Este artículo se realizó en el marco del Proyecto de Investigación “El impacto de las

reformas electorales en la democracia misionera”. Universidad Católica de Santa Fe

(UCSF) (Resoluciones 6863/2012 y 8829/2014). Directora: Dra. María Elena Martin.

* Profesora e investigadora en la Universidad Nacional de Misiones (UNaM), Universi-

dad del Salvador (USAL) y Universidad Católica de Santa Fe (UCSF).

** Profesora e investigadora en la Universidad Nacional de Misiones UNaM. Es miem-

bro del equipo de la Fundación Directorio Legislativo.

*** Las autoras queremos realizar un especial agradecimiento a los evaluadores del

artículo por sus valiosos aportes y comentarios, los que nos permitieron enriquecerlo y

contribuyeron con nuevas preguntas para encaminar futuras investigaciones.

María Elena Martin *

Milva Carlino**

Resumen

El objetivo principal de este artículo es analizar la legislación electoral

en la provincia de Misiones, Argentina, entre los años 1983 y 2013, para

STUDIA POLITICÆ Número 43 primavera-verano 2017/2018 – pág. 65-105

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, de

la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

30 años de manipulación de las

reglas de juego: La legislación

electoral en la Provincia de

Misiones 1983-2013

Código de Referato: SP.222.XLIII/17

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2018.43.03

43 primavera - verano 2017/2018

STUDIA POLITICÆ

indagar sobre las razones por las cuales las reglas de juego electorales

han estado sujetas a numerosas reformas en dicho período. Se trata de un

artículo de carácter analítico-descriptivo, que se propone la comprensión

del momento sociopolítico en que surgen las modificaciones y la confi-

guración de relaciones de poder que llevaron a impulsar la sanción de

dichas leyes. Asimismo, se analiza el lugar de las reglas en el sistema po-

lítico misionero y se busca dar cuenta del impacto que las reformas elec-

torales han tenido en la democracia misionera.

Palabras clave: Sistemas electorales – Reformas electorales – Actores

políticos – Prácticas democráticas

Abstract

This article has the purpose to analyze electoral legislation in the

Province of Misiones, Argentina, between 1983 and 2013, in order to

inquire into the reasons why electoral rules have been subject to

numerous reforms in that period. It’s a descriptive-analytical article

that proposes the comprehension of the socio-political moment in

which modifications took place, and the configuration of power

relationships to stimulate the sanction of such laws. Likewise, the

place of the rules is analyzed in the Misiones political system, and we

seek to explain the impact that the electoral reforms have had in

Misiones democracy.

Key words: Electoral systems – Electoral reforms – Political actors –

Democratic practices.

Introducción

AS investigaciones acerca de los sistemas electorales han sido un

campo en desarrollo permanente en la ciencia política para compren-

der los procesos de cambio institucional en los regímenes democráti-

cos. Es así que, sobre todo en la última década, han proliferado los estudios

orientados a comprender cómo y por qué se cambian las reglas institucio-

nales.

Hasta muy recientemente dichos estudios han tendido a concentrarse solo

en el ámbito nacional (Nohlen, 1993; Jones, 1993; Nohlen, 1991, Nohlen,

2005), pero en los últimos años “hay un creciente interés en superar el ni-

vel nacional para observar los sistemas electorales locales y el impacto de

los sistemas electorales nacionales sobre la política regional y local” (Colo-

mer, 2004: 13).

Dentro de las perspectivas teóricas, ha aumentado la importancia de la teo-

ría de los juegos que pone énfasis en los incentivos para el comportamien-

to estratégico y búsqueda de equilibrios (Cox, 1990, 1997). Asimismo, el

enfoque de la elección social que hace foco en los métodos de votación de

manera axiomática (Balinski y Young, 1982). El enfoque de Taagapera,

inspirado en las ciencias físicas plantea otro importante paradigma en la in-

vestigación (Taagapera, 1986; Taagapera y Shugart, 1989, 1993; Taagape-

ra, 2001).

Además, el vínculo entre los estudios sobre sistemas electorales, sistemas

de partidos y diseño constitucional, se ha convertido en clave de la mate-

ria (Liphart, 1984, 1999; Shugart y Carey, 1992; Grofman et al., 1999;

Nohlen, 1994, 2007; Colomer, 2004, 2007; Negretto, 2008, 2014, entre

otros). Del mismo modo, se han ampliado las preguntas sobre los siste-

mas electorales; gran parte de los trabajos previos estaban centrados en

la proporcionalidad entre votos y escaños y los efectos del sistema elec-

toral sobre el número de partidos y la duración de los gabinetes (Duver-

ger, 1951; Sartori, 1976, 1996). En la actualidad, se incorporan temas

como representación proporcional y género (Karnig y Welch, 1982; Davi-

son y Grofman, 1994; Norris, 1985, 1997; Lovenduski, 1997, entre

otras), estructura ideológica de la representación (Cox, 1990; Greenber y

Weber, 1985; Robertson, 1976), los incentivos para el voto estratégico

(Cox, 1997), los efectos sobre la representación (Blais y Carty, 1990),

entre otros tantos.

Como señala Nohlen (1997) estos estudios pueden agruparse en tres enfo-

ques distintos, pero necesariamente complementarios. Uno de ellos es el

normativo, en referencia a los valores e ideales que el enfoque propone y

no desde la perspectiva legal del término, vinculado a las teorías de la de-

mocracia y al concepto de buen gobierno. Analiza las ventajas y desventa-

jas de los diferentes sistemas electorales y promueve pronunciarse a favor

de un principio básico de representación (de mayoría o proporcional) y de

su sistema electoral correspondiente.

El segundo es el empírico-estadístico, que diferencia con mayor detalle los

elementos del sistema electoral para poder compararlos estadísticamente.

Incorpora la dimensión histórica e internacional, de modo de agregar la

mayor cantidad de sistemas electorales en la comparación. El enfoque se

centra en las variables medibles, y puede implicar estiramiento del concep-

to de sistema electoral, en términos de Sartori, o bien reduccionismo de

conceptos para que puedan ser plausibles de clasificación en su afán com-

parativista.

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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Para más detalles, ver NOHLEN, 1997: “El estado de la investigación sobre sistemas

electorales” Revista de Estudios Políticos, 98, 159-169.

La tabla de clasificación de las 40 leyes electorales que conforman el período de estu-

dio puede verse como Anexo de este artículo.

La tercera perspectiva es la empírica de orientación histórica, que se cen-

tra en la investigación de sistemas electorales concretos analizando su fun-

cionamiento y sus efectos. Si bien permite cierto grado de comparación a

través de un camino inductivo, no lo es en la medida del enfoque empírico

estadístico. Sin embargo, enfatiza el trabajo clasificatorio y la precisión ter-

minológica.

A su vez, el concepto de reformas electorales puede abordarse desde dos

criterios principales: uno restringido y otro amplio. El primero considera

que las reformas que cuentan son aquellas que implican cambios radicales

en el sistema electoral; esto es, las que signifiquen el pasaje de un sistema

mayoritario a uno proporcional, o a la inversa. El segundo enfoque toma en

consideración también los cambios en otros aspectos del sistema, como

modificaciones en la magnitud del distrito, en las fórmulas de adjudicación

de escaños, en la estructura de las boletas de votación, entre otras. En con-

secuencia, “según sea el criterio que se adopte, las reformas pueden ser un

fenómeno excepcional o bien, pueden darse con bastante frecuencia”

(Katz, 2005).

De acuerdo a los objetivos de esta investigación, optamos por seguir el cri-

terio amplio según Katz (2005) y el enfoque empírico de orientación histó-

rica (Nohlen, 1997), porque nos interesa analizar la totalidad de la legisla-

ción electoral en la Provincia de Misiones, Argentina, entre los años 1983 y

2013 y la complejidad de factores que intervienen en la decisión de impul-

sar cada una de ellas generando un cambio permanente de las reglas de jue-

go electorales. Asimismo, porque nos permite profundizar acerca de las ra-

zones que motivan esos cambios institucionales y dar cuenta del contexto

sociopolítico en el que se producen.

Poner énfasis en los aspectos históricos con un abordaje politológico, nos

permitió elaborar una tipología de las reformas y ensayar hipótesis acerca

del funcionamiento de los actores políticos y posible impacto de las refor-

mas en los resultados electorales. Por ello, el procedimiento metodológico

fue la recopilación de la totalidad de las leyes electorales del período en es-

tudio, las cuales, mediante un análisis de contenido, hemos clasificado de

acuerdo al aspecto del sistema electoral que la norma modifica, y avanzado

en una tipología siguiendo teorías de derecho electoral.

Asimismo, este trabajo constituye un aporte al ámbito de los estudios

subnacionales del sistema político, que conforman un campo de estudio

de creciente interés en la ciencia política argentina. En nuestro país, el

estudio de los sistemas electorales en el nivel subnacional (Abal Medi-

na, 2007; Cingolani, 2007; Ratto, 2007; Molina, 2007; Ortiz de Rozas,

2011) adquiere una especial significación dado el carácter federal de

nuestro sistema político, puesto que es posible encontrar distintas confi-

guraciones de sistemas electorales en cada distrito. Además, en los

treinta y tres años que transcurrieron desde la recuperación democráti-

ca, se constatan permanentes cambios en las reglas de juego electorales

en ese nivel, ya sea por efecto de cambios o crisis nacionales, por tradi-

ciones y prácticas locales, por variaciones en las coaliciones políticas y/

o por factores institucionales. En este marco, nuestra investigación in-

tenta contribuir a la teorización acerca de las reformas electorales en el

ámbito subnacional a partir de un análisis pormenorizado del corpus

completo de la legislación electoral sancionada desde 1983 en la pro-

vincia de Misiones.

Finalmente, tomamos como marco de referencia la hipótesis de Colomer,

que sostiene que “es el número de partidos lo que puede explicar la elec-

ción de los sistemas electorales, más que al revés”, contradiciendo las “le-

yes” (o hipótesis) de Duverger; puesto que si “los sistemas electorales tie-

nen importantes consecuencias sobre la formación del sistema de partidos,

cabe suponer que son elegidos por actores políticos ya existentes en su

propio interés” (2003: 39). A lo largo de este trabajo ofrecemos evidencia

que da sustento a esta proposición, como se analizará en los próximos

apartados.

El sistema electoral en Misiones

En nuestro país, como parte de su sistema federal de gobierno, la legisla-

ción electoral provincial y municipal se decide en forma descentralizada en

cada provincia, de modo que en teoría podría haber múltiples sistemas

electorales (Jackisch, 1993: 191; Woldenberg, 1992: 121; Jones, 1997). A

su vez, existen diversas formas en que el derecho electoral puede configu-

rase en la interrelación entre la constitución y las normas electorales. De

este modo, puede encontrarse regulado íntegramente en la Constitución, o

definido en ella solamente en términos generales y detalladamente en la ley

electoral, o regulado enteramente en la Constitución y luego repetido por la

ley electoral o definido únicamente en la ley electoral (Catón, Sabsay y

Thibaut, 2007).

