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Las comunas en el derecho público
provincial cordobés
Yéssica Nadina Lincon 1 y Maximiliano Rafael Calderón 2
Sumario: 1. Caracterización - 2. Dinámica comunal.
1. Caracterización
l.l.Conceptualización legal
La Constitución de Córdoba prescribe que en las poblaciones
estables de menos de 2000 habitantes se “establecen” comunas 3.
Esta fórmula es reiterada por la Ley 8102 (arts. 5 y 188), aunque
reemplazando el vocablo “establecer” por “constituir” y añadiendo
un nuevo requisito: que esa población no se encuentre comprendi
da en ningún radio municipal.
De esta manera, la noción de comuna en nuestro sistema norma
tivo se integra por tres elementos:
(a) Un componente cualitativo: debe tratarse de una población
estable;
(b) Un componente cuantitativo: debe tratarse de una población
de menos de dos mil habitantes;
1 Profesora Adjunta de Derecho Público Provincial y Municipal U.C.C.
2 Profesor Adjunto de Derecho Público Provincial y Municipal y de Derecho
cívíi m. u.c.c.
Art. 194 de la Const. Prov.
1U O
t
(c) Un componente negativo: debe tratarse de una población no
incluida en un radio municipal.
1.2. Justificación de su establecimiento
La Comuna se erige en una herramienta del derecho público que
tiende a optimizar la descentralización del poder y, con ello, a re
forzar el sistema federal, permitiendo zanjar de manera más eficaz
las necesidades más urgentes de la población 4. También se ha di
cho que tienen una importancia trascendental en la descentraliza
ción política y el resguardo de la democracia local 5.
En ese sentido, procura facilitar la participación de la ciudada
nía en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asun
tos públicos; consolidar la cultura democrática participativa; mejo
rar la eficiencia y la calidad de las prestaciones; implementar
medidas de equidad, redistribución y compensación de diferencias
estructurales a favor de las zonas más desfavorecidas; preservar, re
cuperar, proteger y difundir el patrimonio y la identidad cultural de
los distintos pueblos; cuidar el interés general de la población y
asegurar el desarrollo sustentable.
1.3. La comuna como municipio. Su autonomía.
(1) Si bien la Constitución de Córdoba no prevé expresamente
el reconocimiento de autonomía de las comunas, se les reconoce
una facultad de autogobierno, de administración, con recursos pro
pios y elección directa de sus autoridades.
4 Resultan más que gráficas las expresiones de Alexis de Tocqueville, al afirmar
que: “...en la comuna reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones
comunales son a la libertad, lo que las escuelas primarias son a las ciencias; la
ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar su uso pacífico y lo habitúan a ser
virse de ella. Sin instituciones comunales, una nación puede darse un gobierno
libre, pero no tiene el espíritu de la libertad” (convencional Bulacio, “Diario de
Sesiones de la Convención Nacional Constituyente”).
5 Mensa González, Andrea, en “Ley Orgánica Municipal de la Provincia de
Córdoba N° 8102”, Coord. Mensa González, Alveroni, Córdoba 2009, pág. 223.
En rigor, son pequeños municipios que forman parte del régi
men municipal cordobés cuya autonomía debe ser resguardada en
sus contenidos mínimos a fin de no desnaturalizar la exigencia de
los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional.
El régimen municipal cordobés está configurado, a partir del
criterio cuantitativo, por Ciudades, Municipios y Comunas. En to
dos los casos estamos frente a entes autónomos, con diferente al
cance y contenido en los distintos órdenes que prevé el artículo 123
de la Carta Magna.
(2) En la doctrina se ha señalado, ya que las comunas compor
tan “cuasi municipios” 6, ya que aunque no acceden a la estatura
institucional municipal, suponen trascendentes mecanismos de afir
mación “de los principios de descentralización política y democra
cia local, pilares del régimen municipal cordobés” 7.
