CUADERNOS DE DERECHO PUBLICO VOLUMEN 7 2019 Página 164
NOTA A FALLO:
LA CORTE REAFIRMA UNA VEZ MÁS SU JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE
AUTONOMÍA MUNICIPAL EN EL FALLO “MUNICIPALIDAD DE LA BANDA C/
PROV. DE SANTIAGO DEL ESTERO” DE 2018
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THE COURT REAFFIRMS ONCE AGAINST ITS JURISPRUDENCE IN MUNICIPAL
AUTONOMY IN THE FAILURE "MUNICIPALIDAD DE LA BANDA C / PROV. OF
SANTIAGO DEL ESTERO "OF 2018
Por Cristian Altavilla
Artículo publicado bajo Licencia Creative Commons Atribución-No Comercial-Sin Derivar. ©
Universidad Católica de Córdoba
DOI http://dx.doi.org/10.22529/cdp.2019(7)07
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Artículo recibido el 11 de mayo de 2019 y aprobado para su publicación el 13 de junio de 2019.
Abogado. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal
y de Derecho Político en la Universidad Nacional de Córdoba. Profesor y Director de la Carrera de Abogacía de
la Universidad Siglo 21.
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I. Introducción. El caso comentado: los hechos y el derecho
El fallo analizado es el dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re
“Municipalidad de la Ciudad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago del
Estero s/ conflicto entre poderes públicos”, sentenciado el 23 de agosto de 2018.
La Municipalidad de La Banda accionó contra el gobierno de la Provincia de Santiago del
Estero a fin de que dé cumplimiento con la elaboración anual de los índices distribuidores
de coparticipación de impuestos a los municipios, establecido por la ley provincial N°
6.426, basando su presentación en la garantía de la autonomía municipal establecida en los
arts. 204 y 222 de la Constitución provincial y arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional.
Los hechos que dieron motivo a esta presentación fueron la no actualización de los índices
que la ley establece para efectuar el reparto de recursos a través del sistema provincial de
coparticipación de impuestos. En efecto, este régimen está establecido por la Ley N° 6.426
(sancionada el 16 de junio de 1998), reglamentaria de los arts. arts. 204 y 222 de la
Constitución provincial que regulan los lineamientos generales del régimen de
coparticipación local. Esta ley establece que los recursos coparticipables se distribuirán a los
municipios de acuerdo a una serie de indicadores elaborados anualmente por el Ministerio
de Economía, tales como (1) población, (2) población rural (3) porcentaje de Necesidades
Básicas Insatisfechas por población urbana y (4) Ejecución mensual de erogaciones
corrientes (art. 3°). Tal información será extraída de los diferentes censos nacionales y
provinciales. Provisoriamente, para dar cumplimiento con la Ley, el Poder Ejecutivo
Provincial emitió ese mismo año el Decreto Serie “B” Nº 1309/98, donde se fijaron los
índices de coparticipación vigentes para ese año, hasta tanto fueron actualizados por el
Ministerio de Economía. Estos índices debieron ser actualizados anualmente, pero el
Ministerio nunca realizó tales ajustes de los distribuidores de acuerdo a lo establecido en la
ley, sino que, por el contrario, continuó utilización los índices fijados por el Decreto N°
1309 de 1998. Esta desactualización de los índices provoca un serio prejuicio – a criterio de
la parte actora – ya que, de actualizarse los guarismos, debería recibir mayores sumas en
concepto de coparticipación.
La Municipalidad encuadró su pretensión como una cuestión de conflicto entre poderes
públicos. Como tal, interpuso la demanda directamente ante el Superior Tribunal de Justicia
de la provincia (en adelante STJ), de acuerdo a las prescripciones del art. 193 de la
Constitución provincial que fija la competencia del STJ, siendo el conflicto entre poderes
públicos una competencia originaria de éste órgano supremo.