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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La excepción fue durante la vigencia de la Ley Nº 3847 (elecciones 2003) en que se

redujo a 35 durante el período 2003-2005.

En Misiones, la Constitución sancionada en 1958, interviene de manera

directa en el régimen electoral, y la legislación electoral complementa las

regulaciones básicas que allí se asientan. Así, el artículo 48 establece que

la provincia “constituye un distrito electoral único” y que toda elección se

hará “por lista de candidatos”. Respecto de la representación de las mino-

rías, expresa de modo taxativo en su inciso 5 que: “El sistema electoral

que regirá para la integración de los cuerpos colegiados deberá conceder,

bajo pena de nulidad, representación a la minoría o minorías, que no po-

drá ser inferior al tercio del total”.

Por lo tanto, el sistema vigente prevé un procedimiento de postulación a

través de listas, que desde que entró en vigor la Constitución son cerradas

y bloqueadas; en distrito único, organizados funcionalmente durante los

comicios en ciento cinco secciones electorales, que abarcan los diecisiete

departamentos de la provincia y los setenta y cinco municipios. El Poder

Legislativo está conformado por cuarenta bancas que se renuevan por mi-

tades cada dos años

y la asignación de escaños se realiza a través del

sistema proporcional D’Hondt. Para los cargos ejecutivos, tanto a nivel

provincial como municipal, rige el sistema de mayoría simple, en forma

directa y los mandatos duran cuatro años. El ejecutivo provincial permite

una reelección consecutiva y los municipales varían según las cartas orgá-

nicas municipales, pero, en términos generales, admiten la reelección in-

definida. Desde el año 1990 y hasta el presente, tanto para la elección de

los intendentes como para los concejos deliberantes, rige el doble voto si-

multáneo o ley de lemas.

Como veremos en los próximos apartados, aunque la Carta Magna re-

sulta restrictiva respecto del tipo de sistema electoral a implementar,

podemos constatar numerosos ejemplos de ingeniería electoral gesta-

dos en la legislatura misionera para modificar uno o varios aspectos

del mismo.

Clasificación de las leyes electorales

Desde la organización constitucional de Misiones se registran cuarenta y

cinco modificaciones a la primera ley electoral Nº 24 (2/09/1960), sin

contar las cinco leyes y dos decretos-leyes promulgados por los períodos

En ese sentido, pueden contabilizarse las reformas constitucionales que permitieron la

reelección de los gobernadores. Actualmente, son 22 las provincias que permiten la re-

elección, en sus distintas versiones, y solo dos mantienen la prohibición (Mendoza y

Santa Fe). Dentro de las 22 que permiten la reelección, 17 lo hacen por un período con-

secutivo, dos provincias por dos períodos consecutivos (Salta y San Juan) y tres la inde-

finida (Formosa, Santa Cruz y Catamarca).

de facto. Durante nuestro período de análisis se registran cuarenta de di-

chas reformas, lo cual implica que se ha producido en promedio una refor-

ma electoral cada nueve meses. Si bien no todas estas modificaciones es-

tán vinculadas a cuestiones de fondo del sistema electoral, las evidencias

muestran que de todo el andamiaje institucional misionero, este ha sido

uno de los aspectos más susceptibles de manipulación por parte de la di-

rigencia política y, particularmente, por el oficialismo del momento (Mar-

tin, 2010 y Martin, Carlino y Brajkovic, 2011; Urquiza y Martin, 2011).

Esta característica del escenario político misionero no parece ser aislada,

pues algunos autores (Calvo y Escolar, 2005; Cingolani, 2007; Ratto,

2007), aun adoptando un criterio restringido para contar las reformas, han

observado que en la etapa posterior a la recuperación democrática, varias

provincias llevaron a cabo reformas electorales en más de una oportuni-

dad, y la mayoría de las veces ellas estuvieron destinadas a favorecer a

los oficialismos locales.

En consecuencia, corresponde abocarse a encontrar las categorías ade-

cuadas que nos permitan encuadrar las cuarenta reformas electorales de

nuestro período en análisis, porque no todas tienen la misma entidad res-

pecto de los aspectos que modifican y su importancia relativa. En este

sentido, resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral consi-

dera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales:

puede hacerse una subdivisión entre derecho electoral material, sustanti-

vo o primario y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o se-

cundario. El primero se refiere al conjunto de normas que establecen de-

rechos y obligaciones a los sujetos que están vinculados por el orden

jurídico establecido y modifica sustancialmente las reglas del juego polí-

tico. En tanto, el derecho electoral adjetivo se limita a establecer procedi-

mientos o complementar a las normas sustanciales anteriores (Flores Gar-

cía, 1993: 28-29).

Tomando como referencia esta taxonomía y sumando diversas variables,

hemos construido una clasificación de las leyes electorales de la provin-

cia de Misiones, de acuerdo a los siguientes criterios: por tipo de ley

(sustantiva —aquella que modifica elementos del sistema electoral y/o de

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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la ciudadanía política— o procedimental —la que establece cuestiones

instrumentales sobre los aspectos electorales—); el tema (las dividimos

en: referentes al sujeto elector y/o representante; a elementos del sistema

electoral; a la organización de la competencia electoral y otros) y el sub-

tema (especificación del tema); cuál fue el partido impulsor y qué rol

desempeñaba ese partido en el clivaje oficialismo/oposición en el momen-

to de impulsar la reforma. Asimismo, se identificó el nombre del Gober-

nador durante cada una de las reformas, teniendo en cuenta que la mayo-

ría de las veces se trata del jefe del partido en el gobierno. Por último, se

tuvo en cuenta si el tema aparece o no reflejado en la prensa local, para

analizar si la discusión sobre la reforma se instala o no en el debate pú-

blico.

De acuerdo con esta conceptualización encontramos que veintitrés de las

cuarenta leyes son sustantivas; en cuanto a la clasificación por temas,

siete hacen referencia al sujeto elector y o a su condición de representan-

te; dieciséis hacen alusión a elementos del sistema electoral y quince alu-

den a la organización de la competencia electoral. A la categoría residual

“otros” (temas que no se hallan incluidos en las tres anteriores) corres-

ponden las restantes dos leyes. A su vez, en la categoría organización de

la competencia electoral predominan las normas procedimentales (trece

de quince); en la de sujeto elector/representante hallamos tres leyes sus-

tantivas y cuatro procedimentales; y en la que alude a los elementos del

sistema electoral todas son sustantivas. Las que se refieren a otros temas

incluyen regulaciones a los partidos políticos, umbrales para presentación

de candidaturas y establecimiento de la pertenencia de las bancas a los

partidos, corresponden al tipo sustantivo.

Si se considera al partido impulsor de la reforma, el Justicialismo tiene

una amplia ventaja sobre el resto. Estando en el gobierno, lleva adelante el

61,5 % de las reformas, a las que se suma un 7,8 % de iniciativas impulsa-

das por miembros este partido estando en la oposición. A su vez, otro

partido que ha usufructuado la mayoría parlamentaria para imponer refor-

mas ha sido el Frente Renovador, sancionando cinco leyes (13 %). La

Unión Cívica Radical, en cambio, solo ha sido autora de proyectos estan-

do en la oposición (5,1 %) así como el MAP (2,5 %). Reformas impulsa-

das por más de un bloque han sido solo cuatro (10,26 %), tres de las cua-

les han sido alianzas de partidos de oposición. La única reforma que tuvo

como autores a legisladores/as pertenecientes a bloques del oficialismo y

de la oposición en forma conjunta, fue una ley de procedimiento. Anali-

zando el clivaje oficialismo-oposición en su conjunto, el 74 % de las re-

formas fueron impulsadas por los partidos que detentaban el poder y solo

el 23 % de las leyes electorales fueron promovidas desde la oposición. De

estos datos puede inferirse que los cambios en las reglas de juego electo-

rales se han realizado con escasos consensos entre las fuerzas políticas.

En cuanto al impacto electoral de las leyes, si bien se registra una mayoría

de elecciones en las que gana el partido impulsor de la reforma, no pode-

mos afirmar en esta instancia que ambas situaciones estén vinculadas de

forma causal. Este aspecto podrá ser un tema para indagar con mayor pro-

fundidad en futuras investigaciones. En los próximos apartados profundiza-

remos sobre las características más salientes de las reformas, buscando ob-

servar el impacto que han tenido en el sistema político.

Las leyes sustantivas

Un análisis más pormenorizado de las leyes sustantivas nos permite agru-

par las mismas en dos grandes bloques: 1) aquellas que tienen que ver con

la ampliación de la ciudadanía política y 2) las que modifican aspectos del

sistema electoral. En un tercer conjunto nos quedan tres leyes: el voto elec-

trónico, que modifica la tecnología de votación; la ley que alude a la cadu-

cidad de la personería de los partidos políticos estableciendo un umbral de

votos mínimos, y aquella reforma que expresamente estipula que las bancas

pertenecen a los partidos.

1) Leyes sustantivas de ampliación de la ciudadanía política-

electoral

En este grupo se encuentran la ley de cupo femenino (1993), que refuerza

los derechos políticos pasivos del colectivo femenino, es decir, la posibili-

dad de acceder, mediante la elección popular, al ejercicio de cargos públi-

cos; y la ley del voto joven (2012) que otorga a los jóvenes entre dieciséis y

diecisiete años los derechos políticos activos, dejando expresamente ex-

cluidos los pasivos. Asimismo, podemos incluir en este grupo la ley que es-

tipula las características que deben reunir los electores.

a) Las cuotas de género

La introducción de las cuotas de género en el sistema electoral argentino

constituyó una sustantiva ampliación ciudadana para la mitad de la pobla-

ción cuyos derechos políticos tenían, en la práctica, un ejercicio parcial: si

bien desde 1947 las mujeres podían votar, la posibilidad de ser elegidas

para instancias de representación estaba reservada a unas pocas. Basta con

realizar un recorrido por la composición de los poderes legislativos del or-

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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den nacional, provincial o local para certificar que éstos eran reductos casi

exclusivamente masculinos.

Recién a partir del ciclo de mayor estabilidad política de la Argentina

moderna, que se inicia con la recuperación democrática de 1983, la parti-

cipación de las mujeres comenzará a cobrar otra dimensión. La conforma-

ción de espacios institucionales desde los cuales se ponen en marcha po-

líticas públicas destinadas a la igualdad de oportunidades entre varones y

mujeres, partidos políticos que albergarán una alta cuota de afiliación fe-

menina, y la organización de la sociedad civil en torno de asociaciones

que luchan por los derechos de las mujeres coadyuvarán para la puesta en

práctica de estrategias que permitan ampliar y consolidar esa participa-

ción. Uno de los logros más contundentes de esta etapa será la sanción de

la Ley de Cupo Nº 24.012 en 1991, fenómeno que se extiende a práctica-

mente todas las provincias, ya que estas también aprueban leyes de cuotas

provinciales.

