-
les como el Mira-Mar, el Petit Hotel, el Hotel Rafaela, el Gran Hotel Viena
y el Hotel Marchetti.
Si bien su nacimiento turístico estuvo asociado a un lugar de veraneo de la
aristocracia argentina, desde inicios del siglo XX la localidad de Miramar
se ha caracterizado por ser una ciudad con un gran afluente turístico nacio-
nal e internacional. Con el paso del tiempo y al descubrir las propiedades
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curativas de la laguna, la oferta turística tuvo que adaptarse a todos los es-
tratos sociales (Zapata, 2011).
En los primeros años de la década del setenta y luego de un período de se-
quía, se da en Miramar una época de oro, consolidándose en el pueblo una
gran infraestructura de servicios que contaba con más de cinco mil plazas
para turistas distribuidas en más de ciento diez hoteles, hospedajes, caba-
ñas y hosterías. Una doble faceta caracterizó esta época: una gran oferta de
turismo de salud con centros termales públicos y privados, así como una
oferta de turismo recreativo compuesto por una rambla de más de tres kiló-
metros construida a fines de los años cuarenta, piletas de agua dulce y sala-
da, pistas de baile y espectáculos al aire libre (Zapata, 2011).
Además del turismo, tres importantes actividades productivas se han desa-
rrollado en Miramar: la producción agropecuaria —en su origen vinculada
al cultivo de cítricos—, la cría de nutria y la pesca del pejerrey, que ingre-
saba a la laguna cuando aumentaba el nivel del agua y disminuía la salini-
dad. Es notable la variabilidad del nivel de actividad económica-comercial
conforme al período del año, lo cual ha vinculado la dependencia de la
oferta-demanda turística con las estaciones del año.
Asimismo, en esta localidad ribereña se han registrado tres notables inun-
daciones a lo largo de su existencia: en 1959, a fines de la década del se-
tenta y en el año 2003. Se habían ya documentado algunas inundaciones en
la década del veinte aunque con un bajo impacto social, visto que el pueblo
se estaba recién formando. Si bien la historiografía presente (Zapata, 2011;
Bucher, 2006) refiere a algunos otros eventos como tornados o temporales
de lluvia, las últimas inundaciones han provocado cambios relevantes en la
vida cotidiana del pueblo y en las políticas públicas que se implementaron
en el período de reconstrucción y rehabilitación.
La primera inundación en 1959 no fue ampliamente documentada. En los
relatos históricos se la describe como una consecuencia de las “grandes y
beneficiosas lluvias” que devolvían el esplendor a la Laguna Mar Chiquita,
vinculado esto a su actividad turística. Sin embargo, la crecida de la laguna
llegó a inundar casas y hoteles ubicados sobre la costa. Las ayudas consis-
tieron en piedras aportadas por el gobierno para la construcción de defen-
sas, las cuales fueron colocadas por miembros del cuerpo de bomberos (Za-
pata, 2011).
Por su parte, la segunda inundación a fines de los setenta fue una de las
más importantes que ha vivido la ciudad, tanto por sus consecuencias so-
ciales, económicas y políticas, como también por las características que
tuvo en términos de desarrollo para la población, el éxodo y la conciencia
histórica.
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Las consecuencias directas del desastre sobre la realidad socio-económica
local estuvieron vinculadas tanto a la limitación en la capacidad de ac-
ción por parte del gobierno local como en la escasa posibilidad de gene-
rar procesos participativos por la población, dado al contexto político na-
cional caracterizado por la presencia de un régimen autoritario. Los
periódicos regionales, relataban la inundación titulándola como el “Dra-
ma de Miramar”:
El notable crecimiento de las aguas de la laguna Mar Chiquita, como
consecuencia de las últimas precipitaciones ha determinado que la mu-
nicipalidad haya adoptado diversas medidas de emergencia a fin de pa-
liar el tremendo flagelo natural. De esta manera, toda una comunidad
tan sacrificada como laboriosa, vive momentos verdaderamente dramá-
ticos. [...]
