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DERECHO DE HUELGA, FUERZAS DE SEGURIDAD Y
SERVICIOS ESENCIALES
68
RIGHT TO STRIKE, SECURITY FORCES AND ESSENTIAL
SERVICES
POR ANA CAROLINA ARABEL DE GORDILLO *
Resumen
En el presente trabajo se reflexiona acerca de los supuestos en los que se produce
una colisión entre dos derechos fundamentales: el derecho de huelga y el derecho
a la continuidad en la prestación de los servicios públicos esenciales que titulari-
zan los usuarios. Se analizan los límites que es dable establecer de manera legíti-
ma y, en especial, los supuestos de exclusión respecto de las fuerzas de seguridad
del Estado a partir de la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Pro-
vincia de Córdoba y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Finalmente, se
68
Artículo recibido el 3 de octubre de 2017 y aprobado para su publicación el 23 de
octubre de 2017.
Los conceptos centrales del presente trabajo han sido expuestos en las Jornadas Provincia-
les de Derecho Público, organizadas por la Secretaría de Posgrados, Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, agosto de 2017.
* Abogada. Completó sus estudios de grado en la Facultad de Derecho y Ciencias Socia-
les de la Universidad Nacional de Córdoba. Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales. Cursa
los estudios de posgrado en el ámbito de la Universidad Nacional de Córdoba. Docente de grado
“Dedicación Simple” en la cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro de diversos equipos de in-
vestigación, algunos de ellos en curso. Profesionalmente se desempeña como Prosecretaria Le-
trada en la Relatoría Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Provin-
cia de Córdoba.
110
analiza la Ley dictada por la Legislatura Unicameral provincial que declaró que el
transporte público de pasajeros de la ciudad de Córdoba es un servicio esencial.
Palabras clave: Derecho de huelga – Usuarios – Servicio público – Interés Públi-
co – Fuerzas de seguridad – Organización Internacional del Trabajo.
Abstract
The paper reflects on the assumptions in which there is a collision between two
fundamental rights: the right to strike and the right to continuity in the provision
of the essential public services that the users are entitled to. It analyzes the limits
that can legitimately be established and, in particular, the cases of exclusion with
respect to the State’s security forces, based on the jurisprudence of the Superior
Court of Justice of the Province of Córdoba and the Supreme Court of Justice of
the Nation. Finally, we analyze the Law dictated by the Provincial Unicameral Le-
gislature that declared that the public transport of passengers of the city of Cordo-
ba is an essential service.
Key words: Right to strike – Users – Public service – Public interest – Security
forces – International Labor Organization
1. Introducción
El interés por adentrarnos en el estudio del derecho de huelga y los ser-
vicios públicos surge a partir dos hechos de trascendencia jurídica que se han
suscitado recientemente. El primero de ellos es la decisión de la Corte Supre-
ma de Justicia de la Nación, recaída en los autos caratulados “Sindicato Poli-
cial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de asociaciones sindica-
les”
69
, dictada el once de abril de dos mil diecisiete.
El segundo hecho de relevancia es la sanción, por la Legislatura Unica-
meral de la Provincia de Córdoba de la Ley 10.461
70
cuya génesis se en-
cuentra, sin lugar a dudas, en los sucesivos días de suspensión del transporte
público de pasajeros de la ciudad de Córdoba.
Las cuestiones que pondremos a consideración, tienen la particularidad
de plantear la necesidad de sopesar, de ponderar, la manera en que coexisten
estos derechos fundamentales cuando, el ejercicio del derecho de huelga, co-
69
Fallos 340:437, 2017.
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
111
lisiona con el derecho de los usuarios y, en consecuencia, produce un conflic-
to de difícil solución.
2. La huelga como derecho fundamental
Entre los derechos colectivos de los trabajadores, se encuentra el de aso-
ciarse a un sindicato y de ejercer manifestaciones en defensa de sus derechos,
dentro de las cuales, se encuentra la huelga, reconocida constitucionalmente a
partir de la inclusión del artículo 14 bis en la Constitución Nacional en el año
mil novecientos cincuenta y siete.
La norma receptó el principio de protección de la libertad sindical y
dispuso que: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes, las que asegurarán al trabajador: [...] la organización sindical
libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro es-
pecial...”
71
.
