Pasando de BRIC a BRICS:
Sudáfrica y las razones de su
incorporación a la institución
From BRIC to BRICS: South Africa
and the reasons for its incorporation
into the institution
Mario Guerrero*
* Becario posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientícas y Técnicas (CO-
NICET) y la Universidad Nacional de San Luis (UNSL). Villa Mercedes, San Luis, Argenti-
na. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2821-6351. Correo:marioguillermo.guerrero@ful-
brightmail.org.
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2025.66.04
STUDIA POLITICÆ Número 66 invierno 2025 pág. 105–144
Recibido: 25/11/2024 | Aceptado: 10/06/2025
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Resumen
La incorporación de Sudáfrica al BRIC en 2011 —transformándolo en
BRICS— constituye un hito clave para comprender cómo operan los pro-
cesos de ampliación institucional en marcos dominados por la informalidad
y la exibilidad. Este trabajo se propone responder a la siguiente pregun-
ta: ¿por qué Sudáfrica fue incorporada como miembro pleno del BRICS,
a pesar de no cumplir con ciertos criterios objetivos de peso económico
frente a otros países emergentes? Partiendo de esta inquietud, el objetivo
central del estudio es analizar los factores que hicieron posible su incor-
poración, considerando el contexto institucional y político en el que esta
se produjo. Nuestra hipótesis principal parte de la idea de que, en ausen-
cia de reglas formales compartidas para el ingreso de nuevos miembros, y
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en un entorno marcado por el creciente prestigio del BRICS entre países
del Sur Global, Sudáfrica fue incorporada por causa de la convergencia
de tres núcleos de factores: a) el valor simbólico, económico y estratégico
que ofrecía al colectivo BRIC; b) los intereses particulares de cada uno de
los miembros fundadores, junto a los de Sudáfrica en relación con ellos; y
c) la existencia de antecedentes institucionales compartidos en materia de
cooperación —principalmente IBSA y BASIC— que generaron un espacio
de conanza mutua. Metodológicamente hablando, el trabajo adopta un en-
foque de estudio de caso con perspectiva histórico-analítica, centrado en el
periodo 2002–2011, y se apoya en fuentes primarias y secundarias relevan-
tes para reconstruir el proceso de decisión que llevó a Sudáfrica a integrarse
al BRICS. El análisis permite comprender la lógica informal y política que
guía la expansión del BRICS y ofrece claves para anticipar patrones futuros
de ampliación institucional en un escenario global en transformación.
Palabras clave: BRICS – Sudáfrica – membresías – instituciones interna-
cionales
Abstract
The incorporation of South Africa into the BRIC in 2011 —thereby trans-
forming it into BRICS— represents a key milestone for understanding how
institutional enlargement processes operate within frameworks characteri-
zed by informality and exibility. This study seeks to answer the following
research question: why was South Africa admitted as a full member of the
BRICS, despite not meeting certain objective economic weight criteria com-
pared to other emerging economies? Based on this inquiry, the central objec-
tive of the study is to analyze the factors that made its accession possible, ta-
king into account the institutional and political context in which it occurred.
Our main hypothesis is that, in the absence of shared formal rules for the
admission of new members —and in an environment marked by the growing
prestige of the BRICS among Global South countries— South Africa was
incorporated due to the convergence of three core factors: (a) the symbolic,
economic, and strategic value it offered to the BRIC collective; (b) the parti-
cular national interests of each founding member, along with South Africa’s
interests in relation to them; and (c) the existence of shared institutional an-
tecedents in cooperative frameworks —notably IBSA and BASIC— which
fostered a space of mutual trust. Methodologically, the study adopts a case
study approach with a historical-analytical perspective, focusing on the pe-
riod 2002–2011, and relies on relevant primary and secondary sources to re-
construct the decision-making process that led to South Africa’s integration
into the BRICS. The analysis sheds light on the informal and political logic
underpinning the BRICS’ expansion and offers insights into future patterns
of institutional enlargement in a transforming global order.
Keywords: BRICS – South Africa – Membership – International Institutions
MARIO GUERRERO 107
1. Introducción
Comprender el funcionamiento de instituciones internacionales como
el BRICS es clave para analizar las dinámicas actuales de la política
global. Estas instituciones no solo actúan como plataformas de coor-
dinación entre potencias emergentes, sino que también reconguran los pa-
trones tradicionales de gobernanza internacional. Para muchos países del Sur
Global, el deseo de integrarse al BRICS responde tanto a aspiraciones sim-
bólicas de reconocimiento internacional como a cálculos estratégicos vincu-
lados al acceso a recursos, mercados y espacios de inuencia. En contextos
de fragmentación del orden liberal, el BRICS ofrece una vía alternativa para
participar activamente en la construcción de un orden multipolar más inclu-
sivo y representativo.
Ahora bien, ¿por qué Sudáfrica fue el primer país en unirse a la institución?
¿Por qué, en lugar de Sudáfrica, no se incluyeron otros países emergentes
(ej. México, Nigeria o Indonesia) con indicadores económicos más destaca-
ble que los sudafricanos? ¿Qué fue tan signicativo acerca de Sudáfrica al
punto tal de tornar atractivo y factible su incorporación al BRIC, siendo que
la economía china, en términos comparados, es dieciséis veces su tamaño?
La entrada de Sudáfrica en el BRIC, transformado en BRICS tras su incorpo-
ración en 2011, fue controvertida. Jim O’Neill (2011), padre intelectual del
acrónimo BRIC, publicó una nota en la que, tras felicitar1 la conquista suda-
fricana, hacía explícito su desacuerdo con que este fuera un país con un perl
cercano a los cuatro países fundadores, especialmente si se lo comparaba con
otros candidatos tales como Turquía, Egipto, Indonesia o Nigeria. Para 2011,
el producto bruto interno de Sudáfrica solo suponía una decimosexta parte de
la producción total de China, su tamaño poblacional representaba un cuarto
de la brasilera y un tercio de la rusa, siendo que su crecimiento anual apenas
superaba el 3%, el cual se encontraba, para 2010, muy por detrás de las tasas
chinas (10,6%), brasileras (7,5%) o indias (8,5%) (Hervieu, 2011; O’Neill,
2012; BM, 2022).
1 Se podría alegar que dichas felicitaciones fueron políticamente correctas siendo que en
varias ocasiones O’Neill expresó que la incorporación estaba mal (wrong, fue el término
utilizado en inglés) (Naidoo, 2012), expresiones las cuales le valieron que, posteriormente,
tuviera que salir a dar mayores explicaciones técnicas (no menos controversiales) respecto
a por qué sostenía dicha posición (O’Neill, 2011, 2012).
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En este sentido, O’Neill entendía que para ser parte del BRIC era necesario:
“Cuando un número creciente de dirigentes políticos me preguntan qué
pueden hacer para que sus países sean incluidos en los BRIC, mi respuesta
suele ser una de dos cosas: contrate a más personas o aumente drástica-
mente su tasa de productividad. He argumentado que, para ser realmente
’similar al BRIC’, una economía tiene que ser ya el 5 % del PIB mundial, o
demostrar el potencial para ser tan grande en el futuro cercano”(O’Neill,
2012, párr. 5).
Sin embargo, Sudáfrica, para O’Neill, estaba muy lejos de poder cumplir con
estos requisitos. Para 2011, Sudáfrica no formaba parte de las 20 economías
más grandes del mundo; siendo que Corea del Sur, Indonesia, México y Tur-
quía, de manera conjunta, representaban el 1% del PBI mundial y el BRIC,
el 23% (Naidoo, 2012). En una misma línea, al poco tiempo también declaró:
“cuando creé por primera vez el acrónimo ’BRIC’ hace más de 10 años, tenía
la intención de describir aquellos países lo sucientemente grandes hoy, o
que podrían ser lo sucientemente grandes en el futuro, como para ser lite-
ralmente parte del ’BRIC’ o tejido de la economía global moderna” (O’Neill,
2012, párr. 4)2.
En contraposición a O’Neill, hay quienes alegaron que Sudáfrica sí contaba
con ventajas y características comparativas lo sucientemente importantes
que la legitimaban en su ambición de sentarse en la mesa BRIC:
“nuestro papel como un actor económico importante en África, nuestra
producción minera e industrial, nuestra capacidad de generación de elec-
tricidad, nuestra infraestructura vial, ferroviaria, portuaria y de comuni-
caciones, nuestros sosticados mercados nancieros e industrias de ser-
vicios, nuestra capacidad de fabricación, nuestra membresía en el G20, y
nuestro nivel de industrialización” (Ebrahim, 2011, párr. 11).
En efecto, el deseo sudafricano de unirse a la institución se remonta a la
1era Cumbre BRIC, realizada en Ekaterimburgo en el año 2009, cuando la
2 Lo más revelador, tal vez, es que en dicha nota conesa que, desde la primera aparición
del acrónimo, muchos países lo habían contactado a los nes de que él les hiciera espacio en
el acrónimo: “hay muchos otros países más grandes que Sudáfrica que se me han acercado
y me han pedido que considere usar una de sus iniciales como parte de un acrónimo nuevo
y más amplio, pero me resulta difícil ver cómo pueden lograr el estatus de esta denición
simple” (O’Neill, 2012, párr. 6)
MARIO GUERRERO 109
ministra de Relaciones Exteriores de Sudáfrica, Maite Nkoana Mashabane,
escribió una carta a los miembros expresando su deseo de unírseles (Sou-
lé-Kohndou, 2013). Dicha búsqueda partía de un interés general sudafricano,
intensicado principalmente durante la presidencia de Jacob Zuma (2009 -
2018), de querer fortalecer sus vinculaciones con los países emergentes y del
Sur Global. En este sentido, el presidente Zuma llegó a expresar:
“cuando nosotros presentamos la votación del presupuesto en la Asamblea
Nacional, el 22 de abril de 2010, subrayamos la necesidad de intensicar
nuestras relaciones bilaterales con los países del Sur, especialmente con
aquellos que son estratégicos para nosotros por su economía, historia y
orientación geopolítica” (Nkoana-Mashabane, 2010, pág. 4).
A partir de ese momento, se dio inicio a un intenso activismo diplomático y
cabildeo hacia los cuatro miembros, en la cual participaron actores sudafri-
canos tanto públicos como privados. En primera instancia, dicha campaña
movilizó a las fuerzas diplomáticas de Sudáfrica, principalmente el Depar-
tamento de Relaciones Internacionales y Cooperación (DIRCO, por su sigla
en inglés)3 y al Departamento de Comercio e Industria (DTI, por su sigla en
inglés), a favor de la candidatura de Sudáfrica ante el BRIC. Por otro lado,
actores no estatales y privados también participaron en esta campaña de ca-
bildeo convencidos respecto a las oportunidades de inversión y proyectos
conjuntos que el BRIC tenía para ofrecerles. Aquí los actores más destaca-
dos fueron asociaciones empresariales como Business Unity South Africa
(BUSA), creada en 2009 y que tuviera un papel de colaboración privilegiada
con el Departamento de Comercio e Industria, además de otras grandes dele-
gaciones empresariales que acompañaron las visitas presidenciales sudafri-
canas a los países BRIC.