Convengamos, primeramente, en informar que el comportamiento
anormal de las aguas de la laguna datan desde hace un par de meses,
en forma aproximada. [...] Otras casas se han derrumbado o están ca-
mino a desaparecer, especialmente las que enfrentan directa como
frontalmente la laguna en su posición norte. Bloques de compacto,
paredes de hormigón y otras concreciones ideales para esta clase de
emergencia, vienen siendo casi insuficientes como sofrenar el impulso
de las aguas que, lo reiteramos, cuando sopla viento de sector norte
provoca la justificada alarma de los vecinos. (La Voz de San Justo,
Archivo 12 de mayo 1978)
La editorial que tuvo lugar por tres semanas consecutivas en los medios re-
gionales, describió la realidad que se vivía en la inundación. En términos
cuantitativos, el impacto de la inundación sobre la ciudad fue: treinta y sie-
te manzanas anegadas, ciento veinte mil metros cubiertos de edificación
anegados; ciento dos establecimientos hoteleros y sesenta establecimientos
comerciales perdidos definitivamente; ciento noventa y ocho casas de fami-
lias inundadas, así como edificios públicos (Estación Terminal de Ómni-
bus, Banco de la Provincia de Córdoba, Casino Provincial, Centro Balneo-
lógico Termal, Cooperativa de Criadores de Nutrias, Camping Municipal,
Iglesia Santa Teresita, Iglesia Parroquial Virgen del Valle, sede de la Aso-
ciación Hotelera, Club Náutico, Entel); treinta y ocho cuadras pavimenta-
das y cuarenta calles de tierra; gran extensión de líneas telefónicas y del
tendido eléctrico (Zapata, 2011).
Por su parte, luego de un período de grandes lluvias y crecimiento de la
laguna, en el año 2003 la ciudad se inunda por tercera vez. El avance de
la laguna, de aproximadamente cincuenta metros más respecto a la cota al-
canzada en la década del setenta, deja un impacto importante: “ciento
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MATÍAS BARBERIS RAMI
ocho familias pierden su vivienda por primera, segunda y tercera vez en
las aguas de la mar, con el alivio en este caso, de contar con el apoyo mu-
nicipal y provincial” (Zapata, 2011: 149). Los periódicos regionales narran
la situación que vivía Miramar:
Frente al aumento de nivel de aguas que está experimentando el mar
de Ansenuza, la situación de alerta determinada por la célula local de
Defensa Civil se mantiene. El sábado último el barrio 105 Viviendas
quedó jaqueado por la laguna y 30 familias debieron autoevacuarse a
otras casas de la misma localidad o de pueblos vecinos (Marull, Bal-
nearia o Altos de Chipión). Previamente, se habían evacuado otras 15
familias.
El intendente Raúl Castellino estuvo dirigiendo las acciones de construc-
ción de defensas que son útiles en la emergencia, pero sólo a corto plazo.
(La Voz del Interior, Archivo 06 de mayo 2003)
Las editoriales narran detalladamente la situación que vive el habitante de
la localidad costera, comparando la realidad que se había vivido tiempo du-
rante la inundación en la década del setenta:
Cientos de colchones al sol, quitándose el agua de encima pero no las
manchas del dolor. Y allá abajo, donde había un mundo feliz, donde la
luz se derramaba en la arena y en los ventanales, donde la noche era a
colores, la vida era a colores, todo se había vuelto agua: un espeso y on-
dulante manto marrón cubría el sitio donde los miramarenses habían
amado vivir.
Las imágenes de la desolación no podían ser más desoladas. Cientos, mi-
les de miramarenses habían perdido mucho o casi todo de lo que cada
uno tenía, pero sobre todo habían perdido lo que era de todos: más de la
mitad del pueblo, el corazón latiente de Miramar ya no volvería a aso-
marse sobre la faz de la tierra [...]
Y ahora la mar, casi 20 años después, ha salido otra vez a las calles de un
pueblo que vuelve a verle la cara al fantasma de su dolor: la inundación.
El agua ya ha superado la marca de 1985 y no se detiene, mientras asalta
otras casas desprevenidas y echa a sus moradores a los altos o, quizá, al
exilio.
Miramar siente que quiere a la laguna pero no sabe qué quiere la laguna.