Con la reforma del año mil novecientos noventa y cuatro y, por expresa
disposición del artículo 75 inciso 22) de la Carta Magna, se amplió sustan-
cialmente la tutela desde que, diversos instrumentos internacionales que has-
ta ese momento habían sido ratificados por la República Argentina y tenían
un valor normativo superior a las leyes, contaron a partir de tal instancia, con
jerarquía constitucional.
A su turno, la tutela que consagra la Constitución desde la incorporación
del precepto citado, resulta concordante con los fines definidos en los docu-
mentos internacionales, en el sentido de la necesaria protección del trabajo y
del trabajador.
Cabe destacar que, en sus orígenes, la huelga fue concebida como un he-
cho socialmente dañoso tan solo respaldado por la expresión de los trabaja-
dores que buscaban una mejora en sus condiciones de labor; pensemos en la
prohibición del trabajo infantil, la limitación de la jornada de trabajo, la nece-
saria mejora de las circunstancias en que laboraban las mujeres que derivó en
el establecimiento de jornadas de reflexión denominadas “The womens day”.
Con posterioridad el hecho huelguístico recibió el reconocimiento de su
status fundamental entre los derechos sobre los cuales se asienta el moderno
70
Ley Provincial 10.461. B.O. 12/07/2017.
Ana Carolina Arabel de Gordillo
112
estado social de derecho, a un punto tal que, ha sido admitido internacional-
mente como un derecho esencial de los trabajadores que forma parte de la
llamada libertad sindical.
En síntesis, se trata de uno de los derechos de segunda generación que se
reconoce en la actualidad en la mayoría de los ordenamientos internos y en
tratados internacionales de alcance universal.
Tal como se ha considerado desde su tratamiento jurídico, la huelga se
presenta como un derecho social que, en ese carácter, sirve a la igualdad ma-
terial (o sustancial), rasgo definitorio –precisamente- del conjunto de dere-
chos sociales.
72
3. La protección constitucional de consumidores y usuarios
Uno de los temas más caros al Derecho Administrativo, es el de los ser-
vicios públicos. Se trata de la responsabilidad, de la obligación del Estado de
garantizar a la población los servicios públicos esenciales y la paz social.
En mil novecientos noventa y cuatro, la reforma constitucional importó
conceder jerarquía suprema a la protección de los consumidores y usuarios de
bienes y servicios, en el Capítulo II “Nuevos derechos y garantías”.
A más de ello, la cuestión de las condiciones de prestación de los servi-
cios públicos tiene recepción en los tratados internacionales de protección de
los derechos humanos incorporados en la Constitución. En este sentido, se ha
señalado
73
que, tanto las normas de la Declaración Universal, del Pacto In-
ternacional, de la Declaración Americana, como de la Convención Internacio-
nal se refieren al derecho de los usuarios a un “nivel de vida adecuado”; al
“bienestar”, a las “condiciones de existencia”, a los “servicios destinados al
uso público”, todas nociones que definen el resultado obtenido como conse-
cuencia de la atención de diversas necesidades básicas según un concepto
acorde al medio cultural, social y económico de cada comunidad.
71
Artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
72
TRIBUZIO, José E., “La huelga en los servicios esenciales” en www.derecho.uba.ar.
Enlace: http://www.derecho.uba.ar/academica/derecho-abierto/archivos/curso-cidct-C2P2-03-4-
la-huelga-DERECHO-COLECTIVO-GARCIA-MATERIAL-1.pdf
73
PÉREZ HUALDE, Alejandro, “Sistema de protección constitucional del usuario de los
servicios públicos: Fundamentos y dificultades” en http://www.acader.unc.edu.ar, 2006.
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
113
La Carta Magna ha asignado al Estado, específicamente a sus autorida-
des, la responsabilidad de garantizar el derecho de raíz constitucional del
usuario al servicio público
74
. De esta manera, el Estado es titular de la obli-
gación que implica la garantía constitucional expresada en el artículo 42 de la
Constitución.
La síntesis de todas estas ideas que venimos analizando nos llevan a
afirmar de manera concluyente que existe el derecho de huelga y existen cier-
tas necesidades prioritarias de los ciudadanos que deben satisfacerse, necesi-
dades que también cuentan con protección constitucional y que requieren sin
lugar a dudas, de la prestación continuada por parte del Estado, mediante los
servicios públicos dispuestos en beneficio del interés general de toda la po-
blación, en condiciones de calidad y eficiencia (artículo 42 ib).
La cuestión se complejiza cuando quienes ejercen el derecho de son tra-
bajadores del Estado —incluidos quienes prestan servicios por concesión—.