En efecto, en Misiones, en abril de 1993 se sanciona la Ley Nº 3011 que

establece que las boletas partidarias deberán integrarse con “un mínimo

de 30 % de mujeres en lugares que proporcionalmente resulten con posi-

bilidades de ser electas”. La iniciativa es impulsada por el Justicialismo y

fue votada por unanimidad de todos los bloques.

Los argumentos esgrimidos en el recinto durante el debate parlamentario

apuntaron a reivindicar años de luchas femeninas y resaltar las discrimi-

naciones de las que han sido objeto las mujeres a lo largo de la historia:

en la Antigüedad, en el Medioevo, y hasta en la Modernidad cuando la

Revolución Francesa consagra una ciudadanía exclusivamente masculina.

Los peronistas ensalzaron la figura de Eva Perón como responsable de

haber ampliado la ciudadanía política a las mujeres argentinas, pero, al

mismo tiempo, reconocieron que ese proceso llevó largas luchas alenta-

das por socialistas y anarquistas desde fines del siglo XIX. Consideraron,

además, que era una oportunidad para las mujeres misioneras, y que esta-

ba en línea con las políticas públicas del gobierno provincial, que en el

año 1988 puso en marcha el primer Ministerio de la Mujer —en rigor Mi-

nisterio de Bienestar Social, la Mujer y la Juventud— de todo el territorio

nacional.

Por su parte, desde el Radicalismo se apoyó el proyecto, pero sin acordar

con sus fundamentos:

...esperamos todas las mujeres de mi partido, que llegue el día en que no

sea necesario establecer representaciones mínimas de la mujer, ese día

será el día de las sociedades transparentes, libres y sin prejuicios... (G.

Pereyra de Montenegro, Diario de Sesiones 28/04/1993: 20).

Con la expresión “techo de cristal” se hace alusión a una barrera invisible en la carre-

ra laboral y/o política de las mujeres, difícil de traspasar, que no les permite avanzar. Su

carácter de invisibilidad viene dado por el hecho de que no existen leyes ni dispositivos

sociales establecidos ni códigos visibles que impongan a las mujeres semejante limita-

ción, sino que está construido sobre la base de otros rasgos que por su invisibilidad son

difíciles de detectar (B

URIN: 2007).

Entre ellos, el Proyecto de ley de la Diputada Ramona Prieto de Zamora (1999) que pro-

ponía que la distribución de las candidaturas fuera del 50 % para cada sexo y la Petición

Particular presentada por el Foro de Mujeres del Mercosur, Delegación Misiones (2002),

que postulaba un sistema mixto, ninguno de los cuales logró ser tratado en el recinto.

Si consideramos el impacto que produjo la ley de cuotas en el parlamento

misionero desde su implantación, se constató un aumento de la cantidad de

mujeres que alcanzaron el 30 % de las bancas. Sin embargo, dicha propor-

ción —que representa el piso mínimo establecido por la ley— no evolucio-

nó progresivamente como se esperaba y el “piso” se constituyó en un nue-

vo “techo de cristal”

para la representación femenina. Ello dio lugar a la

presentación de proyectos que proponían avanzar hacia una democracia pa-

ritaria.

El de mayor impacto fue el proyecto de Ley de Participación

Equivalente de Géneros, debatido en el recinto de la Cámara de Represen-

tantes en la sesión del 23 de septiembre de 2004, impulsado por todas las

diputadas mujeres y por una red de ONG de mujeres denominada Más Mi-

sioneras en Acción. Este incluía listas cremallera en el Poder Legislativo y

un cupo de 30 % en los cargos jerárquicos del Poder Ejecutivo. Sin embar-

go, luego de un debate en el que se discutieron diversas propuestas de am-

pliación de la participación femenina, resultando aprobada la propuesta

más ambiciosa, fue el veto del gobernador el que puso fin a la ilusión de la

democracia paritaria. Posteriormente, el tópico desapareció de las agendas

políticas y parlamentarias.

b) Voto joven

La reforma sancionada el 25 de octubre de 2012 por el Poder Legislativo

Provincial (Ley II - N° 29 - Ley de los Jóvenes Misioneros) también tuvo

que ver con la ampliación de derechos políticos. Si las cuotas de género se

proponían hacer efectivo el derecho de las mujeres a ser elegidas, el voto a

los jóvenes de dieciséis y diecisiete años se propone incorporarlos solo

para participar de la elección de las autoridades, pero sin poder postularse

para cargos públicos.

Los argumentos esgrimidos en el debate parlamentario por quienes promo-

vieron la reforma, giraron en torno a la ampliación de derechos ciudadanos

y una mayor democratización:

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

43 primavera - verano 2017/2018

STUDIA POLITICÆ

...cuando hablamos de que los jóvenes misioneros puedan votar a partir

de los dieciséis años, estamos hablando lisa y llanamente de más dere-

chos y si hablamos de más derechos, estamos hablando de más democra-

cia, y si hablamos de más democracia, también estamos hablando de

construcción de ciudadanía (Dip. Domínguez, FR).

...mientras el voto no sea obligatorio para los adolescentes, y que quienes

se acerquen a votar lo hagan por interés y estén bien formados, no se

debe temer a la manipulación (Dip. Tschirsch, UP).

Los legisladores que se manifiestan en contra de la ley centraron su discor-

dancia en la constitucionalidad y “oportunismo” del proyecto:

...estamos dispuestos al estudio, a la ampliación de derechos, a incorpo-

rar más democracia, pero sin dejar de lado la constitucionalidad de este

proyecto [...] estamos en contra del abuso, en contra de la utilización par-

tidista, demagógica, irresponsable, que puede conllevar la utilización de

esta herramienta (Dip. Spallanzani UCR).

Finalmente, interesa señalar, más allá de los argumentos esgrimidos por

unos y otros, que esta reforma se trata de la primera ampliación de dere-

chos políticos en la historia argentina, derechos que han sido reconocidos

sin que hubiera mediado una lucha previa del colectivo social beneficia-

rio. En ese sentido, podemos sostener que la construcción de ciudadanía

es un camino largo y sinuoso, que excede el reconocimiento formal de un

derecho, sino que implica un involucramiento en el proceso de participa-

ción y construcción de lo público.

2) Leyes que modifican elementos del sistema electoral

En este segundo grupo podemos identificar, a su vez, cinco grandes temas:

a) la reelección del gobernador; b) el doble voto simultáneo o ley de lemas;

c) los mecanismos de selección de candidatos: reglamentación de las inter-

nas partidarias; d) la magnitud del distrito (cantidad de los miembros de la

Cámara) y e) las formas de adjudicación de las bancas.

a) La reelección del gobernador

Si bien la Constitución de la Provincia de Misiones prevé un mecanismo rí-

gido para la reforma de su texto (arts. 172 a 177, Capítulo Segundo del

mismo Título), similar al de la Carta Magna Nacional, se incluye la posibi-

lidad de la enmienda legislativa.

Este instituto que autoriza la modificación sin el llamado de una Conven-

ción Constituyente con determinados requisitos merece, sin dudas, un tra-

tamiento particular. Se encuentra previsto en el artículo 178 y permite la

enmienda o reforma de un solo artículo mediante una ley, sancionada por

el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de

Representantes, la que debe ser ratificada a través de un referéndum por

el sufragio afirmativo del pueblo de la Provincia convocado al efecto en

oportunidad de la primera elección de carácter provincial que se realice,

en cuyo caso la enmienda y reforma quedarán incorporadas al texto cons-

titucional. Para que el referéndum se considere válido, se requiere que los

votos emitidos hayan sobrepasado el cincuenta por ciento de los electores

inscriptos en el registro cívico provincial.

La Constitución no establece límites a la materia que puede modificarse

por esta vía, por lo cual todo el texto Constitucional es susceptible de ser

cambiado, de un artículo por vez, y cada dos años, sin la necesidad de

convocar a una Convención Constituyente. La enmienda fue utilizada

como mecanismo de reforma (completando el proceso de ratificación) en

tres oportunidades: 1964, 1988 y 2013, siendo la reforma de 1988 la que

atañe a cuestiones electorales.

En el mes de diciembre del año 1988, con un Poder Legislativo mayori-

tariamente opositor (en este caso dominado por la Unión Cívica Radical,

mientras que el Ejecutivo era ejercido por el justicialista Julio Humada),

la Legislatura sancionó la Ley 2.604, que reformó el artículo 110 que en

su redacción original establecía que “El Gobernador y el Vicegobernador

no pueden ser reelectos sino con el intervalo de un período legal, ni su-

cederse recíprocamente. Tampoco podrán ser elegidos senadores naciona-

les hasta dos años después de terminado su mandato”, para habilitar la

posibilidad de reelección de Gobernador y Vice por un período consecu-

tivo.

La ley que entró en vigencia tras ser ratificada en referéndum en mayo

del año 1989 simultáneamente con las elecciones de renovación legislati-

va, continúa vigente y establece la siguiente redacción del artículo 110:

“El Gobernador y el Vicegobernador pueden ser reelegidos hasta por un

período legal. Asimismo podrán sucederse recíprocamente por un único

período sin derecho a reelección”.

Como se dijo más arriba, Misiones no escapa a un proceso que se exten-

dió a veintidós de las veinticuatro provincias que, desde la recuperación

democrática en 1983, introducen la cláusula de reelección en sus consti-

tuciones provinciales. Ello es así porque, según Altavilla (2016:1):

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La permanencia en el cargo ejecutivo contribuye no solo a mantener el

poder, sino además a ampliarlo y concentrarlo, tanto con respecto al

control de la carrera política de los legisladores (provinciales y nacio-

nales), como sobre los recursos del estado provincial y, en muchos ca-

sos, la cooptación de los otros poderes estatales (como ser mayorías ab-

solutas en el poder legislativo y una fuerte incidencia sobre el poder

judicial).

En suma, esta reforma permitió acrecentar el poder de la figura del gober-

nador en los procesos de selección de candidatos y en la concentración de

recursos de poder en torno de su figura, fortaleciendo el presidencialismo

provincial.

b) La ley de lemas

La denominada “ley de lemas” o doble voto simultáneo, sancionada en ju-

lio de 1990 (Ley Nº 2771), fue la primera reforma significativa en el siste-

ma político misionero desde la recuperación democrática de 1983. La mis-

ma obedeció a una estrategia que el partido justicialista había fijado en las

provincias argentinas en las que era gobierno, a los efectos de “mantener

su caudal electoral a pesar de la falta de unidad política” (De Riz, 1992).

En sintonía con lo señalado, el gobernador y Presidente del Partido Justi-

cialista Distrito Misiones, Julio César Humada, envió a la Cámara el pro-

yecto de ley, que obtuvo aprobación solo con los votos de su partido y esta-

bleció el régimen de lemas y sublemas para todos los cargos electivos en el

territorio misionero.