Es la única población costera de Mar Chiquita y también la única inunda-
da por décadas de la geografía cordobesa. (La Voz del Interior, Archivo
11 de mayo de 2003)
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4. Las transformaciones políticas en Miramar
La expansión urbana en Miramar ha respondido principalmente a la necesi-
dad de su desarrollo económico, en especial al turismo. Lo relevante del
caso es que la falta de planificación, con una clara referencia a los riesgos
existentes en el territorio, ha sido una de las causantes del impacto socio-
económico producido por las inundaciones: gran parte de la infraestructura
hotelera había quedado cubierta por el agua, forzando a los habitantes a
cambiar coyunturalmente su actividad económica, sea en el lugar, o bien en
otras ciudades.
Dicho impacto se evidencia en la fase posterior al desastre y en las brechas
que se visibilizan en la respuesta, la reconstrucción y el posterior desarro-
llo. En estas fases se pueden producir crisis de gestión, que dificultan el
aprendizaje de las lecciones sobre las decisiones tomadas en la emergencia
así como el proceso político de rendición de cuentas (Comfort, 2010). En
estos contextos, se producen contradicciones entre los puntos de vistas de
los distintos actores participantes. Es decir, es una etapa tanto de aprendi-
zaje como de negociación, en la cual se visibilizan mecanismos de poder y
se activan estrategias de legitimación social (Benadusi, 2010).
Las inundaciones y las variaciones históricas del nivel de la laguna Mar
Chiquita eran una señal manifiesta de que una inundación podría ocurrir.
Existía en ese entonces una escasa conciencia respecto al límite de cons-
trucción de hoteles y casas residenciales en la costa de Miramar. Apenas el
agua comenzó a subir, la municipalidad, las asociaciones y la gente en ge-
neral iniciaron a tomar medidas para dar respuesta al incesante crecimiento
de la laguna.
Distintas representaciones ha tenido la gente respecto a lo que se hizo en el
momento de la inundación. Un caso es el de Mauricio, quien luego de las
inundaciones se va a vivir a Córdoba y quien se autodefine como un crítico
de la historia de Miramar. Padre de familia, ha colaborado en muchas acti-
vidades de la vida cultural y política de la ciudad. Otro caso relevante es el
de Liliana, quien ha formado parte de la administración pública durante el
período de la inundación y que actualmente se dedica junto a su familia al
comercio en la ciudad.
Miramar se hizo un daño terrible en el aspecto económico y social tratan-
do de defender a un pueblo que era indefendible, y se habla del esfuerzo
del pueblo y que sé yo, y eso fue totalmente en vano. (Mauricio, 45 años,
empleado de comercio, ex residente de Miramar)
Yo creo que en un primer momento no nos dimos cuenta lo que pasaba.
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Porque como en todo, vos creés que viene y se va. Pero ese irse deja
unas consecuencias que te das cuenta mucho tiempo después. Un cambio
de vida muy importante para la gente. (Liliana, 56 años, empleada de la
municipalidad)
La política de emergencia se limitó a la construcción de bloques de hormi-
gón y el bombeo de agua para contener el avance de la laguna. Fueron un
conjunto de acciones destinadas a repeler un riesgo consumado. Desde el
periódico regional relataban:
Pese a las medidas tomadas por la municipalidad, las aguas fuera de con-
trol fueron ganando terreno ayudadas por el incesante viento del sector
norte que provocó oleajes de dos a cinco metros y que afectó notoria-
mente todo el sistema de empalizada y llegó hasta la línea de edificacio-
nes con sus tremendas consecuencias. Los edificios costeros muestran se-
ñales inequívocas de la acción del líquido-elemento. (La Voz de San
Justo, Archivo 12 de mayo de 1978)
Las edificaciones afectadas correspondían a gran parte de la infraestructura
turística con la cual contaba la localidad. El avance de la laguna provocó
sin lugar a dudas, una modificación del tejido urbano de Miramar. Una re-
ferente de las actividades culturales y turísticas que se realizan en Miramar
y quien no fue afectada directamente por la inundación, comenta sobre lo
sucedido en la fase de respuesta:
Después, cuando se vio que la laguna superaba el metro y medio demás