En tales supuestos, el derecho de huelga no puede tener el mismo tratamiento
que cuando lo ejercen trabajadores privados.
Es decir, si consideramos a la huelga como aquel instituto del derecho co-
lectivo que habilita al trabajador para que, actuando colectivamente a través de
sus organizaciones representativas o sindicatos, disponga de medidas de acción
directa destinadas a causar daños a la otra parte del contrato laboral que es el em-
pleador, a fin de obtener beneficios o reivindicaciones, en el caso de los emplea-
dos del Estado, el interés público se encuentra más connotado y afectado, en tan-
to en última instancia se trata de interrumpir la prestación de aquellos servicios
públicos, cosa muy diferente a la suspensión del trabajo en actividades privadas.
4. ¿Es posible establecer límites al derecho de huelga en
tales situaciones?
Se ha sostenido
75
(Livellara, 2011) que: “la circunstancia que sea con-
sustancial con el derecho de huelga, la producción de daños al empleador,
plantea el gran debate sobre la legitimidad y el alcance de tales daños, so-
74
MAIRAL, Roberto, “El concepto del servicio público en el Derecho Argentina actual”,
en Servicio público, policía y fomento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral. Facul-
tad de Derecho. Ediciones RAP, 2004, pág. 232.
75
LIVELLARA, Silvina María “La huelga y sus daños» en Thompson y Reuters, 9 de
enero de 2012”. Consultado en: http://thomsonreuterslatam.com/2012/01/la-huelga-y-sus-danos
/
, con fecha octubre de 2017.
Ana Carolina Arabel de Gordillo
114
bre todo cuando afectan a terceros (por ej. en las huelgas en servicios esen-
ciales)...”, de allí que nos preguntemos si es posible establecer legítimamente
límites al derecho de huelga, máxime si recordamos que no hay derecho que
pueda considerarse absoluto, sino que ellos se ejercen conforme las leyes que
reglamentan su ejercicio.
Es decir, se hace patente la necesidad de establecer los mecanismos más
adecuados para evitar situaciones de conflicto y garantizar la seguridad y
continuidad de los servicios públicos, o al menos de aquellos cuya interrup-
ción se considera intolerable, en atención a los bienes involucrados.
La doctrina ha distinguido los límites al derecho de huelga entre aque-
llos que son internos y que derivan del concepto de huelga que se adopte y
los límites externos.
La cuestión no es pacífica en torno a admitir la posibilidad de establecer lími-
tes internos. Sin embargo, coincidimos con la posición de admitir (Tribuzio, 2012)
en general, los límites externos, en razón de su balanceo con otros derechos de
igual o superior relevancia. Tribuzio afirma que esta es, la posición significativa-
mente mayoritaria que enarbola la doctrina especializada, dado que no se discute
la necesidad de racionalizar el ejercicio del derecho de huelga, frente a prestacio-
nes vitales que resultan prioritarias respecto de aquél, contenidas en otros dere-
chos fundamentales, garantizados constitucionalmente a todas las personas.
De esta manera, resulta dable establecer de manera legítima, restriccio-
nes ante la eventual colisión con otros derechos y bienes jurídicos de igual o
superior jerarquía.
En igual entendimiento, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la Organización Internacional del Trabajo ha señalado
que: “...el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de
prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esencia-
les, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la co-
lectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompa-
ñadas a ciertas garantías compensatorias” (párrafo 573).
La identificación de aquellas prestaciones vitales prioritarias o necesidades
básicas fundamentales, servirá a los fines de demarcar, en concreto, los límites al
ejercicio de la huelga. Tribuzio
76
distingue tres grupos los límites externos al de-
recho de huelga, cuyo tratamiento diverso se encuentra, previsto en la mayoría
de las legislaciones: 1) los límites externos que funcionan como exclusiones
76
TRIBUZIO, ob. cit.
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
115
apriorísticas y selectivas del derecho de huelga respecto de determinados y pre-
cisos colectivos de trabajadores, en razón de la índole de la actividad que desem-
peñan y los intereses preeminentes que se encuentran llamados a garantizar. 2)
las suspensiones del derecho de huelga, que se justifican en la preservación del
Estado y la seguridad nacional, con arreglo a un encuadramiento legal usualmen-
te previsto en las cartas constitucionales, 3) las restricciones al ejercicio del dere-
cho de huelga, en casos concretos donde éste colisiona con otros derechos fun-
damentales, que resultan igualmente merecedores de protección, provistos
normalmente a través de determinados servicios y receptados dentro de la cate-
goría jurídica propia del Derecho del Trabajo, denominada servicios esenciales.