En esa idea, cabe recordar las palabras vertidas por el miem
bro informante de la mayoría, diputado Antonio M. Hernández,
quien al fundamentar el reconocimiento de las comunas, al san
cionarse la Ley Orgánica Municipal, sostuvo: El título XII le
gisla sobre las comunas, otros de los grandes cambios de la
Constitución Provincial. Se han jerarquizado las comisiones mu
nicipales o de fomento, dándoles el carácter de comunas, y por el
art. 194 de la Ley Suprema Provincial se ordenó a la Legislatura
la reglamentación de este mandato para mantener el espíritu
constitucional, hemos asegurado la autonomía comunal. Las co
munas, ciertamente, no son lo mismo que los municipios, pero
hemos indicado el reconocimiento de las mismas por su naturale
za sociológica, y como creemos en la libertad de todo conglome
rado humano, hemos apostado al reconocimiento de la autono
mía comunal. Por eso esperamos que estos embriones de la vida
local sirvan también, indiscutiblemente, a la libertad y a la de
mocracia de Córdoba...”*.
Asimismo, la postura del diputado Maqueda reafirma dicho con-
Cepto, al expresar: también coincidimos con la idea de darle a
Fernando A lb i, citado por M o o n e y , Alfredo y B r ü g g e , Juan en Derecho Mu-
n‘cipal Argentino, 2a Ed. Actualizada, Editor, Córdoba 1998 pág. 676.
1 1U
f
la comuna una autonomía plena para que pueda tener la posibili
dad de elegir sus autoridades y que tenga la posibilidad de tener
su propio gobierno y de fijar sus propias reglas de juego y su pro
pia capacidad económica...''’9.
(3) La jurisprudencia del Máximo Tribunal de Justicia de Cór
doba ha señalado que “La diferencia entre municipios y comunas
se refiere a una graduación en la estructura gubernamental y que
estas últimas si bien con matices diferentes dadas las distintas rea
lidades en que se asientan, se equiparan prácticamente a los muni
c ip io sAsimismo, que “...las comunas no son simples delegacio
nes o entidades administrativas dependientes del gobierno de la
Provincia. Por el contrario, se erigen en nucleamientos político-
institucionales de naturaleza y contenido similar a los de los muni
cipios, en cuanto gozan de una autonomía que les permite gober
narse por sí mismas a través de sus representantes, por lo que no
se daría cabal cumplimiento al imperativo del art. 5 de la Consti
tución Nacional si no se las reconociera como tal...” 10.
Por otra parte, que “Tanto los municipios como las comunas se
erigen en verdaderos «gobiernos» o «poderes locales», dotados de
los resortes legales para lograr su total independencia funcional en
sus diversos órdenes institucional, político, administrativo y finan
ciero” 11.
(4) Por nuestra parte, entendemos que no pueden ser cataloga
dos como entes autárquicos o meras descentralizaciones instrumen
tales, pues inductivamente se advierten rasgos incompatibles con
esta calificación, tales como el origen constitucional12, la base so
7 H e r n á n d ez , Antonio M„ “Las municipalidades y comunas”, en “La nueva
Constitución de Córdoba”, Foro de Córdoba n° 4, año 1987, pág. 91/117.
8 Cámara de Diputados - Diario de Sesiones 1990, T. 3, pág. 3438.
9 Cámara de Diputados - Diario de Sesiones 1990, T. 3, pág. 3447.
10 In re “López Carlos c/ Villa Icho Cruz - conflicto interno”, Sent. N° 25,
14/04/98.
11 In re “Concejo deliberante de la Municipalidad de Villa Allende - Plantea
Conflicto interno municipal”, Sent. N° 6 del 6/05/04.
12 Previsto en el art. 194 Const. Prov.
ciológica 13, su facultad de dictado de legislación local y de carác
ter general 14, la elección popular de sus autoridades, etc..