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El voto mayoritario del STJ, haciendo una interpretación literal y restrictiva del concepto de
“conflicto institucional o de poderes” tal como surge del art. 193 de la constitución local,
desestimó la acción de la Municipalidad ya que “…no existe un poder del Estado que
interviene en un caso que, según la Constitución, es propio de otro poder. Es decir, no hay
un poder que incursiona en áreas que son privativas o reservadas del otro; no hay 'un poder
invasor' ni un 'poder invadido' requisitos estos postulados por la mayor parte de la
doctrina" (Cons. N° 2). El voto minoritario, por su parte, también por cuestiones formales,
entendió que la actora “debió haber expuesto la cuestión, con carácter previo, ante la
Comisión Bicameral Permanente creada por la ley 24.855 o bien ante la Comisión Federal
de Impuestos ya que, solo en caso de no obtener respuesta favorable de dichos organismos,
se encontraba habilitada a efectuar la presentación ante dicho cuerpo jurisdiccional”.
Ante el rechazo, la Municipalidad interpone Recurso Extraordinario Federal (REF) ante el
TSJ. Siendo rechazado por el máximo tribunal local, la municipalidad promueve el
respectivo Recurso de Queda directamente ante la CSJN. Dicho recurso se fundó en la
causal de sentencia arbitraria, apoyada “en afirmaciones meramente dogmática” y por
encontrarse en juego una cuestión de “indudable trascendencia institucional”, que es nada
más ni nada menos que la autonomía municipal garantizada por los arts. 5° y 123, CN y por
los arts. 204 y 222 de la carta provincial.
II. La decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Con los votos de los Dres. Elena L Highton de Nolasco, Juan Carlos Maqueda y Horacio
Rosatti, la Corte reforzó su postura sobre la autonomía municipal a través de una serie de
referencias y análisis de fundamental importancia para el Derecho Municipal argentino.
El concepto de autonomía y su garantía en la CN y la CP:
En este fallo, la Corte continúa su postura cada vez más contundente sobre la autonomía
de los municipios argentinos. Siguiendo sus propios precedentes, en particular el sentado
en un caso muy similar al resuelto en este, “Recurso de hecho deducido por la
Municipalidad de La Rioja en la causa Intendente Municipal Capital s/ amparo”, del 11 de
noviembre de 2014 (Fallos: 337: 1263), al cual sigue en sus principales argumentos (aunque
más breve), reafirma en primer lugar el concepto de autonomía municipal que fuera
incorporado en 1994 y “los aspectos sustanciales que regulan la efectiva vigencia del régimen
de autonomía de los municipios”. En este sentido, el nuevo art. 123 viene a complementar
y dar contenido a la obligación (enunciada de un modo un tanto genérica) del art. 5° CN de
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“asegurar el régimen municipal”. La Corte entiende que el constituyente provincial (a) no
solo debe “imperativamente” asegurar un régimen municipal, sino que además (b) "no
pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido”
(Cons. N° 5°).
El art. 123 introdujo el término “autonomía” a la expresión “régimen municipal” – cuya
ausencia en el texto constitucional de 1853/60 dio origen a un debate que se extendió hasta
la misma reforma de 1994 (ver al respecto Hernández, Antonio M., Derecho municipal. Parte
general. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
Serie Doctrina Jurídica, Nº 159, 2003 y Ábalos, María Gabriela, “El régimen municipal en
el Derecho Público Provincial Argentino: Principales aspectos”, en Pérez Guilhou, Dardo
(coord.) Derecho Público Provincial y Municipal. Buenos Aires, La Ley. Tomo I, 2003, pp. 317-
345). La Corte interpreta así que la incorporación de este término en el art. 123, el
Convencional puso de resalto “la trascendencia del órgano municipal en el diseño federal
argentino y su caracterización como el orden de gobierno de mayor proximidad con la
ciudadanía” (Cons. 6°, 1° párr.).
Que, además esta autonomía es plena, pues debe comprender los cinco aspectos que la
conforman: institucional, político, administrativo, económico y financiero. La Corte,
realizando aquí una interpretación literal y teleológica del legislador (en este caso, el propio
constituyente federal), se remonta a las expresiones vertidas en la Convención
Constituyente, rescatando una frase trascendental para la cuestión en juego: “Una
autonomía que no contenga esta característica (…) no sería una real autonomía municipal y
solo quedaría reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica,
vacía de contenido” (Cons. 6°, citando al Convencional Merlo)
La autonomía económico-financiera municipal
Específicamente, este caso trata sobre un aspecto crucial de la autonomía municipal, la
capacidad financiera. Citando nuevamente al Convencional Constituyente del 94, rescata
que “los planos económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto
constitucional porque tienen una importancia superlativa” ello en cuento el constituyente
ha querido especificar y dejar en claro “que los municipios argentinos van a poder (…)
controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados independientemente de
otro poder, complementando así las facultades de administración que le son propias”
(Cons. N° 7°, citando al Convencional Prieto).