Vamos a referirnos a dos de estos grupos de límites:
En primer lugar, aquel grupo, que atiende a los sujetos del derecho de
huelga, es decir, donde las restricciones se traducen directamente en la exclu-
sión respecto de determinados y precisos colectivos de trabajadores, en razón
de la índole de la actividad que desempeñan y los intereses preeminentes que
se encuentran llamados a garantizar, tal el caso de las fuerzas de seguridad
del Estado en sus diversas variantes. En estos casos, se pone la atención en la
finalidad del servicio: la seguridad de la población, la que reviste una impor-
tancia decisiva si se tiene en cuenta que tales grupos o categorías ostentan el
monopolio de la fuerza y ejercen funciones especialmente represivas, todo lo
cual exige el sacrificio de los derechos ciudadanos que las integran.
Luego, analizaremos el segundo grupo de restricciones, que se refiere a
la determinación de cuáles son los servicios esenciales que autorizan a limitar
el ejercicio del derecho de huelga.
5. Exclusión del derecho de huelga para las fuerzas de seguridad.
El caso “Reartes” del Tribunal Superior de Córdoba
El Tribunal Superior de la Provincia de Córdoba, ha tenido oportunidad
de pronunciarse sobre la cuestión del derecho de sindicalización del personal
del servicio penitenciario, en el año 2014, a través de una Sentencia dictada
por su Sala Electoral y de Competencia Originaria, en el caso “Rearte, Adria-
na Sandra y otros c / Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba - Ampa-
ro - Recurso de Apelación - Recurso Directo”
77
.
77
TSJ, Cba. Sala Electoral y de Competencia Originaria. Sent. 14, de fecha 14 de abril
de 2014.
Ana Carolina Arabel de Gordillo
116
En esta línea, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administra-
ción de la Organización Internacional del Trabajo ha sostenido: “El reconoci-
miento del principio de libertad sindical a los funcionarios públicos no impli-
ca necesariamente el derecho de huelga” (párrafo 572).
En el caso las actoras, señoras Adriana Sandra Rearte, por derecho pro-
pio en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitencia-
rio y Mariela Puga en representación de la “Asociación Civil Clínica Jurídica
de Interés Público Córdoba”, interpusieron la acción de amparo con el objeto
que se autorice al personal del Servicio Penitenciario de la Provincia de Cór-
doba a ejercer su derecho a la asociación en sus diversas formas, incluidos
los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados
del Servicio Penitenciario, y el correlativo derecho de cada trabajador a afi-
liarse. Asimismo, plantearon la inconstitucionalidad del artículo 19 inciso 10
de la Ley 8231 y de las normas que prevén las sanciones a las conductas
proscriptas, es decir, disposiciones propias del Régimen Disciplinario aplica-
ble al Personal del Servicio Penitenciario de la Provincia.
La Sentencia de Grado hizo lugar a la acción de amparo, motivo por el
cual fue apelada por la parte demandada. La Cámara hizo lugar al recurso de
apelación interpuesto y revocó la sentencia. En su lugar, rechazó la demanda
planteada. Contra dicho pronunciamiento la parte actora dedujo recurso de
casación.
Solución del caso. Luego de realizar un pormenorizado análisis de la
normativa nacional, supranacional y de derecho comparado interno, el Tribu-
nal Superior expresó que: “...Limitado el análisis ... a la cuestión de la liber-
tad de sindicación para el personal del Servicio Penitenciario de la Provin-
cia de Córdoba, y sin ingresar a las demás libertades que el bloque
convencional y constitucional garantiza a todas las personas en cuanto ta-
les, es definitivo que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha ratificado
su tradicional y constante interpretación del Convenio Núm. 87”.
En efecto, y en especial ha expresado la soberanía de los Estados para
disponer la exclusión del derecho de sindicación del personal de las fuerzas
armadas y de la policía ha sido en forma constante y prevalente. Advirtió
que el artículo 9 del Convenio Nº 87 en definitiva deja librado a la autono-
mía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de
sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejer-
cicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo.
El Tribunal concluyó que la prohibición de sindicación del personal del
servicio penitenciario provincial no es contraria al derecho constitucional y
convencional actualmente vigente, razón por la cual rechazó el recurso.