En este contexto, en 2010, el presidente Jacob Zuma visitó los cuatro países
del BRIC en lo que representa hasta el momento el intento más sistemático
3 En mayo de 2009, y durante la presidencia de Zuma, este departamento adquirió su actual
nombre, siendo que pasó de llamarse Departamento de Asuntos Exteriores para pasar a ser
el Departamento de Relaciones Internacionales y Cooperación. El objetivo en el cambio
de denominación se debe a que la administración Zuma buscaba “armar una mejor com-
prensión de nosotros mismos, lo que somos y lo que hacemos, y el carácter complejo del
mundo en que vivimos hoy”(Nkoana-Mashabane, 2010, párr. 1). Dicha gestión entendía
que la base de proyección del país debía estar estructurada en torno a los principios de
construcción de asociaciones, colaboración y cooperación; y no sobre la confrontación,
competencia o rivalidad (Nkoana-Mashabane, 2010).
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realizado por cualquier país emergente que ha buscado unirse a la institu-
ción4. En abril, Zuma visitó Brasilia para la 4ta Cumbre IBSA, que coincidió
con la 2da Cumbre BRIC (SAG, 2010b). Esto le dio al presidente sudafri-
cano la oportunidad de mantener reuniones bilaterales con todos los líderes
BRIC. Dos meses después, visitó la India (MG, 2010). Luego, a principios de
agosto, Zuma viajó con una delegación de ministros y más de 100 empresa-
rios sudafricanos a Rusia, donde buscó promover los lazos comerciales entre
los países como así también la inclusión de su país al BRIC (SAG, 2010a).
Posteriormente, y en ese mismo mes, Zuma, al frente de una delegación de
371 representantes empresariales y 11 ministros de gobierno nacionales, vi-
sitó China con el objeto de promover la idea de la entrada de su país en la
institución. Durante su discurso en Beijing, argumentó que la participación
de Sudáfrica en el BRIC signicaría que un continente, constituido por una
población de más de mil millones de personas, pasara a estar representado
por la institución de países emergentes más importante hasta el momento
(Guangjin y Jiao, 2010). Al mismo tiempo, y en un claro gesto en favor
del país antrión, el mandatario sudafricano buscó minimizar las constantes
críticas internacionales al papel desempeñado por China en África, al alegar
que eran mentirosas5 al etiquetar de nuevo colonialismo a la presencia china
en el continente (CD, 2010). No es un dato menor el hecho de que, en dicha
reunión, China y Sudáfrica elevaran sus relaciones a una asociación estraté-
gica integral.
El 21 de septiembre de 2010, un mes después de la visita de Zuma a Chi-
na, durante la tradicional reunión de cancilleres del BRIC en el marco de la
Asamblea General de Naciones Unidas, los Ministros de Relaciones Exterio-
res del BRIC acordaron que se invitaría a Sudáfrica a unirse al grupo (MER,
2011). Finalmente, y a nes de diciembre de 2010, el gobierno chino, en
ejercicio de la presidencia pro tempore de la institución, invitó formalmente
a Sudáfrica a asistir a la Cumbre en Sanya, 3era Cumbre del BRICS.
Entonces, ¿Qué pasó? ¿Cuáles fueron las causas que hicieron que los países
fundadores del BRIC entendieran que Sudáfrica representaba un miembro
4 Algunos números para entender su intensa participación. La delegación que acompañó la
visita presidencial de agosto de 2010 a China estuvo compuesta por 371 líderes empresa-
riales, mientras que la visita a la India de junio del 2010 estuvo compuesta por 226. Estas
delegaciones superaron a la de 213 líderes empresariales que participaron en la visita presi-
dencial de marzo de 2010 al Reino Unido, país el cual, por mucho tiempo, ha sido un socio
estratégico para Sudáfrica (Grant, 2011).
5 La expresión original en inglés fue untruthful (CD, 2010).
MARIO GUERRERO 111
clave a incorporar como miembro pleno? En este trabajo se identican tres
núcleos de factores que hicieron posible su incorporación: a) valor simbóli-
co, económico y estratégico existente por detrás de Sudáfrica; b) los intereses
nacionales y particulares de cada miembro, incluidos los del nuevo miembro;
y c) los antecedentes institucionales BASIC e IBSA, como base de una ex-
periencia compartida.
La ocurrencia y sinergia de estos tres núcleos de factores hicieron que Sudá-
frica fuera identicada como un miembro viable de ser incorporado al grupo,
siendo que tanto los intereses, espacios y oportunidades compartidos entre
los cinco países generaban un efecto conanza que tornaba familiar el pensar
la ampliación de un espacio institucional como el BRIC, el cual buscaba
mostrarse rápidamente como la principal punta de lanza a partir de la cual
se pretendía reformar, desde el Sur Global, las dinámicas de la gobernanza
(económica) mundial.
Metodológicamente hablando, este trabajo se trata de un estudio de caso.
Se entiende por estudio de caso al “estudio intensivo de una unidad con el
propósito de entender un conjunto mayor compuesto por unidades simila-
res” (Gerring 2007: p. 341). Vale aclarar que el presente trabajo dene el
término unidad como un fenómeno delimitado espacial y temporalmente,
y la misma puede estar constituida por uno o varios casos de observación
(Aguirre, 2016). En este trabajo llevaremos adelante un estudio de caso en
el que la unidad de análisis es el BRICS en el período comprendido entre
los años 2002 y 2011. En este sentido, nuestra unidad de análisis está com-
puesta por un grupo de casos, pues cada país constituye uno de ellos, y nos
interesa analizar la covariación en y entre los mismos en el tiempo, tomando
en consideración solo las características de los casos que son relevantes en
términos teóricos. Debido a ello, y siguiendo la tipología de Gerring (2004:
p. 343), este será un estudio de caso tipo III, en el que la unidad primaria está
dividida en sub-unidades que luego se someten a análisis co-variacional de
modo sincrónico y diacrónico
Para ello, y desde un punto de vista histórico-analítico, el presente traba-
jo se estructura de la siguiente manera. La primera sección está destinada
a comentar brevemente los conceptos teóricos que guían al trabajo, reali-
zando especial hincapié en las características institucionales del BRICS y
como es que estas se relacionan con los factores que hicieron posible que
los miembros fundadores fueran identicando puntos compartidos respecto
a por qué entender a Sudáfrica como un socio factible de ser incorporado
como miembro pleno al BRIC. A continuación, las secciones subsiguientes
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proceden a discutir los tres conjuntos de factores que sirvieron como ante-
cedentes y puntos de encuentros: a) los aportes simbólicos, económicos y
geoestratégicos que este país podía brindarle a la institución; b) los intereses
particulares de cada uno de los miembros fundadores con respecto a Sudáfri-
ca; y c) los antecedentes de cooperación institucional previa —notablemente
IBSA y BASIC—, que sentaron las bases de una conanza mutua sustentada
en experiencias compartidas. Se naliza con unas conclusiones, las cuales
sintetizan los resultados del presente trabajo.
En términos de evidencia empírica, las fuentes primarias de información que
se tomaron en consideración fueron los registros y documentos ociales pu-
blicados por los gobiernos nacionales de cada uno de los miembros BRICS
en relación al tema, como así también aquellas declaraciones realizadas a la
prensa (ya sea nacional o internacional) por altos mandos. Además, se tuvie-
ron en consideración memorias o documentos redactados y elaborados por
los cuerpos diplomáticos de los países involucrados. En materia de fuentes
secundarias, se analizaron encuestas e informes de opinión, como así tam-
bién bases de datos pertenecientes a reconocidas organizaciones internacio-
nales tales como You-Gov Cambridge, Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Comercio y Desarrollo, Organización Mundial del Comercio, Banco
Mundial, etcétera.
2. Informalidad institucional, incentivos emergentes y la construcción
de conanza en el proceso de ampliación del BRICS algunas notas con-
ceptuales
En el marco de la reconguración del orden internacional contemporáneo, el
estudio de los procesos de ampliación institucional en organismos liderados
por países del Sur Global, como el BRICS, plantea desafíos teóricos y me-
todológicos sustantivos (Tokatlian, 2024; Tokatlian y Merke, 2024). Particu-
larmente, el caso de la incorporación de Sudáfrica al grupo en 2011 destaca
por no haber respondido a reglas formales preestablecidas, sino a dinámicas
exibles y negociadas, ancladas en dinámicas informales y situacionales. A
diferencia de organizaciones tradicionales como la OTAN o la Unión Euro-
pea, que codican procedimientos de adhesión, los BRICS se caracterizan
por una institucionalidad liviana o thin institutionalization (Kirchner & Do-
mínguez, 2011), lo que implica estructuras escasamente formalizadas, proce-
sos decisorios circunstanciales y criterios exibles para la incorporación de
nuevos miembros.
MARIO GUERRERO 113
Desde esta perspectiva, el presente trabajo propone que la entrada de Sud-
áfrica al BRICS puede comprenderse a partir de la conuencia de tres nú-
cleos de factores interdependientes: a) los aportes simbólicos, económicos y
geoestratégicos que este país podía brindarle a la institución; b) los intereses
particulares de cada uno de los miembros fundadores con respecto a Sudáfri-
ca; y c) los antecedentes de cooperación institucional previa —notablemente
IBSA y BASIC—, que sentaron las bases de una conanza mutua sustentada
en experiencias compartidas.
Uno de los aspectos más distintivos del BRICS es su estructura institucional
deliberadamente exible. Como subraya Acharya (2016), las coaliciones del
Sur Global tienden a favorecer formas de gobernanza informal como estra-
tegia para preservar su autonomía y reducir los costos de compromiso. En
el caso del BRICS, esta informalidad se traduce en la ausencia de un tratado
constitutivo, reglas claras de membresía o mecanismos institucionalizados
de resolución de disputas. Tal diseño responde tanto al deseo de crear insti-
tuciones internacionales que propongan esquemas alternativos a los ya utili-
zados por organismos e instituciones vigentes, principalmente desde 1945 en
adelante; como así también a la búsqueda por mantener amplios márgenes de
maniobra soberanos (Satgar, 2020).
La incorporación de nuevos miembros al BRICS —como en el caso sudafri-
cano— no ha seguido criterios estandarizados. Más bien, ha estado mediada
por negociaciones políticas puntuales entre los miembros fundadores, quie-
nes evalúan la viabilidad de una nueva incorporación en función de intereses
cruzados, cálculos estratégicos y anidades diplomáticas. Así, se congura
un régimen institucional de baja formalidad pero de alta densidad política,
donde las relaciones personales entre líderes, la diplomacia directa y los an-
tecedentes de cooperación desempeñan un papel clave (Stuenkel, 2015).