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Que además del texto constitucional federal, la constitución provincial también recepta la
autonomía plena de los municipios santiagueños. Así lo hace en su art. 204, que además de
reconocer la autonomía municipal, define al municipio en términos más bien iusnaturalistas
(véase Zarza Menzaque, Alberto y Guillermo Barrera Buteler, dirs., Introducción al Derecho
Municipal, Córdoba, ed. Advocatus, 2010), contemplando las formas de organización (arts.
204, 207 a 217), las categorías en las que estos se dividen (art. 205), como así también sus
competencias y atribuciones (arts. 219 y 220). El art. 221 establece los recursos comunales y
dispone que se formarán, entre otros recursos, con los fondos provenientes de la
coparticipación nacional y provincial (inc. 1).
Tras analizar estas disposiciones provinciales, la Corte concluye que son “adecuadas” y
“compatibles” con las disposiciones de la constitución nacional – en lo que pareciera ser un
test de constitucionalidad.
Sobre la afectación de la autonomía municipal y su gravedad institucional
La Corte advierte – recurriendo a otro de sus precedentes, esta vez el caso “Carlos Alberto
Ponce v. Provincia de San Luis”, de 24 de febrero de 2005 (Fallos: 328: 175) – sobre los
peligros que ciertas actividades (u omisiones) de las autoridades provinciales que puedan
redundar en el cercenamiento de la autonomía municipal, constituyendo “una evidente
gravedad institucional” (Cons. 13 y 12).
El organismo encargado de llevar adelante la distribución de recursos de acuerdo a las
disposiciones constitucionales y legales vigentes incumplió con su cometido, desde que en
lugar de hacer aplicación de la ley vigente (Ley provincial N° 6.426), continuó utilizando el
criterio fijado en el decreto N° 1309/98. La no actualización de los datos estadísticos para
efectuar la transferencia de recursos (tal como lo establece la legislación vigente) constituye,
en términos de la Corte, “una restricción de las rentas públicas del municipio actor” y, por
tanto, “una grave afectación en su autonomía, lo que encierra una evidente gravedad
institucional” (Cons. 12).
III. Línea jurisprudencial de la CSJN respecto de la Autonomía Municipal y sus
aspectos
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Este fallo se inscribe en una tendencia cada vez más robusta de la jurisprudencia de la
CSJN en materia de autonomía municipal que iniciara en el famoso fallo “Rivademar” de
21 de marzo de 1989 (Fallos, 312:326).
En este fallo, basándose en los avances normativos a nivel provincial (en particular, las
constituciones de las nuevas provincias patagónicas y del noreste del país que pasaban de
ser territorios nacionales a provincias, sancionadas entre 1957 y 1962, así como del ciclo
constituyente iniciado durante el período de redemocratización, que abarcó los años 1987-
1992, todas estas constituciones (ver Altavilla, Cristian, “Asignación de competencias y
atribución de facultades tributarias en el régimen municipal argentino. Alcances y límites
del poder tributario municipal”, en Propuestas para fortalecer el federalismo argentino, Antonio M.
Hernández et al., coords., Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba,
2015, pp. 413- 448), la Corte Suprema declarará por primera vez que los municipios
argentinos son entes autónomos. A pesar del Dictamen de la Procuradora, en cuanto
sostuvo que “la cláusula constitucional no importa una definición en cuanto al grado de
independencia que debe acordársele, quedando reservado, a la discreción del constituyente
o del legislador provinciales, la determinación del modo e intensidad que revestirá la
descentralización” y que si bien “el municipio provincial es una institución necesaria, […]
su configuración resulta atribución privativa del orden local, pudiendo escoger la provincia
entre un régimen autárquico o autonómico, con las múltiples facetas que cada uno de éstos
puede adoptar” (p. 336), la Corte se inclinó decididamente por la autonomía municipal.
Incluso, en este fallo se discutía el régimen municipal de la provincia de Santa Fe, la cual no
garantizaba en términos expresos la autonomía de los municipios, como ya lo habían hecho
varias provincias.