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
117
Entre los argumentos principales de la resolución, revisten interés aque-
llos que destacan que la autonomía legislativa para dictar normas del derecho
laboral, adquiere perfiles propios cuando se trata de un estado federal como
la República Argentina, que ha efectuado en la Constitución Nacional un re-
parto de atribuciones entre los diferentes niveles de gobierno, frente al cual,
la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa
de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin
perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para
el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concor-
dantes de la Constitución Nacional.
La decisión bajo análisis, destacó todas las normas, convenios o tratados
consideran de manera particular la situación de las fuerzas armadas y policia-
les en razón de su “categoría profesional”, pues no son trabajadores indepen-
dientes del Estado, sino que lo integran y son depositarios exclusivos del mo-
nopolio de la fuerza pública y garantes de la seguridad interna. Las singulares
características definitorias de la función penitenciaria de carácter público es-
tatal, trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provin-
cia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o dis-
criminatoria.
El máximo Tribunal Provincial, consideró que si bien las normas conte-
nidas en el Convenio Número 87 de la OIT. se aplican a “todos” los trabaja-
dores “sin ninguna distinción” y, por consiguiente, amparan a los empleados
del Estado, admiten una excepción restrictiva y explícita que alude a aquellos
que integran las fuerzas de seguridad, la policía y el servicio penitenciario.
Tal distinción en materia sindical responde a una razón objetiva basada en la
“categoría profesional” y ha sido expresamente ponderada en la interpreta-
ción del Convenio Número 87 de la OIT y sus recomendaciones efectuadas,
entre otras, a la propia Nación Argentina.
El Tribunal Superior valoró que la exclusión del derecho de sindicación
es de restricción tal que no puede ponderarse una interpretación que permita
colegir afectación del goce de las demás libertades aseguradas en la Constitu-
ción Nacional, puesto que la autorizada lo ha sido en el marco de los límites
que imponen el resguardo y respeto de las normas que regulan la institución
de que se trata, incluidas sus reglamentaciones internas.
Es que la libertad (individual o colectiva) admite esas restricciones solo
en tanto se justifiquen razonablemente en la salvaguarda de la eficacia de la
prestación de un servicio público esencial. Y se orienta hacia la concreción de
un valor jurídico fundamental sobre el que se construye una sociedad demo-
cráticamente organizada: Proteger y alentar la relación de confianza que debe
existir entre tales instituciones, sus funcionarios y agentes, con los ciudadanos
Ana Carolina Arabel de Gordillo
118
que las sostienen, las valoran y requieren en tanto gestoras y realizadoras de
la seguridad pública y como uno de los elementos indispensables del asegura-
miento del bienestar e interés general.
Reparó, asimismo, en el carácter singular del empleo en el sector públi-
co, determinado por la circunstancia que la capacidad de trabajo y su enaje-
nación a favor de un tercero está calificada por la persona del empleador, que
es la Administración, quien a través de la capacidad laboral de los agentes o
funcionarios concreta su objetivo institucional de gestora y realizadora del
bien común, en una sociedad democráticamente organizada.
De esta manera, frente a la coexistencia de diversos instrumentos inter-
nacionales y de derecho interno que regulan una situación o un derecho, de-
berá seleccionarse aquel sentido que mejor asegure la vigencia del derecho o
el mayor margen de tutela de la persona humana. El principio de protección
consagrado en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, si bien constituye la
primera referencia explícita para arbitrar en los conflictos laborales, debe ser
conjugado con el principio que rige en el derecho internacional de los dere-
chos humanos —principio pro homine— del que resulta la obligación de rea-
lizar una interpretación restrictiva cuando se trata de limitaciones o suspen-
siones extraordinarias.
La prohibición expresa de sindicación establecida por el artículo 19 inci-
so 10 de la Ley 8231 del Personal del Servicio Penitenciario, no es contraria
a la Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales. La Ley Nº 14.932 aprobatoria
del Convenio Número 87; el Decreto-Ley Nº 11.594 ratificatorio del Conve-
nio Nº 98; la Ley Nº 23.328 ratificatoria del Convenio Nº 151 y la Ley Nº
23.544 ratificatoria del Convenio Nº 154, todas hacen expresa reserva de la
posibilidad de que cada Estado parte de esos convenios, limite las condicio-
nes de ejercicio de los derechos consagrados en esos instrumentos, atendien-
do a la categoría profesional particular que, en especial, revisten las fuerzas
armadas y la policía. Por tal motivo, no es aplicable la Ley Nº 23.551 que re-
sulta excluida por las normas citadas, que incluso tienen primacía normativa
por la jerarquía constitucional de sus prescripciones.