En el debate parlamentario los argumentos esgrimidos a favor de la ley

estaban sustentados en que aumentaría la participación de más ciudada-

nos en la competencia política e impulsaría una mayor democracia interna

en los partidos. El Dip. Moreira, miembro informante de la mayoría adu-

jo que “[...] dar participación efectiva, real y productiva a todos los mi-

sioneros [...] este sistema efectivamente le va a dar mayores posibilidades

a todos aquellos que quieran ser candidatos...” (Diario de Sesiones 13/07/

1990: 38 y 88).

Por su parte, los partidos de oposición —la Unión Cívica Radical

(UCR) y la Unión del Centro Democrático (UCeDé)— se manifestaron

en contra. Los fundamentos principales de su posición giraron en torno

a la distorsión de la representación ya que implicaría que el elector eli-

ge una primera preferencia, pero su voto puede terminar beneficiando al

candidato que no desea que gane. Asimismo, se señaló la falta de opor-

tunidad de la reforma y el desconocimiento de la ciudadanía acerca de

la misma.

Se refiere al sistema de mayoría simple para el acceso a los cargos ejecutivos y al sis-

tema proporcional D´Hondt para el reparto de las bancas legislativas.

En dichas elecciones, el FREJUPO (Frente Justicialista Popular) obtuvo 170.567 vo-

tos (52, 22 %), de los cuales el sublema Frente para la Victoria logró 148.644, en tanto

que la UCR sacó 143.808 (44,03 %), repartidos en el sublema Lista Verde 82.373 y el

sublema Itapúa 64.435.

El gobernador Puerta encabezó, nuevamente, el principal sublema justicialista, aspi-

rando a su reelección.

En palabras de los miembros informantes:

...es un método contrario a nuestro régimen constitucional, sostenemos

que su aplicación será nociva para la democracia y el sistema político

global, por consolidar y aumentar los vicios que el proyecto dice erradi-

car y por encubrir el proyecto mayoritario, intencionalidades bajo una en-

gañosa presentación [...] la ley de lemas no sólo viola principios funda-

mentales de sufragio directo, simple pluralidad de sufragios,

representación y elección por lista de candidatos consagrados en los ar-

tículos 48, 82, 107, 163, 174 y 1º de la Constitución Provincial, sino que

desnaturaliza el sufragio mediante la invención de los lemas y sublemas

que tergiversan el régimen constitucional. Esto es así porque ‘el sublema

se interpone entre la voluntad del elector y el candidato’ (Dip. Fretes,

UCR, Diario de Sesiones 13/07/1990: 60-64).

Asimismo, se remarcó que:

“[...] el pueblo no quiere ni reclama la ley de lemas [...] simple, lisa y lla-

namente quiere más bienestar, lo que reclama la gente es trabajo, sala-

rios, estabilidad, salud, educación, seguridad y justicia [...] sino que el

que sistema que nosotros poseemos actualmente es el que impera en los

países que tienen más tradición democrática

(Dip. Fessler, UCeDé, Dia-

rio de Sesiones 13/07/1990: 74-80).

En consecuencia, la introducción del sistema de lemas en Misiones se pro-

dujo con el voto exclusivo del PJ. No obstante ello, su triunfo en las elec-

ciones de septiembre de 1991 no puede atribuirse a este nuevo sistema

electoral; puesto que un solo sublema del Partido Justicialista (cuya fórmu-

la estuvo integrada por miembros de las dos líneas internas mayoritarias)

obtuvo más votos que la suma de todos los sublemas del principal partido

de oposición.

En 1995, el PJ repitió la estrategia de llevar un solo candidato fuerte a la

gobernación,

pero la UCR, aprovechando las posibilidades que brin-

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daba la nueva ley electoral, presentó varios sublemas competitivos. Para-

dójicamente, el partido opositor al sistema de lemas se vio beneficiado

con ella, ya que presentar varios candidatos le permitió aumentar su cau-

dal electoral y acercarse sustantivamente a las cifras obtenidas por el

PJ,

el cual retuvo la gobernación por apenas diez mil votos de diferen-

cia. Incluso, hubo acusaciones de fraude por parte de la oposición. Des-

de la UCR se sostuvo que el ganador había sido el candidato radical más

votado, Fernando E. Llamosas; si bien el reclamo alcanzó a los tribuna-

les nacionales, la resolución ratificó el resultado de la justicia electoral

provincial.

Frente a esta situación, al inaugurarse las sesiones ordinarias en la Cáma-

ra de Diputados al año siguiente, el oficialismo promueve recortar los al-

cances de la ley de lemas, considerando que “[...] es conveniente circuns-

cribirla exclusivamente para el régimen municipal” (Alterach, PJ, Diario

de Sesiones 1/08/96: 1421). Las razones que tuvo este partido para pro-

mover la modificación de la normativa fueron explicitadas por el diputado

Valdovinos:

...quiero decir que en lo personal soy absolutamente partidario de la ley

de lemas en su totalidad, pero indudablemente existen algunos elementos

que hacen que esto pueda ser inconveniente a nivel provincial, y lo acep-

to [...] El argumento que me convenció a mí que a nivel provincial debía-

mos derogarla es que debemos pensar que quizás la Unión Cívica Radi-

cal pudiera llegar al ejercicio del Poder Ejecutivo [...] y como ese partido

ya se dividió en este mismo Recinto en dos bloques, me parece que se

debe hacer alguna excepción en aras de la gobernabilidad presente y fu-

tura (Dip. Valdovinos, PJ, Diario de Sesiones 1/08/96: 1438. Resaltado

es nuestro).

Las argumentaciones en contra de la ley fueron similares a las que se ha-

bían expresado en el debate de 1990 y fueron expuestas nuevamente por la

Unión Cívica Radical.

Nuevamente, la modificación de los alcances del sistema de lemas (Ley

Nº 3313), se produjo con el voto exclusivo del oficialismo, principal be-

neficiario de sus efectos en el ámbito municipal. Si bien en el plano pro-

vincial, las advertencias en relación con que la agregación de los votos de

El FREJUPO sacó 174.816 (49,07 %), de los cuales el Frente para la Victoria consi-

guió 164.832. La UCR obtuvo 164.931 (46,30%), distribuidos de la siguiente manera: el

sublema Itapúa 61.960; Alianza Social 44.979; Lista Verde 52.254 y Corriente Transfor-

madora 5.738.

los diferentes candidatos dentro de un mismo partido o lema podría ter-

minar beneficiando a un candidato por el cual el elector no expresó su

preferencia no se concretaron, sí tuvieron su correlato empírico en varios

municipios. En tal sentido, se pudo advertir que muchos intendentes acce-

dieron al poder sin haber sido los más votados, pero resultaron beneficia-

dos por la sumatoria de votos de los demás sublemas de su partido. Más

aún, ello se intensificaría luego del año 2003, cuando se modifica el siste-

ma de partidos

y para la nueva fuerza política emergente —el Frente

Renovador— el régimen de lemas se va a constituir en la clave de su

triunfo electoral en el plano local, lo cual le permitirá fortalecer e incre-

mentar cada vez más su presencia territorial.

Luego de una breve suspensión del doble voto simultáneo desde noviem-

bre del año 2003 hasta junio de 2006, que solo pudo lograrse porque el

Partido Justicialista perdió las elecciones del 28 de septiembre de 2003, y

frente a la posibilidad que sean otros los que se vean beneficiados con la

acumulación de votos en un mismo espacio político, se pone de acuerdo

con el Radicalismo para impulsar su derogación (Ley Nº 4005). La nueva

ley únicamente rigió para las elecciones de recambio legislativo del año

2005, en la que por primera vez desde 1989 en los seis municipios que te-

nían Carta Orgánica,

los partidos o frentes electorales vuelven a dispu-

tar los cargos en juego con listas únicas para la renovación parcial de sus

Concejos Deliberantes. El hecho que sean elecciones legislativas —y solo

circunscriptas a unos pocos municipios— contribuyó a que la eliminación

de la ley de lemas no fuera registrada en la memoria histórica de los vo-

tantes.

Cuando el Frente Renovador gana las elecciones legislativas del año

2005 y accede a la Presidencia de la Cámara, usufructúa la mayoría par-

lamentaria para restablecer el doble voto simultáneo para los cargos

municipales (por Ley Nº 4305), con los mismos argumentos que antes

había usado el peronismo, pero esta vez en boca de legisladores que

originalmente provenían del radicalismo, como es el caso del testimonio

que sigue:

En dicho año el sistema de partidos misionero abandona su tradicional bipartidismo,

producto de la aparición de una nueva fuerza política, el Frente Renovador, conformada

por dirigentes que se escinden de los dos partidos tradicionales: PJ y UCR. Desde en-

tonces, esta fuerza ocupará un rol cada vez más hegemónico que se mantiene hasta la ac-

tualidad.

Los municipios que tenían Carta Orgánica en ese momento eran Posadas, Eldorado,

El Soberbio, Iguazú, Montecarlo y Leandro N. Alem.

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...tenemos que acompañar este proyecto que contribuye eficazmente a

reforzar la participación ciudadana, reforzar la democracia y la ley

de lemas es justamente una posibilidad absolutamente cierta de que

ese ejercicio de participación ciudadana y de la democracia sea real-

mente accesible para todos, no solamente para los elegidos de los vie-

jos partidos tradicionales... (Dip. Montiel, FR, Diario de Sesiones 30/

06/06: 5).

Desde 2003 en adelante, el principal beneficiario de la restauración del sis-

tema de lemas fue la Renovación:

...su restablecimiento [de la ley de lemas] le permitió a la Renovación ga-

nar sesenta de los setenta y cinco municipios en las elecciones de octubre

de 2007, entre ellos el Municipio de Posadas.

Participaron mil quinien-

tos cuarenta y nueve sublemas en toda la provincia, resultando la elec-

ción de mayor cantidad de candidatos en disputa de la historia de Misio-

nes. Prácticamente uno de cada sesenta electores era candidato (Martin,

Carlino y Brajkovic, 2011).

Desde nuestra perspectiva, todo parece indicar que, dada la configuración

hegemónica que adoptó el sistema de partidos misionero desde 2003, la

presencia de la ley de lemas ha reforzado la preeminencia del oficialismo.

Por un lado, por el hecho que el FR esté conformado por sectores prove-

nientes de diversos partidos, encuentra en la ley de lemas un sistema que

contribuye a encauzar los conflictos entre las distintas fracciones en el mar-

co del mismo espacio político. Por otro, el manejo privilegiado de los re-

cursos del Estado, le permitiría la inclusión —y el financiamiento— de una

mayor cantidad de candidatos (sublemas), que le facilitaría la obtención del

éxito electoral.

El punto cúlmine de la configuración hegemónica serán las elecciones de

2011. En estas elecciones convocadas para designar autoridades provincia-

les y municipales, el Frente Renovador alcanzó el 68 % de los votos emiti-

dos y obtuvo setenta y una intendencias sobre un total de setenta y cinco.