La falta de autonormatividad constituyente no comporta un ar
gumento contrario a la naturaleza municipal de las comunas ni
tampoco una violación a la regla del artículo 123 de la Constitu
ción Nacional, pues resulta admisible la posibilidad de que deter
minados municipios carezcan de autonomía plena a los fines del
dictado de sus instituciones locales 15.
Lo distintivo de la autonomía municipal está dado entonces por
la capacidad de elegir las propias autoridades; la autosatisfacción
económica y financiera, derivada de la posesión de recursos pro
pios; contar con materia propia, con facultades de ejecución y nor
mativas; y la autodeterminación política, como necesidad de no re
cibir presiones o controles políticos o de otro tipo desde el exterior
que impidan o tornen ilusorio el ejercicio de sus funciones. Notas
que están presentes en el régimen comunal de córdoba.
En contra de nuestra tesis parecería definirse la Ley Orgánica
Municipal, en cuanto prevé la posibilidad de su disolución por de
cisión del Poder Legislativo Provincial o bien del electorado 16, lo
que importaría acordarles un carácter meramente instrumental y
alejarlas de la noción técnica de municipio.
1.4. Marco jurídico
En Córdoba las comunas se rigen por el artículo 194 de la Cons
titución de Córdoba, del cual se desprende: (i) Su reconocimiento
constitucional; (ii) La adopción del criterio demográfico para con
dicionar su existencia; (iii) La delegación a la legislatura provincial
Su población estable.
Resoluciones comunales adoptadas por la Comisión cuando funciona en con
junto (arts. 198 y 208 inc. 3 de la Ley Orgánica Municipal - en adelante
L.O.M.”).
R osa tti, Horacio, Tratado de derecho municipal, T. I, Rubinzal Culzoni, Bs.
* s- 1997, pág. 107 y ss.
6 Arts. 223/224 L.O.M.
tal que el artículo 194 les reconoce a las poblaciones esta
bles de menos de dos mil habitantes.
c) En ella se designará una comisión provisoria de tres miem
bros que se encargará de gestionar la oficialización de la
comuna en un plazo de 30 días de su realización.
En ese cometido le corresponde remitir al Poder Ejecutivo
provincial copia del acta, del registro de asistencias, memo
ria de lo actuado hasta la fecha, nómina provisora de veci
nos mayores de 18 años domiciliados allí por un período no
menor a 90 días, y un diseño de la jurisdicción que se bene
ficiará con los servicios, debiéndose además acreditar el ra
dio municipal de las comunidades vecinas.
En rigor, resulta necesario aportar toda documentación indi
cativa de la situación socioeconómica, capacidad contributi
va y ubicación geográfica del asentamiento poblacional 17
para justificar el establecimiento de una comuna en esa
zona.
d) Le corresponde al Poder Ejecutivo, una vez recibida la do
cumentación respectiva, elaborar el proyecto de ley de su
creación y elevarlo al Poder Legislativo, a quien le compete
el dictado de la ley de constitución de la comuna.
2.2. Competencia comunal
(a) Territorial: El radio de la comuna comprenderá la zona be
neficiada por cualquier servicio de carácter permanente más la
zona aledaña de futura ampliación 18.
Este radio debe ser determinado con precisión en el plano res
pectivo al momento de su creación. Los límites territoriales son de
terminados por el Poder Ejecutivo 19.
Indicando, vgr., la cantidad de colegios y alumnos; de comercios; industrias y
Puestos de trabajo; campings; existencia de cooperativas; de asociación civil de
fomento; cantidad de propiedades edificadas y de baldíos; parque automotor, etc.