que tenía, Dante Marchetti hizo los bloques de hormigón, con bombas de
agua sacaban el agua de acá, la tiraban para el otro lado, siempre se pen-
só que en algún momento la laguna bajaba o que se la podía contener, es
más, la gente se iba con un metro y medio de agua en la casa y tenían la
sensación, la esperanza de que podían volver, entonces qué hacían, saca-
ban los muebles... Algunos, otros no, y cerraban la puerta, la ventana,
siempre con la esperanza que si en algún momento la laguna bajaba, ellos
podían volver. (Gladys, 42 años, directora de museo)
Otro relato de particular relevancia es el de Javier, también referente socio-
cultural de la ciudad, quien fuera afectado por la inundación:
[...] en su momento creo que hidráulica fue la repartición. Apoyaron,
para hacer un muro de contención, porque nadie sabía hasta dónde po-
día llegar el agua. Había que defender. Me parece que hicieron lo co-
rrecto. Había que defender la inversión que había abajo, y aparte el pe-
ligro. La gente, la desesperación, al intendente lo tenían... y eso que en
esa época teníamos un tremendo intendente, no... conseguía... se hicie-
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ron los famosos bloques, todavía están, bombas constantemente para ir
sacando la filtración. Pero bueno, después se dieron cuenta que... con-
tra el agua no es fácil. Es más difícil el agua que el fuego. Yo creo que
colaboró la provincia en su momento. Lo que pasó en esos momentos,
es que no hubo una retribución a los privados de cambiarles lo que ha-
bían perdido por un espacio nuevo. No era momento tampoco para ges-
tionar nada, por el proceso militar. No había mucho para pedir. Vos si
pedías, te borraban ¿viste? No era fácil. (Javier, 51 años, director de
museo)
Frente a la alternancia política que caracterizaba las dinámicas locales en
Miramar, un factor que emerge como positivo a la hora de gestionar la
emergencia ha sido el liderazgo político. En distintas entrevistas, ha sobre-
salido la figura del entonces intendente Dante Marchetti, quien salió a cola-
borar junto a los vecinos con las acciones de respuesta al desastre.
Sin embargo, el desastre operó como un factor de relevancia en la agenda
política local, alterando no sólo los programas y acciones de gobierno, sino
también provocando una modificación de los cargos a nivel local:
–Cuando los peronistas veían lo que Marchetti hacía en la época de la
inundación, ¿lo ayudaban, lo criticaban?
Lucía: Lo apoyaban en cierto modo. No con el apoyo necesario que tenía
que tener.
Mariela: Recuerdo mi papá que decía: se fue Alberioni [referente político
de Miramar n.d.a.] a hablar con el gobernador de turno, porque lo quie-
ren sacar a Marchetti. Ese tipo de confrontación. A lo mejor hacía que el
pueblo no progresara, por eso... (Mariela, 48 años, docente y Lucía, 76
años, jubilada docente, ex residentes de Miramar)
–Al intendente lo saca la inundación, se va por decisión propia, o...
Augusto: y sí, pero la provincia estaba en contra política (suena el teléfo-
no, se levanta y se va) Más lo sacó el tema de la política. Se aprovechó
que Miramar se inundó en el 1978, y aprovecharon que se equivocó en
cosas que hizo en ese momento. Pero hizo toda esa defensa de bloques
que se ven ahí. Muy así para defender el pueblo. (Augusto, 40 años, pro-
pietario de hotel)
Este último fragmento pone de manifiesto un ulterior factor de vulnerabili-
dad en el aspecto político: las relaciones con otros niveles de gobierno han
sido de vital importancia a la hora de gestionar políticas públicas en gene-
ral, así como la emergencia y la reconstrucción en particular.
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La vinculación con otros niveles de gobierno —provincial o nacional— ha
dependido del hecho de pertenecer al mismo partido político que goberna-
ra ese otro nivel, así como de las buenas relaciones político-cooperativas.
Esta vinculación tiene que ver con una condicionada gobernanza vertical,
es decir, entre los distintos niveles de gobierno.
Un aspecto complementario a la hora de diseñar e implementar políticas
públicas es una gobernanza efectiva, es decir, estilos horizontales de inter-
cambio de información técnica y cooperación entre el gobierno y distintos
actores en procesos de políticas públicas (Jimenez, 2008).