La informalidad institucional, por tanto, no debe interpretarse como debili-
dad estructural, sino como un rasgo funcional adaptado a los intereses de los
países emergentes, que privilegian la exibilidad y el consenso. Esta lógica
informal facilita la inclusión de nuevos actores siempre que existan condi-
ciones subjetivas —como la conanza y la compatibilidad de agendas— que
hagan viable la expansión sin poner en riesgo la cohesión del grupo.
La atracción que ejerce el BRICS sobre terceros países no puede compren-
derse solo en términos materiales. Existen motivaciones simbólicas, econó-
micas y estratégicas que actúan como incentivos para solicitar su inclusión.
En primer lugar, el BRICS constituye una plataforma de prestigio internacio-
114 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
nal. Al presentarse como una institución que reúne a los principales países
que traccionan a la economía mundial y desde la cual se buscan implementar
cambios al orden internacional liderado por Occidente, la misma simboliza
una opción que balancea entre el reformismo y lo contrahegemónico, y que
le otorgá a sus miembros una posición distintiva en el sistema internacional
pero sin romper con él (Roberts et al., 2019; Ikenberry, 2014). Para países del
Sur Global, formar parte del BRICS implica una legitimación internacional,
un ingreso simbólico al club de las potencias emergentes.
En segundo lugar, la membresía puede reportar benecios económicos con-
cretos. La posibilidad de acceder a nanciamiento a través del Nuevo Banco
de Desarrollo (NDB), de ampliar vínculos comerciales con los otros miem-
bros y de participar en foros conjuntos sobre economía, energía o desarrollo
sostenible, resulta un atractivo poderoso. Finalmente, en términos estratégi-
cos, el BRICS se ha convertido en una plataforma para coordinar posiciones
en organismos multilaterales, negociar colectivamente y aumentar el peso re-
lativo de los países emergentes en instancias como el G20, el FMI o la ONU .
En este sentido, el interés de Sudáfrica por incorporarse al BRICS debe leer-
se como una estrategia orientada a mejorar su capacidad de negociación in-
ternacional, ampliar su radio de acción diplomática y consolidar su liderazgo
continental. Como sostiene Soulé-Kohndou (2013), la adhesión sudafricana
le permitió proyectarse como representante de África en una institución de
alcance global, al tiempo que ofrecía a los BRICS una puerta de entrada ins-
titucional al continente.
La decisión de incorporar a Sudáfrica no fue únicamente una cuestión de
valor agregado simbólico o estratégico. Estuvo también motivada por la
existencia de intereses bilaterales convergentes entre cada uno de los miem-
bros fundadores y el país africano. Por ejemplo, China había incrementado
notablemente su presencia económica en África durante la década de 2000,
por lo que la adhesión de Sudáfrica ofrecía un puente institucional hacia
el continente. Rusia, por su parte, buscaba reforzar su imagen como actor
global comprometido con los países del Sur Global, y con África en particu-
lar. Brasil compartía con Sudáfrica la experiencia de coordinación en foros
multilaterales como la Ronda de Doha y los mecanismos de cooperación
Sur-Sur (Hurrell, 2006). India, en particular, tenía una relación especial con
Sudáfrica a partir de su historia compartida de lucha anticolonial y su par-
ticipación conjunta en el foro IBSA. Como señala Guerrero (2024; 2022a),
el triángulo India-Brasil-Sudáfrica (IBSA) permitió una articulación políti-
co-diplomática entre estos países basada en valores democráticos, coope-
MARIO GUERRERO 115
ración técnica y agendas comunes para la reforma del orden global. Estos
antecedentes facilitaron una percepción de familiaridad entre los países que
terminó por reducir los costos de transacción de una posible incorporación
sudafricana al BRIC.
En esencia, la suma de estos intereses bilaterales permitió construir una per-
cepción colectiva de viabilidad respecto a la membresía sudafricana. La in-
formalidad institucional del BRICS abrió el espacio para que estas anidades
puntuales conuyeran en una decisión consensuada de ampliación, aunque
no orientada por normas de membresías creadas para tales nes.
Frente a todo lo anterior, la conanza entre los países se constituye en un
factor explicativo clave a la hora de identicar un nuevo actor con el que se
desea cooperar. En este sentido, la literatura sobre cooperación internacional
ha destacado ampliamente el rol clave que cumple la conanza como recurso
institucional en la reducción de la incertidumbre en contextos de gobernanza
informal (Simmons & Martin, 2002; Keohane, 1984; Adler & Barnett, 1998;
Guerrero, 2024). En este marco, las experiencias compartidas de coopera-
ción previa actúan como mecanismos generadores de conanza: si los acto-
res han colaborado exitosamente en el pasado, es más probable que perciban
a sus contrapartes como socios conables en futuras instancias.
Los antecedentes de Sudáfrica en mecanismos como IBSA (India-Bra-
sil-Sudáfrica) y BASIC (Brasil-Sudáfrica-India-China) fueron fundamenta-
les en este sentido. IBSA constituyó un espacio de cooperación Sur-Sur fun-
dado en principios comunes como la democracia, el desarrollo y la justicia
internacional. A través de este foro, Sudáfrica construyó relaciones políticas,
técnicas y diplomáticas con India y Brasil que reforzaron su perl como so-
cio conable. Por su parte, BASIC, surgido en el marco de las negociaciones
climáticas, permitió una coordinación estrecha con China, lo que allanó el
camino para el entendimiento mutuo en ámbitos más amplios (Bueno & Pas-
cual, 2016).
Estos antecedentes no solo reforzaron la legitimidad internacional de Sudá-
frica como potencia emergente, sino que redujeron las percepciones de ries-
go entre los miembros fundadores del BRIC. El haber cooperado exitosa-
mente en otros espacios institucionales fue interpretado como un indicador
de compatibilidad, previsibilidad y voluntad de compromiso. En este punto,
la conanza se transforma en un puente que conecta experiencias pasadas
con decisiones futuras, habilitando procesos de ampliación aún en contextos
de informalidad institucional.
116 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
A modo de cierre, puede armarse que la incorporación de Sudáfrica al
BRICS no respondió a un criterio objetivo de membresía, sino a un comple-
jo entramado de factores simbólicos, estratégicos y relacionales articulados
en un entorno de informalidad institucional. La lógica de expansión de la
institución se estructura más sobre la base de negociaciones políticas que de
reglas preexistentes, y encuentra en la conanza —forjada a partir de expe-
riencias cooperativas previas como IBSA y BASIC— un elemento clave para
facilitar decisiones consensuadas. De aquí que entender la manera en que
Sudáfrica fue incorporada como miembro pleno, nos arroje luz respecto a la
manera en que, a mediados de 2024, se anunció la incorporación de nuevos
miembros al BRICS.
Esta dinámica permite repensar la noción de ampliación institucional más
allá de los criterios formales tradicionales en las organizaciones internacio-
nales ya conocidas. En el caso del BRICS, la membresía se dene no tanto
por el cumplimiento de requisitos formales, sino por la percepción compar-
tida de viabilidad estratégica, anidad política y conabilidad mutua. Desde
esta perspectiva, Sudáfrica se convirtió en el primer caso paradigmático de
cómo los países emergentes pueden recongurar las formas de institucio-
nalización internacional, inaugurando un modelo alternativo de gobernanza
desde el Sur Global.
3. Aportes y ganancias en materia simbólica, económica y estratégica
que Sudáfrica podía darle al BRIC como colectivo.
Desde un punto de vista de valor simbólico, la importancia de tener un repre-
sentante africano como miembro parte de la idea de que la fuerza del grupo
reside, sobre todo, en el símbolo que representa. El BRICS ha sido útil, sobre
todo, para calicar a sus miembros como representantes del espíritu de re-
forma del orden y la gobernanza internacional, en el que los países del Sur
Global tienen un peso económico y político cada vez más relevante en com-
paración con los países del Norte Global Occidental. Esta función simbólica
responde a los intereses de cada uno de los países del grupo al conferir, a
través de un proyecto colectivo, legitimidad a: i) sus pretensiones de mayor
poder en las instituciones multilaterales; y, también, ii) la ampliación de su
presencia en el continente africano (Guerrero, 2024; 2022a).
La mayor legitimidad de los reclamos por cambios en el orden internacional
radica en que Sudáfrica se sumó al grupo con el estatus de representante de
toda África, sumando, así, el continente africano a la lista BRICS de econo-
MARIO GUERRERO 117
mías emergentes o de transición; lista la cual ya se encuentra compuesta por
América Latina y Asia. De esta forma, gana peso la imagen del BRICS como
representante de una reforma del orden y gobernanza mundial, en el que el
poder económico y político de los países del Sur Global crece, en promedio,
a un ritmo mayor que el de los países del Norte Global Occidental. También,
cobra fuerza, al menos esa es la intención de los gobiernos del BRICS, el
discurso según el cual los países BRICS expanden su inuencia en África de
una manera diferente a los países desarrollados, negociando con los países
africanos como socios y no como potencias neocoloniales (Hindustan-Ti-
mes, 2011; CD, 2010; Nkoana-Mashabane, 2010).
Desde un punto de vista del valor económico y estratégico dentro del conti-
nente, para 2011 el PBI sudafricano representaba el 23 % del PBI africano, el
48 % del PBI del África subsahariana y el 60 % del PBI de la Comunidad de
Desarrollo de África Meridional (SADC) (UNCTAD, 2011); sin mencionar
que, actualmente, es el único país africano con presencia dentro del G20.
Además, Sudáfrica se caracteriza por contar con una economía moderna en
comparación con otras economías del continente, lo que se demuestra, entre
otros aspectos, por su estructura diversicada en la producción nacional, con
participación relevante de los sectores industrial y nanciero; por su volu-
men de inversión extranjera directa (IED) a otros países de la región; y por
la participación que tienen sus empresas multinacionales, no sólo a nivel
continental sino también por encontrarse entre las más grandes empresas del
mundo emergente.
En materia de comercio intrarregional, Sudáfrica es uno de los mayores líde-
res económicos del continente: es el mayor exportador6 y el segundo mayor
importador7. Como se mencionó anteriormente, un argumento que se ha re-
6 Para 2018, los principales exportadores intraafricanos fueron Sudáfrica, Namibia, Costa
de Marl, Kenia y Ghana. Estos países representaron el 50 % del total de las exportaciones
intraafricanas ese año. Según el Banco Mundial, las exportaciones intraafricanas de Sudá-
frica fueron de 25,4 mil millones de dólares en 2019, lo que representa el 29 % del total de
las exportaciones de Sudáfrica en ese año. Sudáfrica fue el mayor exportador intraafricano,
seguido por Nigeria, que exportó 14,7 mil millones de dólares a otros países africanos en
el mismo año (BM, 2023). En 2019, los principales productos que Sudáfrica exportó a
África fueron vehículos, maquinaria, productos químicos, productos metálicos y productos
minerales.