18 Art. 188 L.O.M.
19 Art. 191 L.O.M.
t
(b) Material: Podríamos asimilar las competencias materiales
comunales a las de los municipios en un grado menor de compleji
dad y ocupándose de cuestiones más cercanas al ciudadano tales,
como:
- El poder de policía urbanístico;
- La prestación de servicios y realización de obras públicas;
- La organización y control de cementerios y servicios fúnebres;
- La preservación de la salubridad, higiene alimentaria y el sa
neamiento ambiental;
- El dictado de resoluciones de presupuesto;
- El ejercicio de sus potestades de imposición;
- El fomento de actividades dirigidas a preservar la moralidad
publica, la educación, cultura, actividades deportivas, recreativas y
turísticas;
- La protección de la fauna, forestación, el paisaje y recursos
naturales;
- El cobro judicial de su renta (art. 227);
- La expropiación de bienes, previa declaración de utilidad pú
blica efectuada por Ley de la Legislatura de la provincia (art. 226,
in fine)',
- El privilegio de la autotutela administrativa, en tanto se requie
re el agotamiento de la vía en sede comunal mediante recurso de
reconsideración previo a acceder a la justicia (art. 231).
La enumeración de prerrogativas que efectúa el artículo 197 es me
ramente enunciativa, en tanto establece la facultad de ejercer cual
quier otro cometido que el gobierno provincial disponga.
2.3. Gobierno comunal
(a) Elección: Una vez dictada la ley de creación de la Comuna,
le corresponde al Poder Ejecutivo Provincial establecer los límites
territoriales de las mismas, como así también, dispone que, por
medio de una junta electoral comunal, se efectúe el padrón defini-
20 Art. 192 L.O.M.
ivo de los vecinos con domicilio real en dicha jurisdicción (por un
período no inferior a 90 días).
La elección de autoridades se realizará dentro de los 60 días de
confeccionado el padrón y creado el circuito electoral pertinente,
mientras tanto corresponde a la comisión provisoria hacerse cargo
del gobierno y la administración de los asuntos locales hasta tanto
se elijan las nuevas autoridades de la comuna.
El “cuerpo electoral comunal” se compondrá por argentinos ma
yores de 18 años que figuren en el padrón y tengan el domicilio
correspondiente; de extranjeros de la misma edad, inscriptos, con
domicilio real en el lugar al tiempo de la inscripción por un perío
do no menor a 90 días y, además, comprueben alguna de las si
guientes circunstancias: a) Estar casado con ciudadano argentino;
b) Ser padre o madre de hijo argentino; c) Ejercer actividad lícita o
d) Ser contribuyente por pago de tributos.
(b) La Comisión: La autoridad que se encargará del gobierno y
de la administración será una Comisión con un número fijo de tres
miembros elegidos por votación directa por el pueblo de su juris
dicción, más tres-miembros suplentes 20. En la distribución de car
gos, le corresponderán dos a la lista que obtenga mayor cantidad de
votos y uno a la siguiente 21.
En este órgano “se conjugan de alguna manera las funciones le
gislativas a cargo del pleno de la comisión y las funciones de admi
nistración, cuyo responsable es cada uno de los integrantes del
cuerpo colegiado en forma individual” 22.
(1) En la primera sesión del cuerpo, presidida por el integrante
de mayor edad, se procederá a elegir las respectivas autoridades,
resultando un presidente, un secretario y un tesorero. No obstante,
debe ser electo presidente aquél candidato que figure en el primer
lugar de la lista ganadora.
La ley fija funciones específicas para cada una de las autorida
des de la comuna.
* Art. 217 L.O.M.
I Mensa G o n z á le z , op. cit., pág . 227.
1 1 6 '
DOCTRINA
- El presidente es el representante legal de la Comuna. Sus
funciones 23 son eminentemente ejecutivas, de gestión y adminis
tración, correspondiéndole presidir las reuniones de la comisión y
hacer cumplir sus resoluciones; convocar a las mismas y firmar las
actas; convocar junto con el secretario a las asambleas ordinarias y
extraordinarias, expedir junto con el Tesorero órdenes de pago; re
caudar e invertir la renta; remitir a la Dirección de municipalida
des los balances, ejecución de presupuesto; contratar y convocar a
elección.