En la época de la inundación, la participación de actores ajenos al gobier-
no tuvo que ver en la mayor parte de los casos con el hecho de haber sido
damnificados. Es recién en la actualidad que se han iniciado a implemen-
tar mecanismos de alianzas entre el gobierno municipal y otros operadores
sociales y económicos presentes en el territorio. Sin embargo, estas alian-
zas son aún frágiles, quitando la posibilidad de implementar eficientemen-
te políticas públicas de reducción del riesgo.
A partir de este marco se deriva la difícil capacidad de acceso a fuentes
de financiamiento para la realización de obras públicas o la implementa-
ción de políticas. En el caso del período de emergencia, la complicada si-
tuación financiera de la municipalidad —debido, principalmente, a la caí-
da de la actividad turística— y la dificultad suscitada por la existencia de
gobiernos de facto, no hizo más que empeorar las posibilidades de imple-
mentar medidas apropiadas de mitigación. Una de las medidas adoptadas
fue la construcción de casas para damnificados, en el marco de progra-
mas de vivienda ya existentes a través del Instituto Provincial de Vivien-
da: suponía otorgar una vivienda al damnificado y demoler la casa inun-
dada.
Sin embargo, esta acción política diseñada por el gobierno durante la fase
de recuperación, no habría sido implementada en un modo equitativo para
los damnificados. En los siguientes relatos se vislumbran algunos matices
de esta política:
Mirá, la primera oportunidad, nos dieron unas migajas. O sea, habíamos
perdidos una casa de ciento cuarenta o ciento cincuenta metros, me
acuerdo un terreno de catorce por cincuenta y seis y creo que nos dieron
un dinero como para comer un asado, viste... y en la segunda oportuni-
dad, no. En la segunda oportunidad, nosotros perdimos la casa y el go-
bierno provincial, a toda la gente que había perdido su casa, le entregó
una propiedad. Que en este caso, hizo como un barrio, a donde hizo to-
das las casas dentro de ese predio. En vez, yo hice al revés. Yo tenía un
terreno, entonces yo les propuse que ellos me edificaran en mi terreno.
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Por supuesto que yo también tenía una casa de ciento y pico de metros,
y ellos me dieron una de sesenta... (Sonia, 61 años, propietaria de co-
mercio)
Digamos, hicieron este barrio. Este es el barrio que se hizo, ciento cinco
viviendas, porque se habían perdido ciento cinco edificaciones en la pri-
mera inundación. Bueno, por una ley metida por ahí, medio que a los
inundados no les tocaba, se lo dieron a otra gente. Por poco les tocó a los
inundados.
[...] Nos habían prometido que nos harían un barrio, tipo el barrio hipote-
cario como se usaba en esa época. Bueno, eso no se hizo nada. Al final
nos hicieron un barrio IPV, que era un experimento, un prototipo, porque
son doce casas pegadas, sin ingreso al patio, sin garaje, sin nada. Todas
con una habitación para dormir. Había una ley del IPV de antes, que si
vos menos tenías, menos tenías posibilidades de pagar una cuota, te co-
rrespondía una casa. ¿Te das cuenta? Bueno, cuando vinieron a Miramar,
capaz el que perdió un hotel, tenía un terreno, tenía un auto, tenía... en-
tonces no lo podían ocupar con la gente inundada, entonces trajeron gen-
te de otros pueblos. Esa gente es la que después se fue, porque al final se
volvió a su pueblo de origen, y recién ahí nos dieron las casas. (Liliana,
56 años, empleada de la municipalidad)
En estos fragmentos, uno de los aspectos relevantes ha sido la brecha
existente entre la medida adoptada y su implementación. Si bien se hicie-
ron casas, no todos podían acceder, o bien hubo una demora considerable.
De los relatos emerge que durante el período entre la inundación y el otor-
gamiento definitivo de las casas, muchas personas optaron por alquilar in-
muebles en la localidad o en otras ciudades, o bien vivir junto a familia-
res, o por alguna vivienda que les fuere prestada en el momento.
En los años sucesivos a la inundación el panorama local se agravó por un
fuerte freno en la actividad económica. En un pueblo en el que se verifica-
ba una marcada estacionalidad turística y una dependencia exclusiva de la
laguna, la inundación dejó rezagada las economías familiares de muchos
habitantes de Miramar.