7 Para 2018 los principales importadores intraafricanos fueron Sudáfrica, Egipto, Marrue-
cos, Argelia y Nigeria; siendo que en conjunto llegaron a representar el 47 % del total de
las importaciones intraafricanas de ese año (Herreros, 2021). Según el Banco Mundial, las
importaciones intraafricanas de Sudáfrica fueron de 9,6 mil millones de dólares en 2019,
118 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
petido incansablemente reere al hecho de que Sudáfrica se percibe y pro-
yecta como una gateway al continente. Dicho idea se reere, principalmente,
a que el país busca constituirse en la entrada a África de empresas de otros
países por medio del establecimiento de liales o la adquisición de empresas
sudafricanas que tengan capilaridad en el continente, aprovechando, así, la
mano de obra calicada, el mejor acceso a los mercados en países vecinos y
el conocimiento de los mercados de la región que Sudáfrica tiene para ofre-
cer. En este sentido, autoridades del Standard Bank8 llegaron a armar, en el
año 2011, que “Sudáfrica proporciona la estabilidad institucional, la moder-
nidad de los mercados nancieros y la eciencia regulatoria que muchas em-
presas buscan para capitalizar sus operaciones sobre una base panafricana”
(Ribeiro y Moraes, 2015, pág. 272).
Esta cita es pertinente, más si se la interpreta a la luz de que, en 2008, el 20
% del Standard Bank fue comprado, por un valor de US$ 5.600 millones, por
el Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), convirtiéndose así en
el principal accionista individual de uno de los mayores bancos sudafricanos
y con presencia en diecisiete países africanos9. En 2011, el presidente del
ICBC, Jiang Jianqing, durante la inauguración de la primera ocina de la
compañía en África (Cape Town), destacó el valor estratégico y gran poten-
cial de Sudáfrica dentro del marco continental y mundial:
“Como importante puerta de entrada de África al mundo y miembro de
los BRICS, la República de Sudáfrica es reconocida como un modelo para
las economías de rápido crecimiento en África. [...] La decisión de ICBC
de abrir una ocina en Sudáfrica reeja la fuerte creencia que tenemos en
lo que representa el 14 % del total de las importaciones de Sudáfrica ese año (BM, 2023).
Sudáfrica fue el segundo mayor importador intraafricano después de Egipto, que importó
10,4 mil millones de dólares desde otros países africanos en 2019. Los principales produc-
tos que Sudáfrica importó desde África en 2019 fueron petróleo crudo, petróleo renado,
carbón, gas natural y oro.
8 Fundado en 1921, el Standard Bank Group es el banco privado más grande de Sudáfrica
y actualmente se caracteriza por ser el mayor prestamista de África y, además, de ser el
primer mercado en relación al número de proyectos que nancia. Junto al Absa Group,
FirstRand Bank, Nedbank Group y el Attijariwafa Bank, los cinco bancos representan más
del 60 % del total de los activos bancarios de África. El dato más curioso de todo ello radica
en que todos ellos, menos el Attijariwafa Bank, son de origen sudafricano.
9 Es importante mencionar que este hecho representó la mayor adquisición extranjera como
así también la mayor inversión extranjera realizada, hasta ese momento, por un banco co-
mercial chino.
MARIO GUERRERO 119
África y la importancia estratégica de la asociación China-África” (RC,
2011, pár. 3 y 4).
Como bien argumentan Ribeiro y Moraes (2015), Sudáfrica ejerce una fuerte
inuencia económica sobre la región de la SADC –e incluso, según algunos
indicadores, sobre el África subsahariana en su conjunto–, constituyéndose
así en una importante puerta de entrada internacional hacia los demás países
de la SADC; región caracterizada por contar, en su mayoría, con una abun-
dante oferta de recursos minerales. África no solo es la cuarta fuente más
grande de oro y diamantes del mundo, sino que allí también se encuentran
más de tres cuartos de las reservas mundiales de platino10. Un buen ejemplo
que vincula la importancia de los recursos minerales con lo desarrollado en
párrafo anterior se encuentra en la empresa Vale, de capitales brasileros, la
cual conformó una empresa conjunta con la empresa sudafricana African Ra-
inbow Minerals (ARM) con el objetivo de explorar cobre en Zambia (ARM,
2010). Actualmente, los principales países a los que el continente africano
exporta sus minerales son: China, Estados Unidos, India, la Unión Europea
y los Emiratos Árabes Unidos.
Sin embargo, más importante que esta condición material es la legitimidad
con la que cuenta (o busca contar) Sudáfrica al ungirse como representante
de África, fruto ello de un poder blando que ningún otro país africano tiene
actualmente (Lechini, 2010). Se destacan dos aspectos: i) la historia reciente
del país, ligada a la forma en que hizo pacícamente la transición del régi-
men del apartheid a la democracia liderada por el Congreso Nacional Afri-
cano (ANC); y ii) el intento del país de liderar una nueva era de cooperación
para el desarrollo en África a través de lo que se conoce como NEPAD.
El lanzamiento de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD)
en 2001, proceso en el cual el presidente Thabo Mbeki (1999-2008) tuvo
una activa participación, buscó unir a los países africanos en los objetivos
10 Las reservas mundiales totales de metales de platino se estiman en unas 70.000 toneladas
métricas. Casi todo, alrededor del 95 %, se encuentra en la corteza terrestre de Sudáfri-
ca. Muy por detrás, quedan Zimbabwe, Rusia, Estados Unidos y Canadá (Statista, 2023).
Este recurso es clave para la construcción de catalizadores químicos en los automóviles, la
industria petrolera, la producción de ácido nítrico y otros productos petroquímicos; com-
ponentes electrónicos como discos duros, cables de bra óptica, detectores infrarrojos, ter-
mopares y termistores; dispositivos médicos como marcapasos, implantes dentales, prótesis
y agujas de acupuntura; y baterías de combustible de hidrógeno para vehículos eléctricos
y otras aplicaciones. Todos ellos, sectores tecnológicos cada vez más demandados por el
mercado y la industria china.
120 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
de combatir el atraso económico, erradicar la pobreza, sacar al continente
africano de la marginación frente a la globalización económica y acelerar el
empoderamiento de la mujer mediante el desarrollo de un marco socioeco-
nómico integrado para África (NEPAD, 2023). Esta iniciativa sudafricana,
además de buscar proyectar al país como líder continental, trató de responder
a la percepción de que Sudáfrica no podía desarrollarse y prosperar si no
cooperaba para el desarrollo de los países vecinos. Como parte de la política
de desarrollo africana del NEPAD, por ejemplo, los bancos nancieros de
desarrollo de Sudáfrica, tales como la Corporación de Desarrollo Industrial
(IDC) y el Banco de Desarrollo de África Meridional (DBSA), han comen-
zado a nanciar proyectos en otros países africanos.
Tanto la transición del régimen del apartheid como el liderazgo asumido
dentro del NEPAD dan a Sudáfrica características únicas en África. Ade-
más de ser una de las economías más grande del continente, el país se ha
posicionado ante el mundo como una nación estable y comprometida con
los derechos humanos, la paz y la democracia. De esta forma, la imagen de
Sudáfrica ante el mundo y ante otros países africanos, aunque no exenta de
críticas (especialmente en África), le atribuye un poder blando que otros
grandes países africanos no tienen, más allá de que: i) es probable que sus
economías superen a la economía sudafricana en los próximos años; ii)
ofrezcan más posibilidades en el campo de la explotación de los recursos
energéticos; y iii) persistan las críticas sobre la capacidad de Sudáfrica para
representar al continente.
2.2. Razones individuales de los países
Cada uno de los países BRICS presentaron una serie de razones individua-
les las cuales permiten comprender en mayor detalle la motivaciones que
llegaron a tener para incorporar, así, a un país africano y, particularmente
hablando, a Sudáfrica.
Brasil. Con cerca de la mitad de su población compuesta por afrodescendien-
tes y desde la perspectiva de que Brasil y África están unidos por una histo-
ria, un presente y un futuro común (TeleCinco, 2009), el contar con Sudáfri-
ca como socio del BRICS fortalecía el discurso brasilero en relación a que
África es fundamental en su política exterior. Este discurso, a su vez, tiene
dos destinatarios: uno exterior y otro interior. El primero de ellos tiene como
objetivo el exterior del país, a través del cual Brasil se rearma como uno de
los representantes por la reforma del orden y la gobernanza internacional y,
así, se posiciona en África como un socio de los países africanos, amplian-
MARIO GUERRERO 121
do, en consecuencia, la legitimidad de los proyectos económicos brasileros
(públicos y privados) en ese continente (Actis, 2016). El segundo público se
encuentra en el interior del país, especícamente hablando en la comunidad
afrodescendiente brasilera. Durante las gestiones del Partido de los Trabaja-
dores (PT) se buscó reforzar el compromiso del gobierno con el movimiento
afrodescendiente en Brasil, por lo que se entendía que al fortalecer las rela-
ciones entre Brasil y África se estaba contribuyendo de manera directa a ello.
Por todo ello, la diplomacia brasilera buscó fortalecer su papel internacio-
nal en África e impulsó la creación, en el marco normativo de la Coopera-
ción Sur-Sur, del Foro de Diálogo IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), y de las
cumbres trienales América del Sur-África y América del Sur-Países Árabes.
Además, Brasil dio un nuevo impulso a la Comunidad de Países de Lengua
Portuguesa (CPLP, siglas en portugués), y a la Zona de Paz y Cooperación en
el Atlántico Sur (ZOPACAS, por sus siglas en portugués).
Algunos datos para comprender la importancia dada por el presidente Lula a
las relaciones entre Brasil y el continente africano. Entre 2003 y 2010, Lula
viajó 11 veces a África, visitando así 29 países, mientras que Brasil recibió a
48 Jefes de Estado africanos. También, durante dicho período Brasil abrió 17
nuevas embajadas en África. Con un total de 37, actualmente ocupa la cuarta
posición, justo por detrás de China (54), Estados Unidos (49) y Francia (43).
Adicionalmente, durante la Copa Mundial de la FIFA de julio de 2010, Lula
realizó como presidente una última gira por África, en donde visitó Cabo
Verde11, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenia, Tanzania, Zambia y Sud-
áfrica. En su visita a Kenia, Lula, el cual estaba acompañado por sus mi-
nistros de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, de Información, Franklin
Martins, y su secretario de Promoción Racial, Eloi Araujo, rmó seis acuer-
dos sobre inversiones, cooperación y educación (PA, 2010); mientras que
durante su presencia en Tanzania, se rmaron acuerdos que involucraban
a la empresa Petrobras con el objetivo de impulsar proyectos en el área de
biocombustible, siendo que, además, Lula intervino en favor de la minera
Vale para que se le autorizara la explotación de yacimientos de carbón que se
encuentran cercanos al límite con Mozambique (Uchôa, 2009). De aquí que
varios analistas consideren a este impulso y aumento de la presencia brasi-
lera en el continente un cambio revolucionario dentro de la política exterior
del país (Visentini, 2014).
11 Allí asistió a la Cumbre CEDEAO/ECOWAS-Brasil para promover la cooperación con
los países de África Occidental.