En Posadas compitieron 199 sublemas (El FR presentó 73 sublemas, Unión Po-

pular compitió con 45, el FPV 44, Frente de Todos 14, Frente de la Dignidad 13,

Una Nación Avanzada 5, las demás fuerzas presentaron una sola lista), proponiendo

a alrededor de 3000 candidatos, situación que provocó la tasa de participación elec-

toral más baja desde la restauración de la democracia (66 %). En dichas elecciones

el FR se hace de la intendencia con 38.947 de los 123.933 votos efectivos y el su-

blema ganador accede a la misma con tan sólo 9.169 votos, es decir, poco más del

7 % del padrón del municipio capital. Es dable aclarar que solo 23 sublemas sacaron

más de 1000 votos.

Por primera vez en la historia, el Tribunal Electoral, contrariando su juris-

prudencia histórica, hace caso omiso al artículo 48 de la Constitución Pro-

vincial en lo referente a la adjudicación de bancas en los poderes legislati-

vos, provincial y locales, y deja la representación de las minorías reducida

a un mínimo. Con mayor detalle lo explica la cita que sigue:

Amparándose en estos resultados electorales, el Tribunal realizó una re-

interpretación de la Constitución de la Provincia de Misiones para la ad-

judicación de las bancas legislativas provinciales y municipales. Así, en

lugar de aplicar el artículo 48º en relación con la representación de las

minorías, el Tribunal adjudicó dieciocho de las veinte bancas en juego al

FR. Más claramente, en lugar de las seis bancas que le hubieran corres-

pondido a la oposición le adjudicó sólo dos. Este criterio se extendió a

los municipios, asignando en los concejos deliberantes de cinco integran-

tes un solo concejal a la minoría cuando le correspondían dos, y en los de

siete miembros dos en lugar de tres. Con esta decisión el Tribunal Electo-

ral rompió una tradición de respeto a lo establecido por la Constitución

Provincial para la adjudicación de las bancas en los Concejos Deliberan-

tes y en la Cámara de Diputados de la Provincia (Urquiza y Martin,

2011:162. Resaltado es nuestro).

c) La selección de candidatos: las elecciones internas partidarias

La modalidad de selección de las candidaturas en los partidos constituye

uno de los atributos más relevantes de las reglas de competencia política.

Es la función que define y caracteriza a los partidos políticos. Según Moli-

nelli (2003: 357) los modos de selección partidaria pueden ser, en orden de

menor a mayor descentralización decisoria interna, los siguientes:

decisión exclusiva del líder máximo del partido [...]; decisión de un gru-

po de dirigentes nacionales; de una convención nacional integrada por re-

presentantes elegidos por los afiliados; de convenciones ídem pero al ni-

vel donde se presentarán los candidatos en cada distrito; decisión de

afiliados a través de asambleas locales; [...] a través de elecciones direc-

tas internas (cerradas); [...] internas o primarias “semiabiertas; [...] de afi-

liados y ciudadanos comunes, incluso afiliados a otro partido (‘primarias

abiertas’ en cierto sentido).

Según constatan Tula y De Luca (2011: 75) entre 1983 y 2001 “los cimien-

tos del poder político se fabrican dentro de las fronteras provinciales [...] es

allí donde se forjan las carreras políticas. [...] generalmente una sola o po-

cas personas dominan la organización [...] el dominio de los líderes está

basado principalmente en el patronazgo”.

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A diferencia de lo que estos autores constatan para otras regiones del país,

en las que no hubo diferencias entre los dos partidos tradicionales, por lo

menos hasta la década del 90, en Misiones solo el Radicalismo tiene una

larga tradición en elecciones internas, y ha sido el modo predominante en

que ha nominado a sus candidatos en cada elección. El Peronismo, en cam-

bio, solo recurrió a las mismas cuando hubo disputas entre liderazgos: en el

año 1983 y en el año 1999.

En 1983, en la elección interna para postular candidatos en la primera

elección de la nueva etapa democrática, la línea interna Afirmación Pero-

nista (AP), liderada por Julio César Humada, venció a Acción y Solidari-

dad Peronista, cuyo conductor era Miguel Ángel Alterach, presidente del

partido antes del golpe de 1976. Se inaugura a partir de entonces una eta-

pa de hegemonía de AP que duraría hasta fines de la década del 90. En

ese período, las nominaciones de candidaturas se realizaban en el Conse-

jo Político —a rigor de verdad eran discutidas entre los dos líderes más

importantes de la línea AP: Julio C. Humada y Ramón Puerta— y luego

eran refrendadas por el Congreso partidario. En términos estrictos, gran

parte de estas nominaciones fueron “un acto de designación más que de

elección” (Gallo, 2011).

En 1999, las elecciones internas se disputaron entre Afirmación Peronista

(Humada) y una escisión de ella, Unión para el Cambio, conducida por Ra-

món Puerta, ganando este último la contienda y su postulante a gobernador,

Carlos Rovira. Esta vez, las internas fueron semiabiertas, puesto que en

1996 el Justicialismo había sancionado la ley de internas abiertas o semia-

biertas obligatorias (Ley Nº 3314), luego de derogar la ley de lemas para

los cargos provinciales.

En julio de 2002, año en que se ponen marcha varias reformas electora-

les, se vuelve a introducir una modificación en la ley de internas (Ley Nº

3863), que incluyó el requisito de simultaneidad en la fecha de realiza-

ción de dichas elecciones para todos los partidos, aun para aquellos que

contaran con lista única. En ese momento el PJ esgrimía un liderazgo

más sólido, y veía que su principal oponente, la UCR, tenía mayores divi-

siones interiores. En este contexto, la reforma se orientaba a lograr que el

radicalismo profundice sus divisiones y vea disminuida sus posibilidades

electorales.

La reforma provocó la oposición de los partidos minoritarios quienes, por

las erogaciones que ellas implicaban, verían afectadas sus posibilidades de

competencia política en las elecciones generales, afirmándose además que

aumentaba el riesgo de la posible desaparición de las alternativas políticas

a los partidos mayoritarios:

...me parece que plantear la obligatoriedad de elecciones internas cuando

hay una sola lista, es una cosa que no tiene ningún asidero... (Dip. Arre-

chea, ARI, Diario de Sesiones 19/07/2002: 8);

...pareciera que la intencionalidad de este proyecto, es ir eliminando la

existencia de partidos políticos nuevos; el hecho de la obligatoriedad de

participar en una elección general cuando hay una sola lista, no tiene fun-

damento alguno, consideramos que esta ley en un marco de discrimina-

ción de facto, porque va a colocar a los partidos pequeños o nuevos en

una encrucijada desde el punto de vista de su potencial económico para

enfrentar los procesos electorales... (Dip. Galeano, MAP Diario de Sesio-

nes 19/07/2002: 15).

A pesar del apoyo de ambas bancadas mayoritarias y que la ley fue san-

cionada no fue acatada por la mayoría de las fuerzas contendientes en el

año 2003. A excepción de la Unión Cívica Radical que postuló tres can-

didatos a la gobernación, los demás partidos y frentes, presentaron lista

única. Esta situación, que había sido motivo de discordia entre los blo-

ques minoritarios que se oponían a la ley, ocasionó que algunos legisla-

dores buscaran modificar ese requisito. Como el nuevo proyecto no llegó

a tratarse, los partidos diseñaron otras estrategias. Así “el Frente Renova-

dor,

optó por constituir una sola urna en toda la provincia para cumplir

con el requisito establecido por la ley. Estrategia a la que se avinieron al

poco tiempo, los otros frentes y partidos” (Álvarez, 2003), desvirtuando

el objetivo que se había propuesto la ley. En términos de un autor este

tipo de reformas son “de doble cara: cada uno las interpreta como quiere.

Son disociaciones entre las leyes que se aprueban y la práctica cotidiana

que las aplica. En suma, una legislación esquizofrénica” (Vandelli, 2007:

61-65).

Finalmente, la eliminación del punto que había sido objeto de acaloradas

discusiones entre fuerzas mayoritarias y minoritarias (la obligatoriedad de

realizar las internas entre los partidos que presenten lista única), llegará en

el año 2006, una vez que la Renovación obtenga la mayoría de bancas en

la Cámara. Por la Ley Nº 4305 se retrotrae la situación a la etapa previa al

año 2002 y se establece que “la fijación de fecha para elecciones internas

para cargos públicos electivos a nivel provincial y municipal será determi-

nada por cada partido, confederación, frente o alianza política, conforme a

Recordemos que este espacio había sido creado apenas un par de meses antes, en ju-

nio de 2003.

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las Cartas Orgánicas”. Posteriormente, en el año 2009, la Ley Nº 4472

vuelve a modificar la ley, pero solo para estipular los plazos en que debe-

rán realizarse dichas elecciones internas. Llamativamente ese es el año en

que se sancionó la ley nacional Nº 26.571 que estableció la obligatoriedad

de las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) para los cargos

nacionales, justo cuando en Misiones se abandonó ese requisito para los

cargos provinciales.

Es oportuno señalar que desde su llegada al poder, el FR nunca realizó

elecciones internas. Todas sus candidaturas fueron designaciones, a través

de decisiones centralizadas en la cúpula partidaria.

En este punto es conveniente tener en cuenta que:

el modo en que se designan las diversas candidaturas condiciona el com-

portamiento de los dirigentes electos una vez en el gobierno (Siavelis y

Morgensten, 2004: 1) e influye sobre las relaciones que el propio juego

intrapartidista establece entre instancias institucionales diferentes (Ga-

llagher, 1988: 2).

Como hemos visto en el caso de Misiones, lo que ha prevalecido para el PJ

es el mecanismo de designación, excepto cuando hubo disputas de lideraz-

gos. Para el FR la designación por órganos de conducción política ejecuti-

va ha sido el único modo de nominar candidatos. Ha sido la UCR el único

partido que ha dirimido candidaturas a través de mecanismos democráticos,

sean internas abiertas —cuando funcionaron— o cerradas.

d) La magnitud del distrito

En el año 2002, como consecuencia de la implosión del sistema de parti-

dos nacional y las distintas propuestas de reforma política que se esboza-

ban en el país, especialmente a través de la Mesa del Diálogo Argentino,

en la provincia se producen una serie de modificaciones al sistema elec-

toral.

En mayo de ese año se sanciona la Ley Nº 3847, impulsada por el Presi-

dente de la Cámara, Luis Viana (PJ), que modificó la proporcionalidad re-

presentativa de los legisladores provinciales a “la cantidad de treinta y dos

mil (32.000) el número de habitantes que representa cada diputado que in-

tegra la Cámara de Representantes” (art. 1º). En consecuencia, en el artícu-

lo 2º establecía que el número de legisladores que integrarán la Cámara de

Citado en GALLO, 2011: 18.

Representantes será de treinta (30) diputados, “alcanzando dicha composi-

ción una vez que se hayan cumplido los mandatos de los diputados en ejer-

cicio, al momento de sanción de la presente”.