- El secretario lleva una función fiscalizadora y de control,
encargándose de refrendar con su firma los documentos de la Co
muna autorizados por el presidente, supervisa la realización de
obras y prestación de servicios, lleva y suscribe el libro de actas de
las reuniones de la comisión, además de realizar las actividades en
comendadas por el presidente 24.
- El tesorero encargado de toda actividad relacionada con los
fondos de la comuna, el registro de las operaciones contables-fi
nancieras, y en general toda aquella que le encomiende el presi
dente 25.
La Ley prevé asimismo la fungibilidad de las funciones del secre
tario y del tesorero en tanto que establece que las del primero se des
plazarán al segundo y las de éste a aquél cuando alguno se negare a
dar cumplimiento a las Resoluciones adoptadas por la Comision .
(2) Para ser miembros de la Comisión se requiere: a) ser argen
tino, elector, que hayan cumplido veintiún años y tener dos años de
residencia inmediata y continua en la comuna al tiempo de su elec
ción; o bien b) Ser extranjero, elector, que haya cumplido veintiún
años, con cinco años de residencia inmediata y continua en la co
muna al tiempo de su elección.
Asimismo, no podrán integrar la Comisión: 1. Los que no pue
den ser electores; 2. Los inhabilitados por leyes federales o pro-
23 Art. 200 L.O.M.
24 Art. 201 L.O.M.
25 Art. 202 L.O.M.
26 Art. 203 L.O.M.
YÉSSICA N. LINCON y MAXIMILIANO R. CALDERÓN 117
vinciales para el desempeño de cargos públicos; 3. Los que ejerzan
cargos políticos de cualquier naturaleza que fuere excepto los de
convencional constituyente o convencional municipal; 4. Los deu
dores del tesoro nacional, provincial o municipal que, condenados
por sentencia firme, no pagaren sus deudas; 5. Las personas vincu
ladas por contrato o permiso con la comuna y los propietarios o
quienes ejerzan funciones directivas o de representación de empre
sas relacionadas con ella en igual forma. Esta inhabilidad no com
prende a los simples socios de sociedades por acciones o coopera
tivas.
En rigor, las calidades exigidas para ser miembros de la Comi
sión como las incompatibilidades e inhabilidades son las mismas
que para los concejales 27 y duran cuatro años pudiendo ser reelec
tos indefinidamente 28.
(3) El art. 196 L.O.M. establece los supuestos de acefalía par
cial (de un miembro de la comisión) y total (de toda la comisión),
previendo para el primer caso el reemplazo por el candidato de la
misma lista y que sigue en el orden al miembro impedido de actuar
(de manera temporal o definitiva) y, para el segundo, la convocato
ria a elecciones por el Poder Ejecutivo Provincial, según se exami
na luego al tratarse la intervención.
(4) Los actos que emanan de la comisión se instrumentan por
medio de resoluciones, que deberán ser adoptadas por mayoría de
votos, valiendo doble el voto del presidente en caso de empate 29.
(c) Otras instituciones comunales: La vida institucional comu
nal incluye, además, las siguientes instituciones:
- Un Tribunal de Cuentas a cargo del control administrativo
externo sobre la percepción e inversión y/o gastos del erario pú-
27 A
Ar*s. 15 y 16 de la LOM.
28 p
sta posibilidad de reelección indefinida es criticada por la doctrina, por juz-
dr a contraria al sistema republicano y democrático de gobierno (conf. Mensa
^ l e z , op. cit., pág. 229).
Art. 198 L.o.M.
30 .
rts- 204 y 78/87 L.O.M.
f
1 1 8
DOCTRINA
blico que se regirá por las disposiciones generales establecidas en
la misma30, elegido por el pueblo y con representación de las mi
norías.
- Las Asambleas de vecinos 31, órgano de participación y de
cisión de la Comuna, que se integrará por los vecinos mayores de
18 años y tendrá un doble carácter: (i) Ordinarias, que se realiza
rán anualmente dentro del primer semestre a cierre de ejercicio
financiero y para todo asunto de interés general; (ii) Extraordina
ria, que tendrá lugar cuando resulte convocada por la Comisión a
petición del 20 % de los miembros del cuerpo electoral de la Co
muna.