122 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
Rusia. Con el n de la Guerra Fría y tras décadas de inuenciar gobiernos
africanos y movimientos rebeldes, tras la desintegración de la Unión Soviéti-
ca, Rusia optó por alejarse de África. Actualmente, es el país del BRICS que
menos vinculación económica tiene con el continente. Sin embargo, desde
principios de la década del 2000, las administraciones Putin/Medvedev han
buscado consolidar una política de acercamiento, especialmente a partir de
2006-2007 cuando se comenzó a implementar y/o negociar varias formas de
cooperación económica. Algunos ejemplos:
• En 2006, la empresa rusa Lukoil rmó un acuerdo con la compañía esta-
tal argelina Sonatrach para explorar y desarrollar un bloque de petróleo
y gas en el desierto del Sahara (Lukoil, 2006).
• Desde 2007, Gazprom es accionista de la empresa Wintershall Dea AG
con el 49 % de las acciones. Dicha empresa ha operado dos bloques en
Libia, siendo que ha llegado a descubrir 10 pozos de petróleo y puesto
en operación 9 (Gazprom, 2023).
• En 2009, Rusia y Nigeria rmaron su primer acuerdo intergubernamen-
tal a los nes de cooperar respecto al desarrollo de la energía nuclear
civil en el país africano (BBC, 2017).
• En 2009, Rusia y Nigeria rmaron su primer acuerdo intergubernamen-
tal a los nes de cooperar respecto al desarrollo de la energía nuclear
civil en el país africano (BBC, 2017).
A lo anterior se le puede sumar que:
• Rusia busca expandir su inuencia política y económica en África, apro-
vechando el vacío dejado por Occidente pero principalmente por Fran-
cia.
• Rusia ha sabido ofrecer servicios de seguridad, consultoría política,
campañas de medios y venta de armas a actores africanos.
• Rusia tiene intereses en la cooperación militar y en la energía nuclear
con algunos países africanos, especialmente los que fueron aliados de la
URSS durante la Guerra Fría.
Rusia ha sido fuertemente criticada por los países occidentales debido a que
se lo acusa de querer crear una confederación de Estados antioccidentales en
África y fomentar la inestabilidad en algunos países para debilitar la presen-
cia de Francia y Estados Unidos. Un caso muy ilustrativo de esta situación
fue la presencia de banderas rusas en las movilizaciones sociales en favor del
MARIO GUERRERO 123
golpe de Estado impulsado por el coronel Assimi Goïta realizado en Mali en
el año 2021; situación la cual llevó a que internacionalmente se sugiriera un
involucramiento ruso directo en el golpe (Rosas, 2023). Lo mismo aconteció
ante el asesinato en circunstancias misteriosas de tres periodistas rusos que
investigaban la presencia militar de Rusia en la República Centroafricana
(BBC, 2018). A pesar de ellas, el ministro Sergei Lavrov, tras una gira por va-
rios países africanos, armó de manera contundente que, “a pesar de la orgía
antirusa orquestada por Washington, Londres y Bruselas, estamos reforzando
las relaciones de buena vecindad, en el sentido más amplio de este concepto,
con la mayoría internacional” (Rosas, 2023).
Sea cual fuere el caso, el interés ruso en la pertenencia sudafricana a la insti-
tución, aunque menos explícito que en el resto de países BRICS, es similar:
la búsqueda de una mayor legitimidad tanto para sus demandas de cambios
en el orden y gobernanza internacional como así también lograr una mayor
presencia en África.
India. La fuerte vinculación económica y social que tiene India con el con-
tinente africano es algo, usualmente, poco considerado. Además de los tra-
dicionales movimientos migratorios acontecidos durante el período colonial,
desde la independencia de India hasta el nal de la Guerra Fría, la neutrali-
dad, la política anticolonial y el apoyo diplomático contra el apartheid fueron
las principales pautas que marcaron las relaciones bilaterales entre India y
África. Desde la década de 1990, la globalización, el desarrollo indio y la
apertura económica crearon una nueva etapa para las relaciones de coopera-
ción entre ambos, la cual tuvo por eje principal a la esfera económica.
Principalmente, inversores indios se han involucrando cada vez más en el
área de telecomunicaciones, automóviles, agricultura, energía, aviación y
manufactura; estando entre las empresas con mayor presencia en el continen-
te casos como los de Bharti Enterprises, Essar, Dana y Tata. Algunas de las
empresas indias que han participado en proyectos de exploración y produc-
ción de hidrocarburos en África son ONGC Videsh Limited (OVL), Indian
Oil Corporation (IOC), Oil India Limited (OIL) y Bharat Petroleum Corpo-
ration Limited (BPCL), y lo han hecho mediante participaciones en bloques
petroleros y gasíferos, así como mediante la construcción de infraestructuras
como renerías, oleoductos y plantas de gas natural licuado (GNL)12. Por
12 Por ejemplo, Nigeria es actualmente el mayor proveedor africano de petróleo a India y
el sexto mayor proveedor mundial. En 2006, OVL compró una participación del 45 % en
el bloque OPL 279 por 225 millones de dólares. En 2011, OVL y otras empresas indias
124 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
otro lado, Bajaj Auto y TVS Motor han aumentado fuertemente su presencia
en el continente africano, al punto tal de que hace más de una década atrás
entre el 95 % y el 100 % del mercado pertenecía a China, siendo que actual-
mente es compartido casi de manera equitativa entre India y China (Thakkar
y Shyam, 2020).
Además, las compañías farmacéuticas indias son las mayores proveedoras
de medicamentos en el continente13, posición la cual se destaca aún más si
tomamos en consideración que la industria farmacéutica india es la mayor
proveedora de medicamentos genéricos a nivel mundial y abastece más del
60 % de la demanda mundial de vacunas (Sharma, 2023). Sin embargo, y
a diferencia del caso chino, India ha buscado mantener en el continente un
bajo perl político y una actuación predominantemente económica. En este
sentido, si bien en lo económico India ha seguido el camino de China, su
principal diferencia radica en que previamente ha compartido con Sudáfrica
espacios como el IBSA y, también, comparte con los países africanos en
general la idea e interés nacional de que el Océano Índico es un espacio
estratégico. En consecuencia, la demanda india por reformas en el orden
y gobernanza internacional no sólo ha sido un importante instrumento de
legitimidad respecto a las intencionalidades del país respecto a la idea de
impulsar políticas de cooperación Sur-Sur con otros países emergentes; sino
también al participar en espacios institucionales creados y compuestos por
países emergentes, tales como el IBSA o BASIC. Volveremos sobre este
punto más adelante.
También es de destacar el hecho de que, mediante estos posicionamientos,
India ha buscado neutralizar las críticas existentes en relación a su expansión
y presencia en África. La principal de ellas se ha encontrado relacionada al
proceso de adquisición transnacional de tierras en África por parte de inver-
sores indios que buscan producir cultivos alimentarios y biocombustibles
para sus mercados internos (Yanaizu, 2019).
compraron una participación del 10 % en el bloque OPL 245 por 1.100 millones de dólares.
En 2012, OVL compró una participación del 15 % en el bloque OML 142 por 74 millones
de dólares. Vale recordar que los bloque OPL, por su abreviatura en inglés Oil Prospecting
Licence, son licencias otorgadas por el gobierno de Nigeria a las empresas que quieran ex-
plorar y producir petróleo y gas en el país. Estas tienen una duración de cinco años y pueden
ser renovadas por otros cinco años más.
13 India es el mayor proveedor de medicamento con una cuota de participación del 17 %,
seguido por China (12 %), Francia (11 %), Alemania (7 %) y Estados Unidos (6 %) (BM,
2023; OMC, 2021).
MARIO GUERRERO 125
Un dato interesante resulta en el hecho de que India veía con reservas la
entrada de Sudáfrica en el BRICS, ya que no sabía si ello podía crear la
posibilidad de acentuar el alineamiento de Sudáfrica con China (Mancheri
y Shantanu, 2011). De igual forma, además de ser competidores directos en
diversos sectores económicos del continente, la mayor proyección de China
en África, particularmente en los países ribereños del Océano Índico, es per-
cibida por India como contraria a sus intereses nacionales. En este sentido,
India ve la región del Océano Índico como su legítima esfera de inuencia,
y, en consecuencia, el punto de apoyo chino en los litorales africanos es de-
nido como perjudicial para sus intereses estratégicos. Un elemento clave
que permitió limar las asperezas entre ambos países y el cual terminó dando
argumentos a India para que se mostrara de acuerdo con la incorporación de
Sudáfrica radica en la experiencia IBSA.
China. Con lo que muchos han dado a llamar como una go-out strategy (Wu
y Qian, 2007; Holslag, 2006), China se ha dado un plan integral y ambicio-
so que tiene por objetivo expandir su inuencia económica y política en el
extranjero a través del comercio, la inversión y la diplomacia. Dicha estra-
tegia está motivada por factores internos y externos que obligan al país a
pensar de qué manera se puede lograr una vinculación efectiva que permita
dar respuesta a esta situación. Desde el punto de vista de los factores endó-
genos, China encuentra el desafío de, a los nes de seguir potenciando su
crecimiento y desarrollo interno, dar respuesta a desafíos como el hecho de
tener que garantizarse acceso a energías y materias primas, la necesidad por
diversicar mercados para la exportación de sus productos en el mundo y,
también, potenciar sus capabilities tecnológica. Desde un punto de vista de
factores externos, China tiene por objetivo el lograr un mayor reconocimien-
to internacional y un equilibrio estratégico con los demás actores de peso
del escenario internacional, al tiempo que da respuesta a desafíos como los
choques culturales, la percepción social internacional sobre su expansión y
presencia, como así también las rivalidades estratégicas surgidas a la luz de
competir con determinados actores en relación a ciertos recursos o mercados.
La presente estratégica se vio acelerada ante la acumulación de críticas inter-
nacionales respecto a la expansión china en África, la cual alcanzó su punto
más álgido en el año 2004 con las críticas a la posición adoptada por el país
sobre el tema Darfur en Sudán14, el estado de situación cobró importancia
14 La cuestión Darfur es un importante conicto armado en la región de Darfur, Sudán,
que comenzó en 2003 cuando rebeldes locales lanzaron una insurrección para protestar
126 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
para el gobierno chino. De esta manera, desde el Ministerio de Relaciones
Exteriores se comenzó a construir un discurso basado en dos aspectos: i) la
política exterior china no es una réplica de aquella desplegada por las anti-
guas potencias coloniales europeas, ya que la política, la historia y la cultura
chinas son diferentes y saben lo que es ser una Nación humillada (Meisner,
2007); y ii) los Estados africanos ya no son colonias, sino dueños de su pro-
pio destino y, por lo tanto, deben ser tratados como socios ya que tienen
potestad de elegir de manera soberana el camino de desarrollo que deseen
(Xiaocong, 2010).
En consecuencia, criticar la colonización europea se convirtió en una res-
puesta ocial automática a las críticas sobre la presencia china en África.