Sin embargo, luego de las inundaciones, se generaron dos nuevas oportu-
nidades en el plano comercial: la peletería y la pesca. El impulso que al-
canzaron los criaderos de nutria, que estaban entrando en su período de
fervor, contribuyó a sostener en pie la economía de Miramar. Asimismo,
con el aumento del nivel de agua de la laguna y la disminución de la sa-
linidad, se incorpora el pejerrey, que permitió la pesca comercial y depor-
tiva.
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En este sentido, los habitantes de Miramar vieron a partir de la inundación
la necesidad de reflexionar sobre cómo afrontar el futuro del pueblo. Pa-
sado el período de transición, una ulterior medida que se toma es implo-
sionar las edificaciones que habían quedado bajo el agua.
Las demoliciones significaron para la población un paso adelante en la
construcción de un futuro. La planificación de las demoliciones tuvo como
base una demanda real de los residentes en vistas a la posibilidad de re-
construir una sociedad que sentía aún los golpes del desastre: fue un fac-
tor que resultó clave en la rehabilitación del pueblo.
Más allá de las implicancias políticas y económicas que tuvo para la ciu-
dad, las representaciones de la gente respecto a esta acción política tomó
distintos matices. Algunos fragmentos de entrevistas dejan entrever que
fue una política que pone fin a un período difícil para Miramar, coinci-
diendo en un factor: enterrar los restos edilicios que dejó la inundación:
Habíamos estado hasta el año 1992 velando a Miramar, porque lo veía-
mos todos los días destruidos y de una vez por todas, terminaba enterrán-
dose por lo menos a la vista, lo que hacía ya aproximadamente trece años
estábamos velando. (Mauricio, 45 años, empleado de comercio, ex resi-
dente de Miramar)
Los ochenta fue la época en donde la gente se moría de tristeza, la gente
mayor. Donde, por ejemplo, la dueña del hotel alemán se quitó la vida
porque no podía vivir con esa historia de vida bajo el agua. Entonces de-
moler creo que fue como sepultar el difunto para empezar de nuevo, por-
que del año 1992, desde las demoliciones controladas, y a pesar de que
nos inundamos en el 2003, el pueblo miró para adelante. Y hasta ahí no,
el pueblo siempre miraba la laguna, las inundaciones... (Gladys, 42 años,
directora de museo)
En el 1992 dinamitaron las casas. Eso fue... es un bombazo. Socialmente,
es un bombazo. Lo trato de entender, pero no lo voy a entender nunca.
Vos tenés treinta años, te criaste en esa casa y ves que boom, te la tienen
que hacer volar porque era peligroso, porque la gente cuando bajaba el
agua se empezaba a meter y andaba en unos barquitos por ahí. Ver así
que todas tus calles, tus calles cuando... andabas en bici, que te pusiste de
novio, que jugabas a la escondida. Desapareció. Creo que la mente hu-
mana no estaba preparada para eso. Ninguna de las mentes no estaban
preparadas. (José, 45 años, referente Secretaría de Turismo)
Los desastres causan movilización política y modifican la agenda de los
gobiernos (Oliver-Smith, 1996). Las inundaciones de Miramar se convirtie-
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ron en un elemento clave de la agenda política para las elecciones en la dé-
cada del noventa, en las cuales se buscó promover un cambio en la ciudad.
Sin embargo, se provoca el segundo efecto del cual explica el autor, que
refiere a cómo los desastres pueden alterar la relación con el gobierno, cau-
sando, en el caso específico de Miramar, la renuncia del intendente.
La polaridad política existente en la ciudad ha tenido fuerte influencia en
el proceso de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo luego de las inun-
daciones. De hecho, en la década del noventa se han tomado las inunda-
ciones como eje de campaña. Si bien las decisiones de implosionar fueron
una intervención urbana que tuvo que ver con una demanda real de la
gente, el impacto previsto fue valorado en modo tal que la gente misma
presionó para que el intendente dejara sus funciones.
–¿Fue un cambio hacer la demolición?