Estas asambleas serán públicas, convocadas con 15 días de anti
cipación como mínimo debiendo ser oportunamente publicadas. Se
constituirán en la hora fijada, las resoluciones se tomarán por la
simple mayoría y serán presididas por la persona designada a tal
efecto.
- La Junta Electoral Comunal será de carácter permanente y
se compondrá al igual que la Comisión y el Tribunal de Cuentas
por tres miembros conforme a un determinado orden de prelación
integrado por: el Juez de Paz con jurisdicción en el lugar, quien to
mará función como presidente; Directores de Establecimientos es
colares por orden de antigüedad; Electores que resultaron sorteados
por el Juez de Paz en acto público 32.
Son atribuciones de la Junta, entre otras, la elaboración y poste
rior depuración del padrón cívico comunal, la convocatoria a elec
ciones cuando no lo hiciere la autoridad dentro del plazo legal
como así también la oficialización del registro de listas.
2.4. Recursos y administración de fondos de las comunas
(a) Enunciado constitucional: En sentido conteste con lo dis
puesto por el artículo 188 de la Constitución Provincial con rela
31 Arts. 205/210 L.O.M.
32 Arts. 214/219 L.O.M.
YÉSSICA N. LINCON Y MAXIMILIANO R. CALDERÓN 119
ción a los municipios, la Ley Orgánica Municipal, en el artículo
220, enumera con carácter meramente ejemplificativo los fondos de
la comuna 33.
Así, menciona como recursos propios a las contribuciones, los
derechos, las tasas, los aranceles, las tarifas, los precios públicos
por la prestación de sus servicios; la participación de lo producido
por el impuesto a los automotores que le asigne anualmente la ley
impositiva provincial; la coparticipación impositiva acordada por
leyes provinciales; subvenciones o subsidios de las municipalida
des, el producido de eventos sociales, recreativos; el producido de
multas aplicadas en virtud de las disposiciones vigentes, de arren
damientos de propiedades; uso del crédito de entidades oficiales;
producido de las ventas de bienes del dominio privado; rentas fi
nanciera de patrimonio líquido colocado en entidades oficiales y en
general todo otro recurso que derive de acuerdos o convenios con
otro órgano público.
La autoridad que crea y sanciona el tributo, fija la alícuota y
determina la base tributaria es la comisión, en su carácter de ór
gano legislativo. Asimismo, es la encargada de su cobro y eje
cución 34.
Debe tenerse en cuenta la proscripción de establecer embargos
preventivos a los bienes de las comunas, admitiéndose los mis
mos una vez firme la sentencia y siempre que los bienes no es-
33 Se ha dicho que “Esta disposición es de vital importancia porque otorga a
las comunas la facultad de contar no sólo con el porcentaje que le correspon
de en concepto de la coparticipación secundaria, sino con otros recursos para
así poder afrontar las distintas necesidades sociales” (M e n s a G o n z á l e z , op.
c»-> pág. 243).
En “Los poderes impositivos de las comunas”, Marcela T in t i, Guillermo
Tnti y Pedro León T int i ponen de manifiesto que el legislador cordobés ha en
sayado un sistema propio del absolutismo, otorgando a la misma autoridad la
SUlT|a del poder público y facultades extraordinarias, reuniendo en el mismo ór-
Sano de gobierno las funciones legislativas y ejecutivas. Es a partir de ello que
concluyen que la creación de tributos por las Comunas vulnera el principio de
legalidad de la obligación fiscal; conculca el principio de división de poderes, es
'^compatible con nuestro sistema republicano de gobierno y por ende es de ma-
n,r‘esta inconstitucionalidad (S.J. N° 982, año 17, 1994, págs. 449/452).
120
±
D O C T R I N A
tuvieren afectados directamente a la prestación de un servicio pú
blico 35.