El argumento principal del bloque oficialista se sustentaba en que esto pro-

duciría una reducción presupuestaria:

...el ajuste lo debemos hacer todos los poderes. Hemos empezado por

casa por la legislatura, doy absolutamente convencido mi voto afirmati-

vo a esta propuesta de reforma. Le digo a la prensa que está presente,

que hay una legislatura que gobierna para el pueblo y otra exclusiva-

mente se dedica a hacer oposición y al otro día está criticando en los

medios de difusión... (Dip. Kornuta, PJ, Diario de Sesiones 5/05/

02:13);

...por primera vez y gracias reitero, a la inteligencia, a la audacia y a la

novedad que importa este hecho, vamos a reducir el número de diputados

y vamos a reducir el número de concejales... (Dip. Sandoval, PJ, Diario

de Sesiones5/05/02:18).

Estas argumentaciones están en línea con Informes que circularon en esa

época desde organizaciones como CADAL, entre otras, que ponían el foco

en el gasto de la política. Según un informe publicado en La Nación por

Carlota Jackisch (Enfoques, 26/11/2000)

...la provincia de Formosa gasta por cada legislador de su provincia siete

veces lo que cuesta un legislador en la Baviera, Alemania (que tiene 24

veces más de población y produce riqueza 176 veces superior a la de

Formosa). La Rioja soporta un gasto de $ 14.000.000 al año para sus 30

legisladores y su producto bruto provincial es de $ 1.635.000.000, mien-

tras la legislatura del estado norteamericano de Kansas gasta 12.100.000

pesos al año para sus 165 legisladores y tiene un producto bruto de $

58.828.000.000 al año [...] En proporción, suelen ser las provincias más

pobres, como Chaco, Misiones o Formosa, las que gastan más en sus le-

gislaturas...

Desde la oposición, por el contrario, se sostenía que la reducción de gas-

tos debería producirse por otras vías. Disminuir la cantidad de diputados

sólo agravaría más la representatividad, pues en la práctica, reducía las

posibilidades reales de los partidos más pequeños para acceder a una ban-

ca, que a partir de la reforma quedaría en 32.000 votos. Si “en un sistema

el número de partidos debería ser una función interactiva de la estructura

electoral y social” (Colomer, 2004: 26), las razones aquí esgrimidas tenían

asidero.

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La UCR, el MID, el Frente de la Gente y el MAP conformaron un interbloque en

oposición al Frente Renovador, que tuvo particular relevancia en el período 2003-2005,

mientras el PJ pudo retener la presidencia de la Cámara gracias al apoyo de los demás

partidos.

Movimiento de Acción Popular, partido provincial fundado en el año 2000 por Jorge

Enrique Lisandro Galeano (ex diputado por el PJ entre 1991-1995), por el cual es elegi-

do nuevamente diputado provincial, entre los años 2001-2005 y 2005-2009.

Entrevista realizada por Milva CARLINO el 17 de diciembre de 2010, mencionada en

MARTIN, CARLINO y BRAJKOVIC, 2011).

Nuevamente el Peronismo impuso su mayoría y logró la aprobación de la

ley. No obstante, esta tendrá una corta duración, puesto que en el año

2004, a través de la Ley Nº 4080, el mismo partido propone una modifica-

ción —esta vez junto al interbloque conformado por los demás partidos de

oposición—

y se retorna a la composición de cuarenta miembros, con

los siguientes argumentos:

...mejorar la representatividad y sobre todo mantener el nivel de parti-

cipación política...(Dip. Galeano, MAP)

y ...para tratar de que esta

cámara tenga y estén representadas la mayor cantidad de voces que

compone hoy la sociedad política de la provincia de Misiones... (Dip.

Perié, MID).

En contra sólo se escucharon las voces del Frente Renovador:

...que quede clara nuestra postura, la representatividad no tiene que ver

con la cantidad de diputados... (Dip. Carvallo, FR).

De este modo, como puede constatarse, el PJ cambió su postura respecto

de este aspecto en tan solo dos años. Las palabras del entonces Presidente

de la Cámara, Luis Viana, “yo reconozco un error que cometí y que fui par-

te, mejor dicho, no que yo cometí, sino que el partido decidió y yo aca-

té”

, se refieren a este cambio de actitud en relación con las cuestiones

vinculadas a la representación.

En consonancia con los argumentos que sostenían que la reducción de los

miembros de la Cámara iban a afectar la representatividad, uno de los efec-

tos que pudieron constatarse en el corto período de duración de la ley, fue

la reducción de la participación femenina:

A partir de los quiebres que se producen en los partidos tradicionales y la

consecuente creación de nuevas alternativas políticas —FR—, se produce

una mayor fragmentación del sistema de partidos y paralelamente en el

año 2002 se reduce la cantidad de miembros del Poder Legislativo de

cuarenta a treinta y cinco miembros. La confluencia de estos factores tie-

ne como correlato la disminución de la cantidad de mujeres en ese poder.

En efecto, durante los períodos de 2003/05 y 2005/07

la presencia fe-

menina cae por debajo del piso fijado por la ley. Con todo, cuando en

2007 la composición de la Cámara regresa a su número original, las mu-

jeres nuevamente alcanzan el 30 % (Martin, 2008: 4).

e) Las fórmulas de reparto de las bancas

Como complemento de la ley que modificó la magnitud del distrito y la re-

lación de representatividad,

el PJ impulsó otra reforma electoral por la

cual buscaba garantizar la mayoría legislativa para el ganador de las elec-

ciones.

Esta iniciativa implicaba un cambio en el principio básico de representa-

ción, pasando de un sistema proporcional a un sistema similar al de dos ter-

cios o lista incompleta que rigió en la Argentina en 1912, a contramano de

la tendencia de la mayoría de las reformas implementadas en América Lati-

na, que significaron el cambio del principio de mayorías “hacia fórmulas

cada vez más incluyentes y menos arriesgadas” (Colomer, 2004: 27). En

Misiones fue a la inversa, pero probablemente porque según el mismo au-

tor “bajo condiciones de alta incertidumbre o seria amenaza, los actores au-

tointeresados preferirán y tenderán a elegir reglas electorales que creen po-

cas oportunidades para ellos de convertirse en perdedores absolutos”

(Colomer, 2003: 40).

La propuesta fue aprobada en sesión especial con el voto exclusivo de ese

bloque y establecía en su inciso b, que “[...] para la adjudicación de cargos

de diputados se asignarían nueve bancas a la lista que obtenga mayor nú-

mero de votos y las restantes seis bancas se distribuirían en forma propor-

cional entre las demás listas que participaron de la elección [...]”. Por ese

motivo la Ley Nº 3882, sancionada el 1/10/2002, fue conocida como ley

del nueve por seis.

La discusión fue quizás de las más agitadas tanto en el ámbito de la Cáma-

ra como en la sociedad en su conjunto. Desde el oficialismo se sostuvieron

las siguientes argumentaciones:

Los porcentajes para el 2003 fueron de 25,7 % y para el 2005 el 28,5 %.

Como ya expusimos en el apartado anterior, disminuyó la cantidad de diputados a 35

en las elecciones de 2003, y se debía llegar a 30 en las de 2005 si no se hubiera vuelto a

la composición original de 40 miembros en 2004.

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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...es necesario establecer un sistema electoral, sobre la base de una

real expresión de las mayorías (Dip. Álvarez, PJ, Diario de Sesiones

1/10/02: 1).

...necesitamos que el sistema electoral nos garantice a cualquier ciudada-

no que pueda gobernar la provincia con eficacia y con rapidez en la reso-

lución de los problemas que aquejan a nuestra gente... (Dip. Viana, PJ,

Diario de Sesiones 1/10/02).

Por su parte, desde la oposición se afirmaba que:

...es una ley que con prepotencia aspira a consagrar en el poder ejecutivo

la voluntad omnipotente del que resulte ganador, enmienda la constitu-

ción provincial. Ahoga el verdadero sentido del sistema democrático, eli-

mina toda posibilidad de contralor de los actos de gobierno y constituye

un increíble, asombroso y desconcertante acto de autoritarismo, cuando

la sociedad toda pide a gritos mayor participación... (Dip. Salom, UCR,

Diario de Sesiones 1/10/02: 7).

...pretende vulnerar el sistema de representatividad, el sistema de división

de poderes y sobre todo respetar la voluntad del votante... (Dip. Giuliani,

UCR, Diario de Sesiones 1/10/02: 10)

...El problema fundamental de esta ley es que está sobre representando a

las mayorías y está sub presentando las minorías y esto es inaceptable...

(Dip. Galeano, MAP, Diario de Sesiones 1/10/02: 12).

Desde la sociedad civil también hubo opiniones en contra de la ley:

La transformación de cualquier Cámara de Representantes o Congreso o

Parlamento —o como la historia y cada sociedad lo ha llamado— en un

mero apéndice funcional del Poder Ejecutivo es un acto que no puede pa-

sarse por alto, en tanto constituye un abierto avasallamiento de un Poder

frente a otro, atentando fundamentalmente contra el espíritu de la separa-

ción y equilibrio de poderes, que ha sido una beneficiosa tradición en las

Democracias Modernas. En efecto, el resultado de la aplicación del Pro-

yecto de garantizar la mayoría parlamentaria al partido vencedor redun-

dará en la transformación de la Cámara de Representantes en un órgano

que legitime automáticamente las decisiones del Poder Ejecutivo, vacián-

dola de contenido y de funcionalidad al órgano colegiado [...] Con este

proyecto retrocederemos muchos años, feudalizado la sociedad, transfor-

mándola en una comunidad más cerrada, menos plural y claramente irres-

petuosa de sus minorías (Balaiche y Cáceres, Misiones On Line, 18/09/

2002).

Entrevista realizada por Milva CARLINO el 17 de diciembre de 2010, mencionada en

MARTIN, CARLINO y BRAJKOVIC, 2011).

Asimismo, “el Presidente del Consejo Pastoral Evangélico señalaba lo

innecesario de la aprobación de esta ley, cuando la provincia ya había

pasado por dos gobiernos que llevaron adelante su gestión con la ma-

yoría opositora en la Legislatura (Julio César Humada [1987-1991] y

Carlos Rovira [2003-2005])”; y al respecto, tomando palabras de dipu-

tados justicialistas que sostenían la necesidad de la ley para hacer efec-

tiva la gobernabilidad, expresaba que “[...] queda demostrado que la in-

gobernabilidad no sería por falta de la ley sino de capacidad [...]”

(Álvarez, 2003: 12).

Desde nuestra mirada como investigadoras afirmamos que la propuesta

no sólo distorsionaba la voluntad popular y la representación proporcio-

nal de las minorías, sino que atentaba fundamentalmente contra el espíri-

tu de la separación y equilibrio de poderes, de acendrada tradición en las

democracias modernas. Consecuentemente, implicaba un retroceso para

todo el sistema político misionero. Unos años más tarde, el Presidente de

la Cámara e impulsor de este proyecto reflexionaba al respecto:

Yo tomé un modelo de Santa Fe en ese momento. Santa Fe tiene un

modelo de mayorías especiales, o sea, no era un sistema D’Hondt sino

que el que gana lleva una mayoría especial y el otro el resto. Y atenta

contra la representatividad proporcional. Quiere ser una mezcla entre

un Senado y una Cámara de Diputados, y no se puede. Si hacés Sena-

do es una cosa, que es representación territorial, y si hacés Cámara de

Diputados es representación proporcional, no hay otra. Creo que eso

fue un error, yo lo reconocí. Son esos errores que uno comete a veces

en la política.