Incluso, la propia Corte dirá que “aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las
constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto
de autarquía diversos caracteres de los municipios”, entre ellos, el origen constitucional, la
existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, la
imposibilidad de su supresión o desaparición, el carácter de legislación local de las
ordenanzas municipales, el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter
necesario de los municipios (art. 33 del viejo Código Civil, el alcance de sus resoluciones, la
posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios y la elección popular de
sus autoridades (Cons. N° 8°, 2° párr.).
En este caso, la Corte reafirmará específicamente el aspecto administrativo de la autonomía, al
reconocer que “si los municipios son órganos de gobierno, resulta inconcebible que ese
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gobierno, bien que se ejerza en un ámbito limitado territorial y funcionalmente, esté
desprovisto del poder de designar y remover a sus empleados”.
En “Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Santa Fe, Provincia de s/
inconstitucionalidad y cobro de australes”, fallado el 4 de junio de 1991 (Fallos 314:495), la
Corte sostendrá que “La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art.
5° de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben
imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones
mínimas necesarias para desempeñar su cometido” (Cons. N° 3°) y que a modo de corolario de
este razonamiento – “si los municipios se encontrasen sujetos, respecto a las atribuciones
mínimas necesarias para desempeñar su cometido, a las decisiones de una autoridad
extraña, aunque se tratara de la provincial, ésta podría llegar a impedirles desarrollar su
acción específica mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las
bases de su organización funcional” (Cons. N° 3°, in fine – párrafo citado en el fallo aquí
comentado).
Sin embargo, en este caso la Corte afirmará que la Constitución Nacional “de manera
alguna les ha prefijado [a las provincias] un sistema económico-financiero al cual deben
ajustar la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las
facultades propias locales conforme a los arts. 104, 105 y 106 de la Constitución”. Anque
cabe resalta en este caso el voto en disidencia de los ministros Fayt, Belluscio y Petracchi
quienes reafirmarán la autonomía municipal en su aspecto económico, sosteniendo la
posibilidad de los municipios de elaborar su presupuesto, y declarar inconstitucional la
normativa provincial atacada en cuanto ésta importaba “la asunción por parte de la
autoridad provincial de funciones que hacen a la administración directa de los intereses
municipales, cuales son las atinentes a la elaboración del presupuesto y el destino de sus
recursos” (Cons. 4° del voto en disidencia).
Más adelante, en Fallos: 328: 175, en la causa “Carlos Alberto Ponce v. Provincia de San
Luis”, fallada el 24 de febrero de 2005, la Corte reafirmará la autonomía municipal en su
aspecto político, más precisamente en su capacidad para llamar a elecciones. Por último, en
Fallos 337:1263, “Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Rioja en la causa
Intendente Municipal Capital s/ amparo”, fallado el 11 de noviembre de 2014, la Corte
dictaminará a favor de la autonomía municipal en sus aspectos económico y financiero,
fallo sobre el que se asientan la mayoría de las argumentaciones del fallo aquí analizado, por
la analogía de los hechos bajo consideración.
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Sin embargo, en el fallo Municipalidad de La Banda la Corte por un lado resalta la
importancia de la efectiva autonomía municipal y que su afectación importa una “evidente
gravedad institucional”, omite la cita que en el fallo sobre Municipalidad de La Rioja de
2014 había hecho del convencional Rosatti (ahora miembro de la Corte). En ese fallo
sostuvo que “La gravedad que ostenta esta omisión provincial puede calibrarse en base al
remedio que se señaló en la Convención Constituyente Nacional ante la hipótesis de su
ocurrencia: «la garantía federal del artículo 6° y la posibilidad de intervención en caso de
incumplimiento de los requisitos del artículo 5° corresponde si las provincias no aseguran,
ya no el régimen, sino el régimen cualificado de la autonomía municipal en las provincias»
(Convención Constituyente Nacional, sesión del 10 de agosto de 1994, intervención del
Convencional Rosatti, entre otros)” (Fallos 337:1263, Cons. N° 13).
La Corte afirmó la autonomía municipal aun cuando el texto constitucional no contenida
disposición expresa (“Rivademar”). Con mayor razón, con la inserción del art. 123, no cabe
la menor duda respecto a la autonomía económico-financiera de los municipios, aun
cuando los textos constitucionales nada digan al respecto (Confr. Cristian Altavilla, “El
poder tributario en el régimen municipal de la Provincia de San Luis”, en Anuario Revista
Jurídica Región Cuyo - Argentina N° 3, Publicación del Instituto de la Región Cuyo de la
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Buenos Aires: IJ Editores.