Esta retórica contraofensiva de China cuenta con el apoyo de los jefes de
Estado/gobierno africanos, quienes también han ayudado a neutralizar los
discursos negativos sobre las actividades chinas en el continente. El caso de
Zuma citado anteriormente es un ejemplo de ello, pero de igual manera se
pueden encontrar declaraciones como las siguientes:
• Presidente de Ruanda, Paul Kagame (2000 - actualidad): “China sí le
da a África aquello que necesita: inversiones y dinero para gobiernos y
compañías”(...) “Las compañías occidentales han contaminado África
y lo siguen haciendo”(...) “Sólo hay que pensar en los residuos nuclea-
res que se acumulan en Costa de Marl o en cómo Somalia está siendo
utilizada como un vertedero por las compañías europeas” (BBC, 2010,
párr. 2, 3 y 4).
• Ex-presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta (2013 - 2022), en relación a la
Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por su sigla en inglés): “simple-
mente tremendo. ¿Cuál es el objetivo? El objetivo es abrir nuestras eco-
nomías al comercio. El objetivo es fomentar el comercio entre nosotros,
conectando Asia, partes de Europa, las regiones del Golfo, uniéndonos
hasta el continente africano, desde el lado oriental de África hasta el
por lo que, según ellos, era el desprecio del gobierno sudanés por la región occidental y su
población no árabe. China se vio indirectamente involucrada en el conicto dado que es el
principal socio económico de Sudán (importa 2/3 del petróleo sudanes), le otorga présta-
mos, ayuda y asistencia económica; como así también ha ejercido su capacidad de veto en
el Consejo de Seguridad de Naciones Unidades para evitar sanciones a Sudán entendiendo
que no se debe intervenir en los asuntos internos de los países (Shinn, 2009). Su papel en
Darfur llegó a reejar para China uno de los desafíos internacionales más importantes en
lo que a equilibrar sus intereses económicos, valores políticos e imagen internacional como
una potencia en ascenso en un mundo cada vez más interdependiente y complejo se reere.
MARIO GUERRERO 127
oeste. Creo que tiene un enorme potencial dado que es una situación
win-win para todos los involucrados” (Omondi, 2018, párr. 5).
• Ex-presidente de Nigeria, Muhammadu Buhari (1983-1985; 2015-2023):
“los últimos 50 años han sido testigos de una conanza política cada
vez mayor, relaciones económico-comerciales mutuamente beneciosas
y un intercambio de personas acumulativamente dinámico entre Nigeria
y China. Nigeria valora mucho la cooperación bilateral con China bajo
las iniciativas de la Franja y la Ruta (BRI) y en el marco del Foro de
Cooperación China-África (FOCAC), las cuales han aportado bene-
cios tangibles a Nigeria y su pueblo. Nigeria está lista para trabajar con
China, mejorar las relaciones bilaterales, profundizar la cooperación
en todos los sectores pragmáticos, así como promover los intercambios
entre los dos partidos gobernantes, a n de elevar la Asociación Estraté-
gica Nigeria-China a un nivel superior” (Silas, 2021, párr. 13, 14 y 15).
Dicha percepción positiva mencionada también es acompañada por la pobla-
ción africana que compone a los diferentes países. Según la encuesta Globa-
lism 2022 realizada anualmente por el YouGov Cambridge Centre (YGCC,
2022), si bien para la población de Kenia, Nigeria, Sudáfrica y Egipto, al ser
preguntadas respecto a qué país preeren que sea el actor más poderoso den-
tro de la política mundial, la mayoría opta por Estados Unidos (80 %, 77 %,
59 % y 32 %, respectivamente); lo cierto es que la imagen positiva de China,
entre los mismos países, es considerablemente alta en relación a cómo son
percibidos los efectos que dicho país tiene sobre las cuestiones globales (82
%, 83 %, 61 % y 57 %, respectivamente).
Esta apreciación positiva cobra más fuerza si se la toma en consideración res-
pecto a otras preguntas que reeren a cómo es que se entiende la vinculación
de China, en diversas áreas, con otros países. Por ejemplo, en relación a la
pregunta de cuál país ha utilizado su poder económico para acosar a países
menores, tanto en Kenya (42 %), Nigeria (40 %), Sudáfrica (52 %) y Egipto
(33), Estados Unidos fue percibido como más propenso a realizar estas acti-
vidades que China (37 %, 32 %, 31 % y 21 %, respectivamente).
En relación a la pregunta de cuál país es más propenso a dar ayuda militar
para alguno actor que se encuentre involucrado en una guerra civil, produ-
ciendo con ello más daño que bien dentro del conicto, también en los cuatro
países, Estados Unidos fue percibido negativamente (44 %, 46 %, 42 % y 32
%, respectivamente) en comparación a China (19 %, 20 %, 17 % y 17 %, res-
pectivamente). Lo interesante es que en estos casos, Estados Unidos adquiere
128 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
peores resultados que Rusia, país el cual ya se encontraba involucrado en el
conicto armado con Ucrania para el momento en que se realizó la encuesta
(44 %, 36 %, 33 % y 20 % respectivamente).
Lo mismo se puede observar cuando se les consulta respecto a cuál país es
percibido como más propenso a utilizar propaganda y desinformación a los
nes de inuenciar un resultado electoral en otro país: Estados Unidos (35
%, 37 %, 35 % y 29 %, respectivamente), mientras que China se encontró
bastante por detrás en dichos términos (16 %, 14 %, 21 % y 29 %, respecti-
vamente). Si bien la diferencia no es grande, acontece lo mismo, a excepción
de Kenia, cuando los encuestados son consultados respecto a qué país en-
cuentran más probable que realice ataques cibernéticos internacionales con
el objeto de robar información sensible de otros países: Estados Unidos (34
%, 31 %, 36 % y 27 %, respectivamente); y China (37 %, 26 %, 31 % y 22
%, respectivamente).
En gran parte, dicha imagen positiva se debe a lo que Cooper Ramo dio a
llamar como Consenso de Beijing (Cooper Ramo, 2004). Dicho concepto se
reere a dos aspectos. En primer lugar, en sí mismo tanto los resultados como
las características del modelo de desarrollo y crecimiento chino atraen a los
países en desarrollo en tanto horizonte de realización económica posible.
Además, y en lo que al segundo lugar se reere, lo que atrae y convence a
los países en desarrollo es la idea de impulsar un proyecto económico sobe-
rano y propio en el que China se presenta como un socio central que puede
contribuir a ello dado que se adapta a las demandas y necesidades locales
bajo esquemas win-win; por lo que, en consecuencia, el involucramiento y
relacionamiento con China es provisto de una fuerte legitimidad que la posi-
ciona de mejor manera de cara a experiencias presentes y pasadas ya tenidas
con los países desarrollados.
Sudáfrica. Dentro de las líneas de continuidad y ruptura que existen en la
historia de su política exterior (Guerrero, 2022a; Lechini, 2010), el liderazgo
regional asumido por Sudáfrica con posterioridad al apartheid parte de la pre-
misa de que para el país es, internacionalmente hablando, clave promover la
democracia, la paz y la seguridad internacional en el mundo. A ello también
se le suma el hecho de que Sudáfrica asume como propia la responsabilidad
de tener que desplegar un accionar internacional que busque promover y mo-
vilizar el desarrollo africano; al tiempo que se impulsa el propio.
A lo anterior se le suman dos elementos ordenadores claves de su política
exterior los cuales han sido desarrollados de manera conjunta. Por un lado,
MARIO GUERRERO 129
Sudáfrica, al igual que los demás miembros del BRICS, ha considerado cen-
tral para su proyección internacional el defender la necesidad de consolidar
en el orden y gobernanza internacional la multilateralidad. Esta idea es cla-
ramente expresada en el libro blanco de la política exterior del país que fuera
publicado en el año 2011:
“Dado que la arquitectura multilateral global establecida tiene sus raíces
en el contexto posterior a la Segunda Guerra Mundial, ya no es capaz de
responder adecuadamente a los desafíos que enfrenta un mundo interde-
pendiente como el del siglo XXI, los cuales son complejos y globales en su
naturaleza, amenazando así nuestro bienestar colectivo y poniendo mayor
presión sobre el sistema de gobernanza mundial. Estos desafíos abarcan
cuestiones tales como seguridad humana, sostenibilidad ambiental, alivio
de la pobreza, desarrollo, crisis política y económica, derechos humanos,
desarme y no proliferación de armas nucleares. Como resultado, el unilate-
ralismo ya no es una opción para enfrentar estos desafíos. La cooperación
multilateral es más relevante que nunca en la búsqueda de soluciones mul-
tilaterales equitativas a los problemas mundiales” (DIRCO, 2004, pág. 24).
Por otro lado, y de manera complementaria, en Sudáfrica el multilateralis-
mo y la idea de una cooperación Sur-Sur son entendidos como principios
complementarios (DIRCO, 2004, pág. 3, 6 y 33). En este sentido, a los nes
de consolidar el crecimiento y desarrollo económico interno sudafricano se
entiende que la vinculación con los demás países emergentes del mundo es
prioritario dado que es a través de ello que se pueden crear redes de coope-
ración en donde las partes establezcan dinámicas win-win para los involu-
crados. La idea de cooperación Sur-Sur describe el intercambio de recursos,
tecnología y conocimiento entre países en desarrollo, también conocidos
como países del Sur Global. De aquí que para el país, la idea de una coope-
ración Sur-Sur se potencia cuando se la entiende de manera relacionada con
el multilateralismo y una membresía comprometida por parte de Sudáfrica a
estructuras, grupos y organizaciones compuesta por países emergentes como
el Movimiento de Países No Alineados, el G77+China y agrupaciones más
recientes como el IBSA, el Nuevo Foro Estratégico Asia-África (NAASP,
por sus siglas en inglés), la coalición de cambio climático BASIC y el bloque
de negociación del G20 en el bloque de negociación del G20 en la Ronda de
conversaciones de Doha de la OMC.
La forma en que tales principios informaban la política exterior fueron orde-
nados en lo que se ha dado a conocer como una Sudáfrica que es una puerta
130 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
de entrada a África. El mismo tiene un doble sentido, tanto económico como
político. Económicamente hablando, el concepto de puerta de entrada se em-
plea para armar e informar al mundo que Sudáfrica tiene la economía más
vibrante y funcional del continente, por lo que debería ser entendida como el
punto de ingreso para las inversiones y otras oportunidades económicas en
África. Políticamente hablando, el gobierno sudafricano refuerza la idea del
Estado como un promotor de los intereses políticos de África a nivel regional
y global (DIRCO, 2004).
En esta misma línea, para el presidente Zuma (Hindustan-Times, 2011), la
candidatura de Sudáfrica se basó en dos elementos claves: la necesidad del
BRIC de contar con una representación política africana dentro de la institu-
ción, en donde Sudáfrica se posicionaba como la candidata ideal debido a su
membresía, entre otras, al G20 dado que es el único país africano entre los
20 Estados miembros; y la ya mencionada posición como puerta de entrada
económica al continente, especialmente en lo que a inversión extranjera di-
recta (IED) por parte de las corporaciones multinacionales BRICS se reere.