La ley entró en vigencia para las elecciones de septiembre de 2003, en las

que paradójicamente, el partido impulsor de la reforma, perdió las elec-

ciones y por lo tanto, no pudo beneficiarse con las nueve bancas para la

mayoría, que correspondieron al recientemente creado Frente Renovador.

En ese sentido, se confirma el riesgo del que alerta Colomer:

Los cambios a la inversa, desde la RP hacia reglas más mayoritaristas,

pueden ser la apuesta de algún partido potencialmente dominante, ascen-

dente o atrevido, pero puede conllevar altos riesgos de que un ganador

parcial se transforme en un perdedor total si sus expectativas electorales

optimistas no se confirman (2003: 44).

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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Los mandatos de los legisladores comienzan en nuestro país cada 10 de diciembre,

luego de efectuada la elección correspondiente.

En consecuencia, los “damnificados”, poco antes de que estos nuevos di-

putados se integraran a la Cámara,

los bloques opositores al PJ se unie-

ron para derogar esta norma, acompañados además por un diputado de ese

partido. Así, el 23 de octubre de 2003 se sanciona la Ley Nº 3983, que

reinstala en la provincia el sistema D’Hondt para el reparto de bancas le-

gislativas.

f) Otras leyes sustantivas

Para cerrar este apartado cabe hacer mención a tres leyes: la Nº 3881 (12/

09/2002) sobre causales de caducidad de la personería de los partidos po-

líticos; la Nº 4285 (9/06/2006) sobre la pertenencia de las bancas legisla-

tivas y por último la ley XI-Nº 9, que habilita el voto electrónico.

La primera nos parece sustantiva porque establece la caducidad de la per-

sonería jurídico-política de los partidos en los siguientes casos: cuando no

realicen elecciones partidarias internas durante el término de cuatro años;

o cuando no se presenten en dos elecciones consecutivas sin causa debida-

mente justificada; o cuando no obtengan en alguna de las dos elecciones

anteriores, el 3 % del padrón electoral; o cuando se viole lo determinado

en los artículos 50 incisos 5 y 6; 51 incisos 5, 6 y 85. En otros términos,

interviene en el modo de selección de candidatos (fija que es obligatorio

realizar elecciones internas) y establece un umbral mínimo de votos para

conservar el status jurídico de organización partidaria.

Por su parte, la ley Nº 4285 modifica la ley orgánica de los partidos polí-

ticos para especificar que “únicamente resultará admisible el reclamo de la

banca al diputado que la ejerza por el partido o agrupación política al cual

representa, en los supuestos de renuncia, afiliación y/o incorporación a un

partido o agrupación política distinta a aquel que lo postuló como candi-

dato”. Esta ley es el resultado de una disputa por la banca de la diputada

Irene Garayo, quien había accedido ella por el PJ, y una vez en ejercicio

decidió pasarse al FR (2004). El partido le reclama la banca, aceptándole

la renuncia en blanco que todos los diputados firmaban al aceptar integrar

la lista de diputados, y la banca fue cubierta por corrimiento de lista. Ello

desencadenó un debate sobre el mandato representativo o imperativo, y

desnudó, al mismo tiempo el fenómeno del transfuguismo, así como las

prácticas que tanto el PJ como la UCR habían impuesto a sus integrantes

en pos del mantenimiento de la disciplina partidaria.

Término usado para aludir al transfuguismo. En Misiones este fenómeno se expan-

dió desde la llegada de la Renovación al gobierno en 2003 (ver M

ARTIN, 2010).

Las elecciones de 2011 fueron discutidas no solo por la distribución irregular de

bancas por parte del Tribunal Electoral, sino también por las denuncias de fraude.

En ese sentido, lo único que podemos demostrar es la diferencia sustancial que hubo

en el porcentaje de voto en blanco entre el escrutinio provisorio y el definitivo. En

este último aumentó el voto en blanco un 45 %, dato que llama la atención porque

nunca en la historia existió semejante disparidad entre el escrutinio provisorio y de-

finitivo.

Más aún a partir de entonces, el PJ intensificó medidas para evitar el

transfuguismo. En una entrevista concedida al diario El Territorio (20/05/

2009) el candidato a diputado Julio Ifrán, manifestó que “en la lista ga-

rantizamos con la trayectoria de los nombres que allí figuran y firmando

un documento de renuncia al cargo si incurrimos en ‘borocotización’.

Pero además de perder el cargo tenemos que indemnizar a los partidos

que integran el frente con ciento cincuenta mil pesos que serán destina-

dos a instituciones de bien público que se dediquen a la atención de los

niños”.

Por último, una breve mención a la ley que introduce el voto electrónico,

una tendencia que se comienza a imponer en distintos distritos subnacio-

nales. Sus fundamentos aluden a la necesidad de “incorporar nuevas tec-

nologías para ser implementadas en los procesos electorales” y que “resul-

ta necesario el dictado de políticas electorales modernas y sencillas que

impliquen la adopción de mecanismos que tornen rápida la emisión y re-

cuento de votos, redundando ello en una mayor transparencia del proceso,

eliminando la posibilidad de fraude”.

Esta incorporación será “gradual y

progresiva”, y de hecho en las elecciones de 2013 se hizo una prueba pi-

loto en cinco mesas de la ciudad de Posadas. Llama la atención que el ar-

gumento esgrimido, al igual que cuando se redujo la cantidad de diputa-

dos en 2002, sea la reducción del gasto.

Algo que decir de las reformas procedimentales

La literatura clásica de ciencia política no contabiliza estas reformas. Des-

de nuestra perspectiva, ello es erróneo porque se pierde de registrar una

parte crítica que hace al proceso electoral. Si bien no modifican cuestiones

como la magnitud del distrito o las fórmulas de reparto de bancas, sí mo-

difican las reglas de juego. En ese sentido, registramos algunos testimo-

nios de legisladores y referentes de partidos políticos, que así lo sostienen.

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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Entrevista realizada por María Elena MARTIN el 14 de noviembre de 2014.

Entrevista realizada por María Elena MARTIN el 16 de octubre de 2014.

Siempre deben tenerse en cuenta las reformas electorales: TODAS cam-

bian las reglas de juego, así sea para definir el tema de los padrones, la

fiscalización o cualquier otra cosa. Hasta que uno se interioriza qué quie-

re decir la norma y demás, pierde tiempo. En cambio el oficialismo ya

sabe de antemano cómo hacerlo. Por ejemplo para la presentación de su-

blemas, o a veces el manejo del padrón. En tiempos en que las elecciones

eran muy parejas, agregando una simple letra se dejaba gente afuera del

padrón. Se le ponía una D o una T, como si el documento fuera duplica-

do o triplicado. Cuando la persona se presentaba a votar con su DNI ori-

ginal no se la dejaba votar, porque se puede votar con DNI posterior,

pero no anterior. Así se definían elecciones en pueblos que se peleaba

voto a voto (Hernán Damiani, ex legislador de la UCR).

Ninguna reforma electoral es inocente. Es decir, el procedimiento tam-

bién, porque puede permitir hacerlo más o menos transparente, más o

menos participativo, puede contener diversas restricciones tanto en la vo-

tación como en el conteo de los votos, o el modo en que se realizan las

impugnaciones, los votos recurridos. Detrás de las reformas que parecen

de mero procedimiento está quizás lo más complejo [...] (Roque Fessler,

ex legislador y ex presidente Ucedé).

Teniendo como punto de partida estos supuestos, pasemos a un análisis

global de las reformas. Básicamente podemos concentrarlas en dos grupos.

El primero engloba a aquellas que aluden a la condición del sujeto elector

o representante. En ella encuadramos a las leyes 2409 (1986) y 2857

(1991) sobre los electores extranjeros; la ley 2843 (1991) sobre incompati-

bilidad entre el cargo de magistrado con actividades políticas; y la 2865

(1991) sobre la residencia exigida para acceder a los cargos representa-

tivos.

El segundo conglomerado se refiere a cuestiones de organización de la

competencia electoral, como la ley 2617 (1989) sobre el tribunal electoral;

la 3693 (2000) acerca de la obligatoriedad del cargo como autoridad elec-

toral; la 3777 (2001) que establecía plazos a las campañas electorales y la

propaganda política; la 4068 (2004) que establece el período en que debe

efectuarse la convocatoria a elecciones y la 4472 (2009) que fija el plazo

para la realización de las elecciones internas. Asimismo, encuadramos a las

leyes vinculadas a la puesta en práctica de la ley de lemas, la mayoría de

ellas dictadas entre 1990 y 1991. Ellas son: la 2804, que establece que los

sublemas deben adecuarse a la estructura programática de los lemas; la

2850 sobre la impresión de las boletas; la 2851 acerca de la cantidad de su-

plentes; la 2852 que dirime el modo de asignación de cargos ejecutivos en

caso de empate; la 2856 sobre la junta promotora del sublema; la 2867 fija

el tiempo presentación de boletas; la 2871 sobre los fiscales de mesa y la

3044 (1993) acerca de la letra de identificación sublema.

Del análisis de las leyes podemos extraer dos conclusiones: por un lado

todas ellas afectan la competencia electoral; son las cuestiones procedi-

mentales, que no tienen trascendencia en la prensa y se realizan a espal-

das de la ciudadanía, las que muchas veces contribuyen a inclinar la ba-

lanza hacia alguno de los contendientes; generalmente son usadas por el

oficialismo para ajustar aspectos que pueden servir para mejorar su per-

formance electoral. Por ejemplo en la ley que regula los tiempos de las

campañas:

Sin duda, como se han acortado los tiempos de campaña electoral, el que

tiene más recursos y el que maneja todos los medios de difusión de ma-

nera directa o indirecta, corre con ventaja. El que no tiene esas posibili-

dades, le cuesta mucho. Además aunque haya leyes de financiamiento de

las campañas, cuando se violan ya ni se denuncia, no hay sanción social

por el uso indiscriminado de recursos públicos (Roque Fessler, ex legisla-

dor y ex presidente Ucedé).

Por otro lado, constituyen una clara muestra que en las innovaciones en

materia electoral los legisladores avanzan “por ensayo y error”, sin un estu-

dio acorde ni de sus necesidades de implementación ni de su impacto en el

sistema político. Un elocuente ejemplo fue el caso de la ley de lemas, que

demandó ocho leyes para ajustar el procedimiento de su instrumentación,

seis de las cuales se realizaron en el transcurso de dos meses.

...en esas ocasiones [momentos de declinación electoral], se piensa rápi-

damente en alguna reforma que pueda compensar el caudal electoral que

se va perdiendo, pero que se pierde por otras razones... yo creo que ese

es el motivo fundamental y el electorado no ha sabido castigar adecuada-

mente ese tipo de fluctuación y volatilidad en la legislación. (Roque Fes-

sler, ex legislador y ex presidente Ucedé).