IV. Conclusiones
El Fallo bajo análisis es un fallo corto, simple pero contundente que reafirma de manera
incontrastable la línea jurisprudencial de la Corte Suprema acerca de la autonomía
municipal. Esta línea jurisprudencial fue iniciada en 1989, cinco años antes de la reforma
constitucional nacional y la incorporación del art. 123, basándose en el derecho público
provincial que ya había avanzado con el reconocimiento de la plena autonomía municipal.
Para 1989, quince provincias reconocían en sus textos constitucionales la autonomía
municipal – para 1994 eran ya diecisiete las constituciones provinciales (Altavilla, Cristian
“Asignación de competencias y atribución de facultades tributarias…”, op. cit.). Pero su
argumentación se base en parte en el derecho provincial, ya que, por otro lado, concluye
que los municipios son entes autónomos “aun prescindiendo de las prescripciones
concretas de las constituciones provinciales vigentes” hasta ese entonces.
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En sucesivos precedentes, la Corte irá reafirmando los distintos aspectos de la autonomía
municipal: su aspecto económico-financiero (Fallos 314:495, en voto disidente), político
(Fallos: 328: 175) y nuevamente el económico-financiero (Fallos: 337: 1263). También en
esta línea jurisprudencial sostuvo que las provincias a la hora de reglar el contenido y
alcance de la autonomía municipal debían hacerlo “con el mayor grado posible de
atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123”
(“Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Plata en la causa Municipalidad
de La Plata s/ inconstitucionalidad del decreto-ley 9111”, Fallos 325:1249, del 28/5/2002,
no citado por la Corte en el precedente que aquí se analiza).
El fallo en sí no constituye novedad jurisprudencial ni doctrinaria; su relevancia estriba
fundamentalmente en el robustecimiento de esta línea jurisprudencial que se traduce
también en un coto a las invasiones provinciales sobre las autoridades de los municipios,
algo muy común y expectable en cualquier federación (Bednar, Jenna, The Robust Federation,
Cambridge, Cambridge University Press, 2009). Con este tipo de pronunciamientos, la
Corte se erige como el tercero imparcial necesario para dirimir los conflictos suscitados
entre los distintos niveles de gobierno, algo que la literatura sobre federalismo sostiene
como un elemento esencial de toda federación (Ronald Watts, Karl Lowenstain, Linares
Quintana – confr. Hernández, Antonio, “Los sistemas políticos federales” en Hernández,
Antonio y Guillermo Barrera Buteler, Derecho Público Provincial, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 2011, pp. 23-52.).
FALLO
Corte Suprema de Justicia de la Nación
“Municipalidad de la Ciudad de La Banda el Gobierno de la Provincia de Santiago
del Estero s/ conflicto entre poderes públicos”.
23 de agosto de 2018.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la
Ciudad de La Banda cl Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero si conflicto entre
poderes públicos", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que el Fiscal de la Municipalidad de la ciudad de La Banda promovió la presente
demanda a fin de que se condene al Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero a que
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dé cumplimiento con la elaboración anual de los índices distribuidores de coparticipación
de impuestos a los municipios, de conformidad con lo que establece la ley provincial 6426,
asegurando de manera adecuada la garantía de autonomía municipal reglada por los arts.
204 y 222 de la Constitución provincial y los arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional.
2°) Que el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Santiago del Estero, en un fallo
dividido, declaró la inadmisibilidad formal de la acción promovida por el municipio.
Los jueces que integraron la mayoría señalaron que el art. 193 de la Constitución provincial
establece que, en su función jurisdiccional, el Superior Tribunal de Justicia tiene entre sus
competencias, de conformidad con las leyes que lo reglamenten, la de ejercer jurisdicción
originaria y exclusiva "..a.) En las causas que le fueran sometidas sobre competencia o
conflictos institucionales que se susciten entre la Provincia y los municipios, entre los
municipios o entre los poderes de un mismo nivel de gobierno" (fs. 20 vta.).
En orden a ello consideraron que, en el caso, correspondía desentrañar la existencia o
inexistencia de un conflicto institucional que habilitara la intervención de ese tribunal con
carácter originario.