De aquí que, y en consonancia con lo que se viene desarrollando, no sorpren-
dan las declaraciones emitidas por la ministra Nkoana-Mashabane respecto a
cuáles son los puntos de partida sobre los que se proyecta la relación con los
demás socios BRICS:
“Nuestra interacción con otros Estados BRICS se basa en tres niveles de
compromiso: en primer lugar, nacional, donde promovemos nuestros inte-
reses nacionales; en segundo lugar, regional, donde promovemos la inte-
gración regional y la interacción con énfasis especíco en el mandato de
la Unión Africana otorgado al presidente Jacob Zuma para promover el
desarrollo de infraestructura en todo el continente; y, en tercer lugar, a
nivel global, donde abogamos por un sistema de gobernanza global más
inclusivo” (Nkoana-Mashabane, 2013, párr. 2).
Por todo, para el presidente Jacob Zuma era “natural que nuestros socios
miren a Sudáfrica como un trampolín hacia la región y nos proporcionen
orientación sobre oportunidades de desarrollo económico” (Zuma, 2011,
párr. 12). ¿A qué se debería dicha armación? Este lugar reclamado por los
sudafricanos, en principio, requiere de dos condiciones relevantes: i) que
Sudáfrica tenga capacidad económica suciente para ser vista por los demás
países BRIC como una importante puerta de entrada al continente africano; y
ii) que Sudáfrica sea aceptada como vocera legítima del continente, al punto
de poder colocarse como representante de África sin mayores desafíos por
MARIO GUERRERO 131
parte de los demás países del continente y de la comunidad internacional en
su conjunto.
En lo que al aspecto económico se reere, y a pesar de la fuga de capitales
acontecida en los 2000 cuando empresas como Anglo American, De Beers,
SA Breweries, y Old Mutual se relocalizaron en Londres, para el año 2010,
17 de las 20 principales empresas de África seguían siendo sudafricanas. Los
benecios de las empresas sudafricanas extraídos del resto de África son
reveladores: los márgenes de benecio de las liales corporativas sudafri-
canas en el África subsahariana fueron mucho más altos entre 2006 y 2014
(variando del 15 al 22%) que las subsidiarias nacionales de esas empresas
dentro de Sudáfrica (10-15%) o sus subsidiarias en otros destinos (5-10%)
(Bond, 2018).
Si bien su presencia empresarial y de inversión se encuentra diversicada
en el continente, existe un sector que se destaca por sobre los demás: las
telecomunicaciones. Lideradas por la Red de Telecomunicaciones Móviles
(MTN)15 y las redes de telefonía celular de Vodacom, más empresas suda-
fricanas están operando en el sector de servicios e información (36 % de
toda la inversión) que cualquier otra, seguidas por nanzas (23%), comercio
mayorista y comercio minorista (16 %), construcción, servicios públicos y
transporte (9%), bienes raíces (7%) y minería y petróleo (7 %) (FMI, 2016).
En lo que a legitimidad regional se reere, en el año 2011, Ngozi Okon-
jo-Iweala, ministro de economía de Nigeria, en una entrevista que concedió
a la BBC junto al ministro de economía sudafricano, Pravin Gordhan, res-
pondió lo siguiente respecto a sí se sentía representada por la presencia de
Sudáfrica entre el BRICS:
“estamos muy contentos con el hecho de que Sudáfrica esté allí y, ade-
más, tenemos una excelente colaboración. Pravin y yo colaboramos mucho
15 Un dato interesante que da cuenta de cómo es que el plano económico de Sudáfrica se
conjuga con la proyección del país en la región. En 2016, MTN recibió una multa de US$
5.2 billones por parte del gobierno de Nigeria ya que, en agosto de 2015, no desvinculó a
más de cinco millones de clientes que no habían registrado sus datos para nes de vigilan-
cia, situación de malestar la cual se vio profundizada al cabo de un mes cuando el grupo
terrorista Boko Haram realizara secuestros a menores utilizando una cuenta de MTN en un
teléfono celular desechable. Zuma intervino en nombre de MTN ante el gobierno de Nige-
ria, logrando reducir la multa a US$ 1.6 billón y que esta fuera pagada en un plazo de tres
años (Shapshak, 2016). A pesar de todo, MTN no pudo evitar perder un tercio de su valor
bursátil en el proceso.
132 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
y, cuando estamos entre los ministros de nanzas africanos, tratamos de
transmitir nuestras preocupaciones a Sudáfrica. Entonces, estamos felices
de que estén allí. Esto no signica que pensemos que otros países africanos
como nosotros no debieran pertenecer” (Butler, 2011, párr. 11).
El hecho de que el país que tiene más argumentos para competir con Sudá-
frica por el liderazgo en el África subsahariana, Nigeria, se exprese de esta
manera reere más a una doble táctica nigeriana en materia de política exte-
rior que a una obsecuencia hacia el liderazgo pretendido por Sudáfrica. Esto
se de debe a que dicha táctica le permite, por un lado, usufructuar las poten-
ciales vinculaciones que logre desarrollar Sudáfrica con los demás miembros
BRICS, al tiempo que, por otro lado, se reserva para sí la posibilidad de des-
plegar un comportamiento más independiente al no pertenecer formalmente
al BRICS, entendiendo que ello implicaría un proceso de negociación en el
que seguramente se deberían plantear acuerdos y renuncias. En esencia, de
esta manera Nigeria aprovecha los benecios generados por el BRICS a tra-
vés de Sudáfrica, al tiempo que se reserva para sí el vincularse bilateralmente
con cada uno de los demás países.
Sin embargo, ello no signica que Nigeria renuncie o no se sienta en con-
diciones de poder incorporarse. En este sentido, el ministro Okonjo-Iweala
expresó que una vez resueltos algunos de los factores que retienen el creci-
miento económico nigeriano, necesariamente el BRICS deberá incorporar
como miembro a su país:
“Bueno, no nos gusta sentirnos excluidos porque sabemos que vamos a
llegar. Quiero decir que Nigeria tiene todos los fundamentos para ser uno
de los BRICS (...) Y creo que cuando nos ocupemos de varias de las limi-
taciones que frenan nuestra economía, por ejemplo, tenemos limitaciones
de energía que frenan nuestra industria. Cuando hayamos resuelto esos
problemas, estaremos bajo los dos dígitos y eso lanzará a Nigeria a los
BRICS” (Butler, 2011, párr. 8 y 9).
Lo anterior no signica que el posicionamiento sudafricano como vocero
regional esté desprovisto de cuestionamientos. Dicho elemento se desta-
ca aún más cuando se toma en consideración las críticas hacia la manera
en que se vincula económicamente Sudáfrica con los países de la región,
particularmente en lo que a materia laboral, salarial y compra de tierras
se reere, toda vez que las empresas sudafricanas operan en el continente
(Bond, 2018; Okeke Uzodike, 2016; Visentini, 2014).
MARIO GUERRERO 133
2.3. Antecedentes institucionales: caso IBSA y BASIC
Ya previo a la creación del BRICS, los países miembros entendían que, a los
nes de mejorar sus capacidades de negociación individual, se debía proce-
der al desarrollo de herramientas de negociación colectiva compartidas entre
ellos las cuales redujeran los costos de coordinación dentro de las principales
organizaciones internacionales. De aquí que se reconociera la importancia de
actuar dentro de las estructuras ONU, pero sin renunciar con ello a reclamar
por una reforma más deliberativa, representativa y plural de las mismas. En
consecuencia, y lejos de solicitar un cambio de orden mundial, la idea de
una cooperación entre emergentes no sólo pretendía aumentar los niveles de
interacción directa entre ellos bajo lógicas win-win, sino también demostrar
que existen otras formas de tomar decisiones que amplíen el juego político
internacional actual.
Será a partir de aquí que sus comportamientos internacionales comenzarán
a estructurarse en torno a dos tipos de espacios deliberativos diferentes. El
primero de ellos se dio por fuera de las organizaciones internacionales tradi-
cionales; siendo que el segundo, por dentro de las mismas.
Por fuera de las organizaciones internacionales tradicionales, Brasil, India
y Sudáfrica impulsaron la creación de nuevos espacios deliberativos que les
permitieran unicar criterios y posiciones frente a diversas temáticas en ma-
teria de agenda internacional. Entre sus principales características se destaca
el hecho de que buscan el fortalecimiento de la cooperación Sur-Sur entre los
miembros. En este marco de ideas, el IBSA es un ejemplo central.
Creado en el año 2003, el IBSA (Foro India-Brasil-Sudáfrica) es un foro que
busca crear plataformas conjuntas desde las cuales se puedan abordar di-
versas temáticas de la agenda internacional teniendo en consideración una
perspectiva Sur-Sur en áreas de interés comunes para los países miembros
respecto a cuestiones tales como la pobreza, el cambio climático o la segu-
ridad alimentaria. Según la primera declaración de cancilleres del año 2003,
conocida como Declaración de Brasilia, “esta fue una reunión pionera de los
tres países con democracias vibrantes, de tres regiones del mundo en desarro-
llo, activos a escala global, con el objetivo de examinar temas de la agenda
internacional y de interés mutuo” (IBSA, 2003, punto 2). A continuación, se
resaltaba el hecho de que en los últimos años había surgido internacional-
mente una necesidad e importancia por contar con procesos de diálogo entre
naciones en desarrollo y los países del Sur Global, los cuales permitieran
fortalecer la presencia de dichos países en los procesos de decisión respecto
134 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
a los temas enunciados (IBSA, 2003, punto 2). Estas premisas fueron bien re-
sumidas en la cumbre presidencial IBSA del año 2006 en la que participaron
el presidente Lula, el primer ministro indio Manmohan Singh y el entonces
presidente sudafricano Thabo Mbeki, en donde se celebró la llegada de “un
orden mundial justo y equitativo” (Kurtz-Phelan, 2013, párr. 3).
Una característica particular del Foro es que los principios sobre los que se
estructura el foro son más bien generales y amplios respecto a las metas es-
pecícas tradicionalmente denidas para los grupos internacionales de países.
De esta manera, ya no son simples metas concretas las que movilizan hacia
la coordinación internacional entre los Estados sino más bien ideas colectivas
con peso normativo propio, tales como las del combate contra la pobreza o la
persecución de la equidad e igualdad. A su vez, este tipo de estrategia permite
que, dado el caso de que una política adoptada sea considerada por los países
miembros, en términos colectivos, como exitosa, se genere un sentimiento de
conanza entre las partes que termine facilitando el proceso de ampliación de
las áreas de coordinación grupal hacia otras nuevas. Por ejemplo, la enumera-
ción de las áreas declaradas como de interés por el IBSA permite observar la
diversidad de objetivos sobre los cuales el foro busca constituir una base de
acuerdo común. Para 2003, las grandes áreas mencionadas en la Declaración
de Brasilia eran cuatro (4): seguridad; salud; desastres naturales; e igualdad
social (IBSA, 2003). Hasta el momento, estas últimas áreas han sido amplia-
das a 16: agricultura; cultura; defensa; educación; energía; ambiente y cambio
climático; salud; información social; asentamientos humanos; administración
pública; administración de ingresos; ciencia y tecnología; desarrollo social;
turismo; comercio e inversión; y transporte (IBSA, 2023).