No solamente hay improvisación, la dirigencia no comprende dos cosas

de la legislación electoral: primero que las reglas tienen que tener una

cierta perdurabilidad para poder ser serias, y la segunda cuestión, que es

más seria aún, es que el sistema electoral es un cuerpo orgánico de nor-

mas: no se puede “toquetear” algo sin alterar el resto. Creo que forma

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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parte de una gran irresponsabilidad y de esa utilización del poder en be-

neficio propio. (Esteban Lozina, ex legislador FR, luego apartado del

bloque).

Conclusiones: cuando están en juego las reglas de juego

Las permanentes modificaciones a las reglas de juego electorales y la gene-

ralmente breve vigencia de las mismas, podrían erigirse en indicadores sig-

nificativos para señalar que las reformas electorales en la provincia de Mi-

siones han estado sujetas a la conveniencia de las élites en el poder.

...El constante cambio en las reglas de juego electorales puede sintetizar-

se en una frase: en la necesidad de la clase política de mantenerse en el

poder. Para mí las reformas son episódicas, no tienen una visión estraté-

gica y menos aún el concepto de ampliar la participación popular, están

miradas desde la dirigencia política hacia adentro, gracias a su manteni-

miento como clase. La clase política en estos 30 años se ha transformado

en una nueva nobleza... (Esteban Lozina, ex legislador FR, luego aparta-

do del bloque).

En efecto, la mayoría de las normas analizadas correspondieron a iniciati-

vas de los oficialismos de cada momento: el Justicialismo hasta el año

2003, y a partir de entonces y hasta el presente, al Frente Renovador.

Dadas las características descriptas, sostenemos que estas reformas pueden

ser leídas en clave de trastornos de las instituciones políticas (Vandelli,

2007), particularmente en nuestro caso se registran dos patologías básicas:

una “legislación egoísta”, que hace reglas a medida, a veces para privile-

giar a algún sector, otras para perjudicar a otro; y además es “autista” pues

la mayor parte de las reformas electorales “nace lejos del fastidioso ruido

del debate público” (Vandelli, 2007: 48), con poca participación de la ciu-

dadanía y, más aún, muchas veces a sus espaldas.

Desde la perspectiva de algunos representantes, el tema es más complejo y

la sociedad es también responsable de que los ciclos reformativos sucedan:

Las reformas se deben a una forma de inmadurez de la sociedad argenti-

na... tenemos una seria dificultad para aprender. Quizás el hecho que du-

rante tanto tiempo se haya interrumpido el período constitucional no nos

permitió formarnos la idea de un estado de derecho más sólida. Una de

Entrevista realizada por María Elena MARTIN el 16 de octubre de 2014.

las cosas que nos falta aprender en la cultura democrática es la formación

de consensos más amplios para sostener una legislación que perdure. El

tema electoral no es un caso aislado. Este es un tema mucho más profun-

do, sociológicamente profundo. La Argentina hace exactamente lo mismo

con su legislación tributaria, con su legislación ambiental, con su legisla-

ción económica. Cada gobierno quiere ser el fundador de la república y

termina siendo su fundidor... Pero reitero si uno piensa que es un tema

que puede ceñirse a un partido político, o de la clase política, estamos

cometiendo un error de diagnóstico. El tema es mucho más extenso y

abarca a un defecto del que padece toda la sociedad. Después de 30 años

la sociedad no puede culpar a la clase política como la única responsable,

porque esa misma sociedad es la que configura la cultura... (Roque Fess-

ler, ex legislador y ex presidente Ucedé).

En suma, las reformas electorales lejos de ser un problema de índole técni-

co, son complejas y multidimensionales. Se inscriben en una cultura larga-

mente abonada de ilegalidad y anomia (Nino, 2005) o de “desapego a la

ley” (Urquiza y Martin, 2011) que incluso puede tolerar leyes inconstitu-

cionales por largo tiempo. En el caso de Misiones, puede rastrearse en sus

propios orígenes como provincia, cuyas dos constituciones —1954 y

1958— tuvieron la particularidad de haberse elaborado con la exclusión

del otro oponente, y ha dejado huellas en el modo de ejercicio de la ciuda-

danía de sus habitantes.

Asimismo, las permanentes reformas de las reglas electorales producen si-

tuaciones en las que “los actores no pueden desarrollar expectativas com-

partidas basadas en conductas pasadas” (Levistsky y Murillo, 2007) y por

lo tanto, ello atenta contra las posibilidades de los actores y particularmen-

te de las minorías de participar con éxito en la arena política.

A lo largo del trabajo se desprende, tanto en los comentarios de entrevista-

dos como en los discursos de los diarios de sesiones, que las reglas del jue-

go electoral fueron configuradas por los partidos políticos confirmando la

tesis de Colomer: “Los partidos políticos ya existentes tienden a elegir sis-

temas electorales que, más que generar nuevos sistemas de partidos por sí

mismos, cristalizarán, consolidarán o reforzarán las configuraciones parti-

darias previamente existentes” (2003: 39), como efectivamente hemos co-

rroborado a lo largo del análisis del caso misionero.

Por último, las características señaladas pueden inventariarse como una

señal de alerta para el funcionamiento del sistema político, en tanto las

normas electorales instituyen las reglas de juego indispensables para ga-

rantizar la competencia entre partidos. Todo parece indicar que poco a

poco la democracia se fue transformando en “delegativa” en términos de

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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O’Donnell (1994: 55-69) e instalando la idea que se puede ejercer el po-

der sin límites republicanos. Si bien se trata de la etapa de mayor estabili-

dad democrática de la historia de Misiones, la frecuencia y la unilaterali-

dad de los cambios en las reglas, resultan factores preocupantes para

propender hacia una democracia representativa, que garantice el respeto

ineludible de las minorías.

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MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

43 primavera - verano 2017/2018

100

STUDIA POLITICÆ

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vincia de Misiones.

Diarios impresos y digitales de la provincia de Misiones.

Entrevistas semiestructuradas.

101

Anexo

Tabla Clasificación de las Leyes electorales de la provincia de Misiones

1983-2013

Gobernador

Barrios

Arrechea

Humada

Ley

Ley Nº 2409

Ley Nº 2562

Ley Nº 2604

Ley Nº 2617

Ley Nº 2771

Ley Nº 2804

Ley Nº 2843

Ley Nº 2850

Fecha

06/11/1986

22/12/1988

15/12/1988

16/02/1989

13/07/1990

26/10/1990

23/05/1991

06/06/1991

Partido

impulsor

UCR

Rol del

impulsor de

la ley

Oposición

Oficialismo

Oposición

Oficialismo

Tipo

Procedimental

Sustantiva

Procedimental

Sustantiva

Procedimental

Tema

Sujeto elector /

representante

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Organización comp.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Organización comp.

electoral

Sujeto elector /

representante

Organización comp.

electoral

Subtema

Características electores

Ley ordenada

Reelección gobernador

Tribunal Electoral

Ley de lemas

Requisitos para cargos

Ley de lemas

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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102

STUDIA POLITICÆ

Humada

Puerta

Ley Nº 2851

Ley Nº 2852

Ley Nº 2856

Ley Nº 2857

Ley Nº 2865

Ley Nº 2867

Ley Nº 2871

Ley Nº 2886

Ley Nº 3011

Ley Nº 3044

13/06/1991

27/06/1991

25/07/1991

11/08/1991

15/08/1991

24/10/1991

28/04/1993

02/09/1993

Oficialismo

Procedimental

Mixta

Procedimental

Sustantiva

Procedimental

Organización comp.

electoral

Organización comp.

electoral

Organización comp.

electoral

Sujeto elector/

representante

Sujeto elector/

representante

Organización comp.

electoral

Organización comp.

electoral

Sujeto elector/

representante

Sujeto elector/

representante

Organización comp.

electoral

Ley de lemas

Electores

Requisitos para cargos

Ley de lemas

Electores

Ampliación ciudadanía

Ley de lemas

103

Puerta

Rovira

Ley Nº 3050

Ley Nº 3285

Ley Nº 3313

Ley Nº 3314

Ley Nº 3693

Ley Nº 3777

Ley Nº 3847

Ley Nº 3863

Ley Nº 3881

Ley Nº 3882

16/09/1993

30/05/1996

01/08/1996

28/09/2000

26/07/2001

05/05/2002

19/07/2002

12/09/2002

01/10/2002

Al y PJ

Oficialismo

Oficialismo –

Oposición

Oficialismo

Sustantiva

Procedimental

Sustantiva

Procedimental

Sustantiva

Elementos del sist.

electoral

Organización comp.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Organización comp.

electoral

Organización comp.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Otros

Elementos del sist.

electoral

Ley de lemas

Acto electoral

Ley de lemas

Internas partidarias

Acto electoral

Campañas electorales

Magnitud de distrito

Internas partidarias

Personería de

partidos umbral

Fórm. adjudicación de

bancas

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO

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104

STUDIA POLITICÆ

Rovira

Ley Nº 3963

Ley Nº 3983

Ley Nº 4005

Ley Nº 4068

Ley Nº 4080

Ley Nº 4081

Ley Nº 4195

Ley Nº 4285

Ley Nº 4305

08/07/2003

23/10/2003

20/11/2003

01/07/2004

29/07/2004

26/05/2005

09/06/2006

30/06/2006

Al y PJ

UCR

MAP

MAP, UCR,

Oposición

Oficialismo

Sustantiva

Procedimental

Sustantiva

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Organización comp.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Elementos del sist.

electoral

Otros

Elementos del sist.

electoral

Internas partidarias

Fórm. adjudicación

de bancas

Ley de lemas / Fórm.

adjudicación de bancas

Acto electoral

Magnitud de distrito /

Ley ordenada

Internas partidarias

Pertenencia de las

bancas

Ley de lemas

En junio de 2003, dado que miembros del PJ —entre ellos el Gobernador Rovira— y miembros de la UCR —entre ellos el Presidente

de ese partido, Maurice Closs— se escinden de sus partidos originarios y forman el Frente Renovador, la bancada justicialista y el enton-

ces Presidente de la Cámara Luis Viana a partir de ese momento pasan a formar parte de la oposición.

105

Closs

Ley Nº 4472

Ley II- Nº 29

Ley XI – Nº 9

26/03/2009

25/10/2012

09/05/2013

Oficialismo

Procedimental

Sustantiva

Organización comp.

electoral

Sujeto elector/

representante

Organización comp.

electoral

Internas partidarias

Ampliación ciudadanía

Tecnología de votación

Fuente: elaboración propia

PJ Partido Justicialista MAP Movimiento de Acción Popular

UCR Unión Cívica Radical Al. Alianza (UCR, FREPASO y otros)

FR Frente Renovador

Abreviaturas:

Fecha de recepción: 27/09/2016

Fecha de aceptación: 15/03/2017

MARÍA ELENA MARTIN - MILVA CARLINO