En tal sentido sostuvieron que el conflicto institucional o de poderes se configura cuando
existe una situación de tensión entre dos o más ramas del Estado vinculadas con la
delimitación de competencias que a cada uno de ellos les atribuye la Constitución,
circunstancia que no concurría en autos en tanto "..no existe un poder del Estado que
interviene en un caso que, según la Constitución, es propio de otro poder. Es decir, no hay
un poder que incursiona en áreas que son privativas o reservadas del otro; no hay 'un poder
invasor' ni un 'poder invadido' requisitos estos postulados por la mayor parte de la doctrina
.."..
Por su parte, los magistrados que suscribieron el voto minoritario, si bien consideraron que
ese tribunal resultaba competente para entender en el planteo efectuado, sostuvieron que
estando discutidos aspectos relacionados con la coparticipación de impuestos, la actora
debió haber expuesto la cuestión, con carácter previo, ante la Comisión Bicameral
Permanente creada por la ley 24.855 o bien ante la Comisión Federal de Impuestos ya que,
solo en caso de no obtener respuesta favorable de dichos organismos, se encontraba
habilitada a efectuar la presentación ante dicho cuerpo jurisdiccional.
3°) Que contra tal decisión el Fiscal Municipal interpuso recurso extraordinario cuya
denegación origina la presente queja. Sostiene que la decisión resulta arbitraria y se apoya
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en afirmaciones meramente dogmáticas omitiendo el análisis de los planteos de indudable
trascendencia institucional relacionados con las disposiciones de índole constitucional que
rigen la autonomía municipal garantizada por los arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional
y en los arts. 204 y 222 de la Constitución provincial.
Afirma que en virtud de diversas normas de la Constitución provincial que consagran la
autonomía municipal así como de las previsiones que regulan el régimen de coparticipación
local (arts. 204 y 222, ya citados), se dictó la ley 6426, cuyo art. 20 fija las bases de reparto
de fondos entre los municipios en función de una serie de pautas tales como el porcentaje
de población de cada uno de ellos; el porcentaje de población con necesidades básicas
insatisfechas; la población rural; el número de empleados, entre otras.
Agrega que el art. 3° de esa misma ley le impone al Ministerio de Economía, a través de la
Subsecretaría de Economía (Secretaría Técnica de Coordinación Municipal) la elaboración
de los distribuidores asignados a cada municipio a partir de los siguientes datos: población
del último censo nacional; población rural del último censo en base a la población urbana
de los municipios de cada departamento; porcentaje de población urbana del municipio con
necesidades básicas insatisfechas; ejecución mensual, ajustada a las normas de contabilidad
aplicables a los municipios, de erogaciones corrientes, recursos tributarios de jurisdicción
municipal, erogaciones de capital, total de recursos y total de erogaciones, lo que debe ser
informado por cada municipio mensualmente dentro de los 90 días de finalizado cada mes.
Aclara que el precepto establece que los distribuidores que se confeccionen con los datos
mencionados tienen una vigencia anual, por año calendario.
En función de ello destaca que el ministerio no ha realizado los ajustes de los distribuidores
de acuerdo a lo establecido en la ley, continuando con la utilización de los índices previstos
en el decreto 1309/98 lo que provoca un trato desigual y discriminatorio en perjuicio de la
Municipalidad de La Banda que, de actualizarse los guarismos, debería recibir mayores
sumas en concepto de coparticipación.
4°) Que el recurso extraordinario resulta procedente en tanto se encuentra en discusión
tanto la efectiva aplicación y vigencia del régimen de coparticipación federal de impuestos
(art. 75, inc. 2° de la Constitución Nacional y ley 23.548 y sus complementarias), como
asimismo el derecho que le asiste a los municipios de provincia a gozar de manera plena de
la autonomía que nuestro ordenamiento les concede (art. 5° y 123 de la Norma
Fundamental).
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5°) Que en un caso que guarda sustancial analogía con la cuestión que aquí se debate
(Fallos: 337: 1263, "Intendente Municipal Capital"), este Tribunal recordó algunos de los
aspectos sustanciales que regulan la efectiva vigencia del régimen de autonomía de los
municipios sosteniendo, al precisar el alcance del arto 5° de la Constitución Nacional, que
la necesaria existencia de un régimen municipal impuesto por dicha norma "determina que
las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que
"no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido.