El carácter reformista del IBSA es una cualidad que se encuentra presente
desde el momento de su creación. En este sentido, en la primera cumbre
IBSA de líderes, estos rearmaron su compromiso con el multilateralismo y
el papel eminente de las Naciones Unidas. India, Brasil y Sudáfrica seguirán
trabajando juntos para fortalecer el sistema multilateral sistema, en particu-
lar a través de instituciones como las Naciones Unidas y la Organización
Mundial del Comercio, con el n de seguir promoviendo este meta” (IBSA,
2006). En resumidas cuentas, el IBSA representa un importante antecedente
institucional entre India, Brasil y Sudáfrica ya que da cuenta de sus intentos
(y capacidad) para constituir espacios institucionales alternativos que facili-
ten y posibiliten la coordinación colectiva en lo que a problemáticas propias
se reere, pero compartidas en términos similares con otros Estados del es-
cenario internacional.
MARIO GUERRERO 135
Por otro lado, y en lo que a cooperación dentro de organizaciones interna-
cionales vigentes se reere, Brasil, India, Sudáfrica y China comenzaron a
actuar de manera conjunta con el objeto no sólo de mejorar el peso propio y
colectivo de cada uno de ellos en el marco de determinadas organizaciones
internacionales (ej., ONU, FMI, BM, etc.) sino también de constituir casos
concretos que actuaran a modo de ejemplo respecto a cómo es, según su
propio parecer, tomar una decisión en términos multilaterales. Para ello se
optó por la creación de grupos internacionales de coordinación política que
tuvieran como directriz principal los principios de multilateralidad, repre-
sentatividad y multipolaridad, algo que según el propio criterio de países
emergentes como Brasil e India no están presentes en las organizaciones in-
ternacionales vigentes (Husar, 2016; Vigevani y Ramanzini Júnior, 2011; Bi-
zzozero Revelez, 2008; Hurrell y Narlikar, 2006). Un claro ejemplo de estas
intenciones fue el BASIC.
El BASIC fue creado el 28 de noviembre de 2009 producto de un acuerdo
rmado entre Brasil, Sudáfrica, India y China, en donde los cuatro países
se comprometieron a actuar de manera conjunta durante la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático a realizarse en dicho año.
En 2007, los cuatro países reconocieron por primera vez que trabajar jun-
tos como grupo brindaba ventajas para cada uno de ellos y, así, tenían el
potencial de agregar una nueva voz a las negociaciones que se iban a llevar
adelante en Copenhague. De aquí que durante una reunión ministerial en
Beijing en noviembre de 2009, justamente una semana antes de la Confe-
rencia de Copenhague, se creó la base del grupo BASIC. El mismo asumió
rápidamente un papel de liderazgo en Copenhague, lo que permitió a los
diplomáticos de los cuatro países trabajar en estrecha colaboración durante
un período prolongado de tiempo. Después de la conferencia de Copenha-
gue, los representantes del BASIC decidieron celebrar reuniones periódicas a
nivel ministerial para institucionalizar su coordinación y convertirse, así, en
un grupo cohesivo que sirviera no solo como un foro para la coordinación de
negociaciones, sino también como un foro para acciones cooperativas sobre
mitigación y adaptación, incluido el intercambio de información y colabora-
ción en materia ambiental (BASIC, 2010).
En conjunto, las experiencias BASIC e IBSA sirvieron como plataformas
de acercamiento para aquellos países miembros del BRICS los cuales tenían
incertidumbres respecto a cómo es que podía ser la coordinación entre ellos
a la luz de conictos previos, en especial en lo que a la tensión sino-india se
reere. En este sentido, ambas plataformas permitieron poner a prueba los
136 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
potenciales logros que podía ofrecer una cooperación entre países emergen-
tes de cara al orden y gobernanza mundial actual. De aquí que las agendas
propuestas y construidas, los procesos de toma de decisión implementados
y los resultados obtenidos actuaran como marco de referencia cuando Rusia
planteó la posibilidad de sumar a Brasil a las reuniones RIC que se venían
realizando informalmente desde la década de los 90 dentro de las Asambleas
Generales de Naciones Unidas, siendo esta la antesala del nacimiento de lo
que actualmente conocemos como BRIC(S).
3. Conclusiones
La incorporación de Sudáfrica al BRIC en 2011, dando origen formal al
BRICS, constituye un caso paradigmático para comprender las dinámicas
contemporáneas de ampliación institucional impulsadas desde el Sur Global.
A diferencia de las prácticas tradicionales de adhesión y criterios altamen-
te formalizados que caracterizan a las organizaciones internacionales como,
por ejemplo, el OCDE, el BRICS opera sobre la base de una informalidad
institucional deliberada. Este rasgo, lejos de ser una debilidad, ha demostra-
do ser una ventaja estratégica que facilita procesos exibles de incorporación
en contextos de intereses cambiantes, relaciones asimétricas y visiones plu-
rales sobre el orden internacional.
En este marco, la hipótesis que ha guiado el análisis de caso —según la cual
la incorporación sudafricana respondió a la sinergia de tres núcleos de fac-
tores: aportes simbólicos, estratégicos y económicos; intereses particulares
de los miembros; y antecedentes de cooperación institucional previa— se
sostiene ampliamente. La evidencia empírica analizada muestra cómo es-
tos tres factores no solo coexistieron, sino que se potenciaron mutuamente,
generando una percepción colectiva de que Sudáfrica era un socio familiar,
conable y estratégicamente valioso.
Desde el punto de vista simbólico, Sudáfrica ofrecía una pieza faltante para
consolidar al BRICS como proyecto representativo del Sur Global. Su inclu-
sión permitió incorporar al continente africano como dimensión geográca y
política, reforzando el discurso de reforma estructural del orden internacional
y otorgándole legitimidad adicional a la narrativa BRICS como alternativa al
statu quo global. Esta representatividad, además, fue estratégicamente valo-
rizada por los cinco miembros, dado que les permitía extender su proyección
de poder y su presencia discursiva a nivel internacional y en el universo de
países emergentes, sin que ello implicara costos políticos sustanciales.
MARIO GUERRERO 137
Desde la dimensión económica y estratégica, Sudáfrica ofrecía múltiples ven-
tajas. No solo era una de las economías más desarrolladas de África, con un
PIB signicativo a nivel regional, una infraestructura industrial y nanciera
robusta, y una inserción internacional ya consolidada en foros como el G20.
También desempeñaba un papel clave como puerta de entrada (gateway)
hacia los mercados africanos, atrayendo el interés de los países BRIC —es-
pecialmente China— por su capacidad de canalizar inversiones y facilitar la
presencia empresarial en todo el continente. Las alianzas estratégicas como
la del Standard Bank con el ICBC o la colaboración de empresas brasileras
como Vale con socios sudafricanos ilustran de forma concreta estos intereses
compartidos.
No obstante, una dimensión central para comprender por qué Sudáfrica fue
incorporada —y no otras economías emergentes con indicadores macroeco-
nómicos más robustos— es el papel de la conanza institucional genera-
da por la experiencia compartida previa en foros como IBSA y BASIC. A
diferencia de México, Nigeria o Indonesia, Sudáfrica ya había cooperado
estrechamente con miembros fundadores del BRIC en foros trilaterales o
de coordinación sectorial, lo que permitió desarrollar patrones de conducta
comunes, redes diplomáticas activas y marcos de acción concertada. Estas
experiencias son fundamentales para reducir la incertidumbre y generar ex-
pectativas favorables de comportamiento futuro, en especial en contextos
informales donde no existen garantías jurídicas claras ni sanciones formales.
Por tanto, la incorporación de Sudáfrica al BRICS no fue una respuesta a su
tamaño económico ni a la presión externa, sino el resultado de un complejo
proceso de identicación estratégica. Los miembros fundadores vieron en
Sudáfrica un socio capaz de aportar valor diferencial al colectivo y, simultá-
neamente, alineado en objetivos, prácticas y horizontes estratégicos. Como
muestra el caso, la campaña diplomática intensa desplegada por Pretoria —a
través de visitas presidenciales, cabildeo público-privado y gestos diplomá-
ticos— fue acompañada por la disposición de los miembros fundadores a
encontrar un punto de conuencia que favoreciera el ingreso.
La informalidad institucional del BRICS fue crucial para ello. En lugar de
imponer reglas rígidas como condición de ingreso, el grupo permitió que la
decisión emergiera de un consenso político progresivo. Esta lógica, basada
en la adaptabilidad, la compatibilidad estratégica y la construcción relacio-
nal, habilitó un tipo de institucionalización alternativa donde el criterio prin-
cipal no es la performance técnica, sino la anidad política y la proyección
de conanza mutua.
138 STUDIA POLITICÆ Nº 66 invierno 2025
En este sentido, el ingreso de Sudáfrica al BRICS no solo constituye un
caso exitoso de ampliación institucional, sino que también sentó un pre-
cedente para las futuras incorporaciones. En efecto, la lógica aplicada en
este proceso anticipó lo que más de una década después se formalizó en
la Cumbre de Johannesburgo de 2023, cuando se anunció la adhesión de
nuevos países al BRICS, como Argentina, Egipto, Etiopía, Irán, Arabia
Saudita y los Emiratos Árabes Unidos. Esto indica que el patrón de incor-
poración al BRICS se mantiene en una clave política más que normativa,
donde la conanza, los intereses compartidos y el valor simbólico siguen
siendo los ejes rectores.
Asimismo, este caso nos invita a repensar la teoría de las instituciones
internacionales en el siglo XXI. Frente a los análisis normativos centrados
solamente en reglas formales, procedimientos legales y adhesión regula-
da, el BRICS —y, en particular, el caso de Sudáfrica— demuestra que es
posible consolidar instituciones con alta densidad política, sin necesidad
de estructuras jurídicas supraestatales rígidas. La cooperación informal, la
convergencia estratégica y el reconocimiento mutuo aparecen como alter-
nativas funcionales para instituciones emergentes en un mundo multipolar
y conictivo. Lejos de ser anomalías, estas prácticas se han vuelto la norma
en la arquitectura internacional post-occidental emergente.
En síntesis, la incorporación de Sudáfrica al BRIC puede interpretarse
como el resultado de una conuencia virtuosa entre oportunidad estratégi-
ca, anidad estructural y aprendizaje institucional previo. En el cruce entre
la informalidad como habilitador, la conanza como motor y los intereses
como sustrato, el BRICS delineó una práctica de expansión basada en el
equilibrio entre lo pragmático y lo simbólico. Desde esta perspectiva, Sud-
áfrica no solo amplió geográcamente al BRIC: lo legitimó, lo proyectó y,
en última instancia, lo consolidó como actor global capaz de proponer una
nueva manera de hacer institucionalidad desde el Sur Global.
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