6. La jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y la policía bonaerense
Tales criterios fueron ratificados, en diversa causa, al resolver en idén-
tico sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, respecto del derecho
de sindicación de los policías de la Provincia de Buenos Aires. Nos referi-
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
119
mos a la causa caratulada “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de
Trabajo s/ Ley de asociaciones sindicales” resuelta el 11 de abril de dos mil
diecisiete
78
.
El voto mayoritario, es decir, que resolvió el caso, contó con la firma de
los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco y Rosenkrantz, quienes sustentaron
el criterio de que el personal de las fuerzas de la policía no tiene un derecho
colectivo a sindicalizarse.
Después de examinar el debate constituyente de la Convención de 1957,
los convenios de la OIT ratificados por la Argentina y el tratamiento constitu-
cional y legislativo posterior que nuestro país dio al problema de la sindicali-
zación de la policía, el Tribunal concluyó que el artículo 14 bis de la Consti-
tución no concede tal derecho al personal policial.
La Corte analizó los tratados internacionales de jerarquía constitucional
y sostuvo que, si bien dichos tratados reconocen en principio ese derecho a
las fuerzas policiales, también permiten que la legislación interna de cada
país restrinja o incluso prohíba el ejercicio de derechos sindicales.
Señaló que la Provincia de Buenos Aires prohibió de modo expreso me-
diante una ley y su decreto reglamentario la sindicalización de la policía y
que dicha prohibición es, a la luz de la Constitución Nacional y los tratados
internacionales, constitucionalmente válida.
Confirmó, de esta manera la decisión del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social de la Nación que había denegado el pedido de inscripción
del Sindicato Policial Buenos Aires en el Registro de la Ley de Asociaciones
Sindicales.
Los argumentos del Máximo Tribunal de la Nación, se integraron con
dos votos en disidencia. En primer lugar, votó en disidencia, el Ministro de la
Corte, Doctor Maqueda, quien, en desacuerdo con la solución adoptada por
la mayoría de la Corte, sostuvo que los policías bonaerenses estaban faculta-
dos para formar un sindicato y que dicho sindicato debía ser habilitado para
actuar como tal mediante su inscripción en el registro especial de las asocia-
ciones profesionales que lleva el Ministerio de Trabajo de la Nación.
Señaló que la posibilidad de que los policías formaran sindicatos fue
contemplada por los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos que
fueron celebrados a partir de mediados de la década del sesenta e incorpora-
dos al texto de la Constitución Nacional por la reforma de 1994.
78
CS, FALLOS 340:437, 2017.
Ana Carolina Arabel de Gordillo
120
Afirmó que los artículos 8.2 del Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales, 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civi-
les y Políticos y 16.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José de Costa Rica) le dieron a la libertad sindical un alcance
amplio, pero dejaron bien en claro que en el caso de las fuerzas armadas y
policiales el derecho a formar sindicatos podía ser restringido o lisa y llana-
mente prohibido por una ley especial.
También afirmó que, dado que nuestro país tiene un régimen federal de
gobierno, es la legislatura de cada provincia la que está habilitada para esta-
blecer tal tipo de prohibiciones. Y, como la ley 13.982 de la Provincia de
Buenos Aires que regula los derechos y deberes del personal de los órganos
policiales no contiene disposición alguna que en forma clara y expresa res-
trinja la posibilidad de organizarse gremialmente, el derecho de los policías
bonaerenses a formar un sindicato resulta indiscutible.
Finalmente, consideró que, ante la conmoción provocada en varias pro-
vincias por acontecimientos recientes de público conocimiento, era conve-
niente aclarar que si bien los policías bonaerenses pueden formar un sindica-
to para que represente sus intereses, ello no implica que puedan ejercer el
derecho de huelga pues las medidas de acción gremial directa son absoluta-
mente incompatibles con el régimen jerárquico y disciplinario que caracteriza
a toda fuerza de seguridad.
En segundo lugar, votó en disidencia el Ministro de la Corte Suprema,
Doctor Horacio Rosatti, quien en tal oportunidad consideró que el derecho a
sindicalizarse del personal policial bonaerense surge de modo directo del artí-
culo 14 bis de la Constitución Nacional, sin otro requisito —tal como lo esta-
blece dicha cláusula— que su inscripción en un registro especial.