Si los muriicipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad
extraña -aunque se tratara de la provincial ésta podría llegar a impedirles desarrollar su
acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular
las bases de su organización funcional" (confr. Fallos: 312:326 y 314:495).
6°) Que, en igual sentido, se destacó que la reforma de 1994 al introducir el concepto de
autonomía municipal en el arto 123 remarcó la trascendencia del órgano municipal en el
diseño federal argentino y su caracterización como el orden de gobierno de mayor
proximidad con la ciudadanía.
En ese mismo orden de ideas, se puso de relieve que el constituyente estableció que las
constituciones provinciales debían materializar el mandato de autonomía en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero. Esta caracterización – se dijo
– es a tal punto definitoria de la comprensión del término "autonomía" que en la
convención reformadora se advirtió que "[u]na autonomía que no contenga esta
característica (…) no sería una real autonomía municipal y solo quedaría reducida a una
simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido, porque no
puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad
política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos
administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del
sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos
que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su' autonomía
institucional” (Convención Constituyente Nacional, sesión del 8 de agosto de 1994,
intervención del Convencional Merlo).
7°) Que, asimismo, se reafirmó que el arto 123 enlaza el principio de la autonomía
municipal a la capacidad financiera de los municipios para ejercerla: "los planos económico
y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen
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una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que
los municipios argentinos van a poder (..). controlar sus propios recursos que, a su vez,
podrán ser manejados independientemente de otro poder, complementando así las
facultades de administración que le son propias (sesión del 4 de agosto, intervención del
Convencional Prieto al informar el dictamen de mayoría de la Comisión del Régimen
Federal, sus Economías y Autonomía ,Municipal) .
8°) Que, por su parte, la ley de coparticipación federal de impuestos actualmente vigente,
dispone en su' art. 9° una serie de obligaciones que asumen las provincias que adhieren
voluntariamente a su régimen -por sí y por sus municipios- entre las cuales resulta
procedente resaltar la previsión contenida en el inc. g, en cuanto a que cada provincia se
"obliga a establecer un sistema de distribución de ingresos que se originen en esta Ley para
los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación
objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos".
9°) Que en lo que respecta a la situación objeto de análisis en el presente, es dable recordar
que la Constitución de la Provincia de Santiago del Estero, en su actual redacción (año
2005), dispone en su art. 204 – Régimen Municipal – que "Esta Constitución reconoce al
municipio como una entidad jurídico política autónoma y como una comunidad natural,
con vida propia e intereses específicos, independiente de todo otro poder en el ejercicio de
sus atribuciones y funciones, de acuerdo con los principios establecidos en esta
Constitución".
Asimismo, al regular el Régimen Municipal (Título V) contempla las formas de
organización (arts. 204, 207 a 217); las categorías en las que estos se dividen (art. 205) y sus
competencias y atribuciones (arts. 219 y 220). Finalmente, en su art. 221, establece que los
recursos comunales se formarán –entre otros- con los fondos provenientes de la
coparticipación nacional y provincial (inc. 1).
Por otro lado, al regular los aspectos relacionados con el reparto de tributos entre los
municipios, el art. 222 prescribe que "La ..distribución de la coparticipación de la Provincia
a los municipios se efectuará de acuerdo con la ley en base a los principios de
proporcionalidad y redistribución solidaria, contemplando criterios objetivos de reparto y
procurando el logro-de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en el territorio provincial".
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10) Que, por su parte, la ley 6426 de coparticipación municipal regula las participaciones de
los municipios y comisiones municipales sobre los recursos de jurisdicción nacional y
provincial efectivamente percibidos por la provincia, estableciendo las formas y porcentajes
de la masa de tributos a coparticipar (art. 10), prescribe el modo en que dichos recursos
habrán de repartirse, de acuerdo a una serie de pautas relacionadas con la población de cada
municipio, la población con necesidades básicas insatisfechas, la de carácter rural, entre
otros parámetros (art. 2°) y establece que el Ministerio de Economía, a través de la
Subsecretaría de Economía (Secretaría Técnica de Coordinación con Municipios), será el
encargado de elaborar anualmente los distribuidores asignados a cada municipio, teniendo
en cuenta la población total, la población rural y la que tenga necesidades básicas
insatisfechas, en base a los datos que surjan del último censo Nacional; asimismo, establece
que el mecanismo de reparto de fondos se ejecutará mensualmente, debiendo los
municipios remitir la información correspondiente en un plazo no mayor a los 90 días de
finalizado cada mes (art. 3°).