(b) Coparticipación provincial: La Constitución de Córdoba fija
el límite porcentual de lo que le corresponde a municipios y comu
nas de la coparticipación provincial y federal, estableciéndola en
un mínimo del 20% de la masa coparticipable, que debe repartirse
entre municipios y comunas “en base a los principios de propor
cionalidad y redistribución solidaria” 36.
De la regulación legal en materia de coparticipación de impues
tos entre la Provincia de Córdoba, sus municipalidades y comunas
(Ley 8663 37) se obtienen las siguientes pautas:
- Masa coparticipable: se integra por: (i) Impuestos sobre los in
gresos brutos u otros impuestos que reemplacen sus recargos, ac
tualizaciones, multas y demás accesorios; (ii) Impuesto Inmobilia
rio básico y adicionado u otros impuestos que lo reemplacen, sus
recargos, actualizaciones, multas y demás accesorios; (iii) Asigna
ciones que recibe la Provincia de Coparticipación Federal de Im
puestos o de los acuerdos financieros que se establezcan entre ésta
y la Provincia 38.
- Distribución de la masa coparticipable: (i) El 20 % de la
masa coparticipable le corresponde a las Municipalidades y Comu
nas 39; (ii) Sobre ese porcentaje, el 3 % le corresponde a las Co
munas (es decir, un 15 % del total de la masa coparticipable)40;
35 Art. 179 de la Const. Prov.
36 Art. 188, inciso 3 de la Const. Prov.
37 B.O. 31-12-97.
38 Art. 2, Ley 8663.
39 El 80 % le corresponde a la Provincia.
40 El 20 % correspondiente a municipios y comunas se reparte a razón de un
80,5 % para las Municipalidades, un 3 % para las Comunas, 1,5 % para la constitu
ción de un fondo destinado a atender situaciones de emergencia y desequilibrios fi
nancieros temporarios de las Municipalidades o Comunas, un 3 % para la constitu
ción de un fondo para financiar gastos de capital de las Municipalidades y Com unas
y un 12 % para la constitución de un fondo para el financiamiento de la descentrali
zación del Estado en el marco de la Ley N° 7.850, de Reforma Administrativa.
(iii) Ese 3 % se reparte entre las comunas, el cincuenta por ciento
(50 %) en partes iguales y el otro cincuenta por ciento (50 %) de
manera directamente proporcional al número de habitantes de la
Comuna 41.
- Control: la fiscalización y seguimiento de la masa coparticipa-
ble y su distribución le corresponde a la Unidad de Trabajo Provin-
cia-Municipios y Comunas 42.
2.5. Patologías institucionales comunales
(a) Conflictos comunales: En materia comunal 43, los conflictos
de poderes internos 44 y externos 45 deben ser resueltos en el ámbi
to local, en resguardo de la autonomía comunal (que impide a la
Provincia intervenir en cuestiones internas). De manera excepcio
nal y subsidiaria, si resultare imposible obtener una solución de al
gún conflicto en la esfera local, correspondería someter este con
flicto a la jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia 46.
La competencia de este alto cuerpo surge del art. 165 inc. 1 ap.
c), según el cual el T.S.J. conoce y resuelve, originaria y exclusi
41 Siguiendo el criterio y metodología establecidos en relación a los Municipios
en el art. 6 de la Ley.
42 Según lo dispuesto por Ley 9183, modificatoria del art. 14 de la Ley 8663
(B.O.P. n° 192 del 08-10-04). La Comisión fue creada por la Resolución N°
132/99 emanada de los Ministerios de Gobierno y de Finanzas de la Provincia,
y con la participación del Poder Legislativo Provincial a través de tres miembros
de la Comisión Permanente de Economía, Presupuesto y Hacienda.
43 a -
Al igual que ocurre respecto de los conflictos municipales.
44 p
ror gravedad institucional o por una cuestión de competencia.