Aclaró el magistrado que la posibilidad constitucional de sindicarse no
contempla, en este caso, el ejercicio del derecho de huelga, pues resulta nece-
sario articular los intereses del sector con los de la sociedad, tal como ocurre
con otras actividades que son igualmente importantes para garantizar la segu-
ridad y la calidad de vida de la población.
De acuerdo al carácter federal de nuestro sistema de gobierno, corres-
ponderá a la legislatura de la Provincia de Buenos Aires regular los derechos
emergentes de la sindicalización constitucionalmente permitida.
Una síntesis del fallo nos lleva a destacar que la efectiva restricción o
prohibición del derecho de huelga de determinados colectivos funcionariales
se encuentra justificada cuando lo que se necesita es asegurar la neutralidad
de quienes desarrollan una función importante para la sociedad y que están
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
121
organizados en una estructura jerárquica y disciplinaria a fin de preservar la
paz social y para la propia conservación del Estado. Incluso se ha sostenido
que
79
, en realidad no corresponde hablar de límites al ejercicio del derecho
de huelga, en tanto se trata de supuestos excluidos previamente y en toda cir-
cunstancia en razón de la actividad que desempeñan los sujetos involucrados,
tal el caso de la Policía de la Provincia de Buenos Aires o del personal del
servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba.
7. Los servicios públicos y los servicios esenciales como límites al
derecho de huelga
Cuando, en virtud del conflicto el resto de los ciudadanos ajenos al mis-
mo, sufren algún perjuicio (usuarios y consumidores), tales circunstancias
justifican una limitación o restricción del derecho de huelga, con más razón
—cuando éste afecta servicios esenciales.
Vale decir, como lo destaca Tribuzio
80
, “...el interés particular de los
huelguistas colisionaría con el interés más amplio —general— del resto de
la sociedad, razón por la cual, el sacrificio del primero en aras de garanti-
zar la satisfacción del segundo, resultaría legítimo y razonable. Es decir, se
admite que el ejercicio del derecho de huelga pueda ser limitado e incluso
prohibido, cuando como consecuencia de su ejercicio se interrumpen servi-
cios o prestaciones considerados como esenciales para la comunidad”.
En consecuencia, la preservación de la continuidad de los servicios esen-
ciales para la comunidad, es el único de los límites que posee una estatura
comparable a la del derecho de huelga y por tanto suficiente para pretender
erigirse en un límite u obstáculo para su pleno ejercicio, dado que no se dis-
cute la necesidad de racionalizar el ejercicio del derecho de huelga, frente a
prestaciones vitales que resultan prioritarias respecto de aquél, contenidas en
otros derechos fundamentales, garantizados constitucionalmente a todas las
personas.
Tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomen-
daciones como el Comité de Libertad Sindical, han admitido limitaciones en
el ejercicio del derecho de huelga aplicables a los servicios esenciales.
79
TRIBUZIO, ob. cit.
80
TRIBUZIO, ob. cit.
Ana Carolina Arabel de Gordillo
122
Desde esta perspectiva, la identificación de aquellas prestaciones vitales
prioritarias o necesidades básicas fundamentales, servirá a los fines de esta-
blecer los límites al ejercicio de la huelga en los supuestos en que aquellas
se vean afectadas.
En este punto, resulta interesante aunque no pacífica, distinción entre la
noción de servicio público y la noción de servicio esencial. La noción de
servicio público proviene del Derecho público y tiene que ver con los come-
tidos, funciones y atribuciones del Estado, mientras que la noción de servi-
cios esenciales elaborada por el Comité de Libertad Sindical de la Organiza-
ción Internacional del Trabajo, en el marco de la regulación del derecho de
huelga, no atiende a la naturaleza de la actividad ni a la de su prestador, sino
a los efectos de su interrupción sobre la población.
La OIT ha definido el concepto de servicio esencial, desde un punto
de vista estricto como aquél cuya “interrupción podría poner en peligro
la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la po-
blación”.
Mientras que, junto a tal noción estricta se ha admitido otra más laxa,
en el entendimiento de que hay servicios que, no siendo esenciales a priori,
pueden devenir tales, ya sea por la duración de la huelga que los afecta o por
otras circunstancias especiales en que se da la misma, poniendo en peligro la
vida, la salud o la seguridad.