11) Que, de acuerdo a lo que surge del marco normativo referenciado hasta aquí, se
desprende que la Provincia de Santiago del Estero a través de sus disposiciones de carácter
constitucional y legal, ha diseñado un mecanismo adecuado tendiente a garantizar la
efectiva vigencia de la autonomía de los municipios, que incluye un sistema de
coparticipación de impuestos que contempla criterios objetivos de reparto tendiente a
lograr un grado equitativo de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en
todo el territorio provincial, que resulta compatible con las claras directivas emanadas tanto
de la ley 23.548 como de la Constitución Nacional.
12) Que, sin embargo, tal como lo sostiene el actor en su demanda y en su presentación
ante esta Corte, a pesar de la claridad de las disposiciones vigentes en la materia, el
organismo encargado de hacer efectiva la distribución de fondos entre los municipios
(Secretaría Técnica de Coordinación de Municipios, dependiente del Ministerio de
Economía provincial), continuaría, hasta la fecha, llevando a cabo esa distribución a partir
de los datos que resultan del decreto 1309/98, incumpliendo su obligación de actualizar los
índices distribuidores de acuerdo con las disposiciones de la ley vigente. De tal forma, al
mantener las pautas del sistema original, establecido hace casi 20 años, sin efectuar las
correcciones correspondientes, según datos estadísticos resultantes de los censos nacionales
realizados en lo~ años 2001 y 2010, el mencionado organismo habría puesto en entredicho
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de manera irrazonable y arbitraria el esquema ideado por el constituyente y el legislador
provincial, generando de esta forma una restricción de las rentas públicas del municipio
actor y una grave afectación en su autonomía, lo que encierra una evidente gravedad
institucional.
Cabe recordar, como acertadamente lo hace la señora Procuradora Fiscal en su dictamen,
que esta Corte ha sostenido que las autoridades constituidas deben respetar el grado de
autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial,
cuya preservación no admite 'limitaciones acotadas por el grado o medida en que las
autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de
no procederse del modo indicado, aun por mínima que fuera la afectación de las
instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones
municipales (Fallos: 328: 175).
13) Que en tales condiciones la decisión del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de
Santiago del Estero resulta arbitraria toda vez que ha procedido a declarar la
inadmisibilidad de la acción instaurada por el municipio actor alegando un tecnicismo
jurídico que; a la vez que reconoce la existencia de una indudable controversia entre la
actora y la provincia demandada, sostiene que ella no reviste el carácter de un "conflicto de
poderes", por el simple hecho de no existir un poder que incursiona en áreas que son
reservadas o privativas de otro.
A partir de este razonamiento, excluye al caso de la previsión contenida en el arto 193 de la
Constitución local a pesar de que dicha norma asigna competencia exclusiva y originaria al
tribunal a quo en las causas en que exista un "conflicto institucional" entre esas partes.
Por lo tanto, la decisión recurrida debe ser dejada sin efecto ya que utilizando argumentos
que evidencian un excesivo rigorismo formal, que no se compadece con un adecuado
servicio de justicia, ha resuelto un asunto de extrema importancia institucional y con los
ribetes singulares de las cuestiones en juego, sin haber corrido traslado de la demanda y sin
examinar de forma equilibrada y adecuada los alcances de la pretensión de la accionante ni
las particularidades del planteo propuesto, ocasionando un claro e injustificado menoscabo
a la garantía de la defensa en juicio consagrada en el arto 18 de la Constitución Nacional.
En orden a ello, el tribunal a quo deberá proceder a sustanciar y resolver los planteos
efectuados por la actora de conformidad con lo expuesto en los' considerandos que
coriforman la presente decisión, sin que resulte relevante, a los fines indicados, la
intervención de organismos externos de derecho intrafederal, atento a que el planteo
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deducido por la actora se sustenta en la falta de cumplimiento de las disposiciones
emanadas de la ley 6426 por parte del organismo local de aplicación del régimen.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se
declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a sus efectos. Reintégrese el depósito de fs. 2 ..Notifíquese, agréguese la
queja al principal y, oportunamente, devuélvase.