Que involucran a una Comuna con otra; a una Municipalidad con una Comu
na, a una Comuna con autoridades de la Provincia.
Debería darse alguno de estos supuestos:
a) Una controversia entre las autoridades del gobierno local que no puede re
solverse en el ámbito doméstico y que torna imposible el normal desenvolvi
miento del Municipio o de la Comuna; b) Una controversia entre las autoridades
el gobierno local suscitada con motivo de que un organismo se arroga atribu
ciones que exceden su competencia material en detrimento del titular de la mis-
ma, o bien c) Un enfrentamiento de poderes políticos.
DOCTRINA
vamente, en pleno, en “los conflictos internos de las Municipalida
des, de una Municipalidad con otra, o de éstas con autoridades de
la Provincia”. Una interpretación literal de la norma excluiría a las
Comunas 47, pero el propio T.S.J. ha señalado que posee jurisdic
ción para intervenir y dirimir los conflictos suscitados no sólo entre
autoridades que conforman el gobierno municipal sino también en
tre autoridades que conforman el gobierno comunal 48.
El procedimiento a desarrollarse resulta de la Ley Orgánica Mu
nicipal, referida a municipios pero aplicable extensivamente a las
comunas de acuerdo a la interpretación del T.S.J. antes referida49.
De acuerdo a esta pauta: (i) en primer lugar se debe suspender todo
procedimiento relacionado con la cuestión y elevarse los antece
dentes y documentación involucrada al Tribunal Superior de Justi
cia; (ii) Este órgano correrá traslado por un término perentorio de 5
días a la contraria, garantizando el derecho a ser oído y defenderse
en juicio; (iii) Vencido el plazo, se correrá vista al Fiscal General
de la Provincia; (iv) Concluida la sustanciación, se deberá dictar
sentencia dentro de los 15 días subsiguientes.
(b) Intervención a la comuna: La ley Orgánica Municipal en
su artículo 222 prevé expresamente la intervención a las comunas
como medida excepcional y, apartándose del criterio de causal úni
ca de los convencionales constituyentes provinciales, estable, con
carácter taxativo, cuatro causales, a saber: (i) Grave deficiencia en
la prestación de servicios públicos; (ii) Grave desorden administra
tivo, económico o financiero imputable a las autoridades; (iii) Ena
jenación ilegal de sus bienes y (iv) Acefalía total.
En rigor, existe identidad respecto a la intervención de m unici
pios en relación a los siguientes tópicos: (i) Órgano que decide la
47 Al referirse exclusivamente a conflictos en que intervienen “ m unicipali"
dades”.
48 TSJ In re “López Carlos c/ Villa Icho Cruz - conflicto interno”, Sent. N 25,j
14/04/98. Asimismo, con posterioridad en Sentencia N° 23 del 01/12/99, autos.
“Comuna Potreros de Garay - Plantea Conflicto de Poderes”.
49 Equiparándolas a los municipios en materia de conflictos.
Y É S S I C A N. LINCON Y MAXIMILIANO R. CALDERÓN 123
intervención 50; (ii) Plazo máximo de duración 51; (iii) Órgano que
designa al interventor 52; (iv) Funciones del interventor 53.
Se advierten diferencias en los siguientes aspectos: (i) Causales
de intervención 54; (ii) Función de las autoridades electas a convo
catoria del interventor 55.
Poder Legislativo Provincial.
51 90 días.
Poder Ejecutivo Provincial.
^ Limitadas a convocar a nuevas elecciones, ejerciendo interinamente las fun
ciones indispensables de administración, prestación de servicios y percepción de
la renta.
54 P
■ ” e‘ caso de municipios, sólo procede por acefalía total (art. 193 Const.
55 E | .
1 H k . . interventor debe convocar a elecciones para la integración de una nueva
k
pió 'SIOt' *'COn^' art' 'n ^'ne’ LOM) mientras que en relación a los munici-
será para completar el período de gobierno interrumpido por la acefalía
(art- 193 Const. Prov.).
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