Francisco: Sí, toda obra supone un cambio. Intentamos que no se implo-
sionara todo. El Viena por ejemplo estaba en la lista. El intendente decía
que para “construir había que destruir”, pero después [de las demolicio-
nes, n.d.a.] no hicieron nada. Los intendentes sucesivos fueron haciendo
cosas. El actual intendente, con el actual gobierno han logrado terminar
esto. Ha quedado Miramar desfasado, porque no están en las mejores
condiciones. El desafío acá es que todos los días tenés que empezar de
nuevo. (Francisco, 58 años, referente reserva natural)
La decisión de implosionar fue justamente una demanda de la población:
no sólo se debía limpiar el horizonte para evitar un proceso vinculado a
la cuestión psicológico-depresiva de la población, de ver constantemente
la pérdida que le había ocasionado la inundación; sino que también se ne-
cesitaba un cambio en el plano económico. La baja en el nivel de la lagu-
na hizo que no hubiera más pejerrey, mientras que el mercado de pieles
ya no era tan importante como en las décadas anteriores. En un pueblo
que siempre se había dedicado al turismo, esta volvía a ser una opción
viable.
5. Reflexiones finales
La gestión del riesgo de desastres ha comenzado a tratarse en las agendas
de gobierno a partir de la consideración sobre la contribución que estos
procesos tienen en el marco del desarrollo: “la sostenibilidad, sin control
del riesgo, es imposible; el desarrollo sostenible sin ello es solo una consig-
na vacía” (Lavell, 2002b: 12) Particularmente, las políticas implementadas
en la fase del post-desastre no pueden ser reducidas a una obra o acción
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concreta, sino que deben estar ligada a un proceso que conduce al planea-
miento y la aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas, y
que debe ser asumido por todos los sectores de la sociedad.
Las distintas medidas implementadas luego de la inundación se relacionan
con el rol de esta fase dedicado a romper con el ciclo de daños-reconstruc-
ción-repetidos daños (Godschalk, 2003). En Miramar, las políticas del
post-desastre respondieron a un modelo de reconstrucción tardío —especí-
ficamente en la década del noventa— que se concluye luego de una ulterior
inundación del pueblo y que no favoreció a la generación de medidas de
prevención de riesgos y mitigación de desastres a futuro.
Esto se vio reflejado en 2003, cuando el avance de la laguna volvió a poner
en jaque la capacidad del pueblo de afrontar la inundación. Una de las
principales diferencias entre esta última inundación y la ocurrida en la dé-
cada del setenta radicó en la intervención del Estado como un actor central,
a través de múltiples medidas de planes de vivienda, subsidios, subvencio-
nes y proyecto de construcción de una defensa para la ciudad, lo cual supu-
so un giro en la concepción de las políticas de emergencia.
Luego de las inundaciones del año 2003, Miramar pone en marcha un pro-
yecto que había estado latente en la agenda pública local en las últimas dé-
cadas: la construcción de una defensa para el pueblo. Esta política fue im-
plementada con apoyo de la provincia y un esquemático sistema de
alianzas público-privadas que impulsaron el turismo en los últimos años,
reflejando el rol clave de las políticas en la fase de recuperación para el de-
sarrollo local de las comunidades.
La pregunta que ha orientado el análisis ha estado principalmente vincula-
da a entender la importancia de las políticas que se implementan en la fase
posterior a la ocurrencia de un desastre. Particularmente, se ha hecho hin-
capié en el rol del Estado como principal responsable del diseño e imple-
mentación de tales medidas, así como las distintas limitaciones que se
afrontaron en el proceso, conforme a los modelos de gestión que operaban
en el momento histórico en que ocurre la inundación.
En este sentido, la perspectiva histórica nos permitió comprender el rol que
han jugado los múltiples actores en la respuesta, la recuperación y recons-
trucción luego de las inundaciones. La clave se sitúa en los procesos de go-
bernabilidad multisectorial y multinivel desarrollados en la última década,
que permitieron avanzar en la implementación de políticas y reducir el ries-
go para la comunidad. Sin embargo, el abordaje de una política integral de
gestión del riesgo que apunte a la incorporación de medidas de prevención
de riesgos a futuro y la mitigación de desastres sigue siendo una deuda
pendiente.
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Fecha de recepción: 19/10/2016
Fecha de aceptación: 25/08/2017