El régimen excepcional en los servicios esenciales puede ser de prohi-
bición de la huelga o de admisión del ejercicio del derecho pero sometido a
limitaciones de diverso tipo o intensidad.
El Comité de Libertad Sindical llega a admitir la prohibición de la huel-
ga en los servicios esenciales en sentido estricto, y sólo admite el estableci-
miento de un servicio mínimo en los “servicios esenciales por extensión”, el
cual “debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no
comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o par-
te de la población.
El art. 24 de la Ley 25.877 (B.O. 19/3/2004) reglamenta la huelga en
servicios esenciales, y establece: “Cuando por un conflicto de trabajo alguna
de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa
que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esencia-
les, deberá garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su inte-
rrupción”.
La preservación adecuada de derechos fundamentales de rango constitu-
cional equiparables como lo son la vida, la seguridad personal, la salud o las
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
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condiciones vitales de determinados ciudadanos y el derecho de huelga de
otros ciudadanos, es un tema controvertido y de difícil solución.
En nuestro país, la Ley 25877, adopta el criterio restrictivo de esenciali-
dad conforme lo definió la OIT.
De allí que el artículo 24 de la Ley 25.877 adopte una definición cir-
cunscripta de las restricciones al ejercicio de la huelga en los servicios esen-
ciales que define, primariamente, tan solo a “los servicios sanitarios y hospi-
talarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas
y el control del tráfico aéreo”, enumeración alineada con las resoluciones del
Comité de Libertad Sindical de la OIT
La segunda parte de la disposición citada agrega que “Una actividad no
comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente
como servicio esencial, por una comisión independiente integrada según esta-
blezca la reglamentación, previa apertura del procedimiento de conciliación
previsto en la legislación, en los siguientes supuestos:
a) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la
actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la segu-
ridad o la salud de toda o parte de la población.
b) Cuando se tratare de un servicio público de importancia trascenden-
tal, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización
Internacional del Trabajo”.
8. El servicio público de importancia trascendental. El caso del
transporte público.
El concepto de “servicio público de importancia trascendental”, contem-
plado en el inciso b) del artículo 24 ib, puede comprender múltiples labores
sociales, tales como la educación, las comunicaciones, la administración pú-
blica, la administración de justicia, el transporte, etc., lo que le otorga el ca-
rácter de norma abierta.
Sin embargo, resulta demarcada por los criterios de los organismos de
control de la OIT, es decir, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
En el año 2006 se reglamentó dicha ley mediante el Decreto Nº 272/06
que, con el objetivo de lograr un mayor y más pleno equilibrio entre los dere-
Ana Carolina Arabel de Gordillo
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chos garantizados por la Constitución Nacional, creó una comisión de garan-
tías conformada por integrantes técnicos con independencia de criterios que
fijaría los mecanismos que mantengan el equilibrio en el goce de las liberta-
des involucradas y garanticen un régimen de prestaciones mínimas en los ser-
vicios esenciales regulados en el artículo 24 de la ley 25.877, con el objetivo
de no causar daños a los usuarios o consumidores.
Esta comisión tiene la facultad de calificar excepcionalmente como servicio
esencial una actividad no enumerada en el artículo 24 de la ley 25.877, en las
circunstancias ya mencionadas.
Respecto del servicio de transporte urbano, el Comité de Libertad Sindi-
cal estableció: “El transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio
esencial en el sentido estricto del término; no obstante, se trata de un servi-
cio público de importancia trascendental en el país y, en caso de huelga,
puede justificarse la imposición de un servicio mínimo” (caso núm. 1679
(Argentina), párrafo 92)”.
Esta referencia al transporte urbano de pasajeros, nos remite al otro he-
cho de trascendencia jurídica ocurrido recientemente: la sanción en la Provin-
cia de Córdoba, de la Ley provincial 10.461, que encontró su génesis en los
sucesivos días de paro de los choferes de colectivos en la ciudad de Córdoba,
si bien se trata de un debate que lleva tiempo entre nosotros y varios intentos
de que el Congreso de la nación incluyera el transporte público de pasajeros
entre los servicios esenciales de la Ley 25.877.
La ley provincial caracterizó como servicio esencial el transporte públi-
co de pasajeros, de manera tal que, ante un conflicto laboral que derive en
una medida de acción directa, “deberá garantizarse un conjunto básico de
prestaciones y personal” a tal efecto.
El artículo 1 de la Ley dispone: “Cuando el ejercicio de una medida de ac-
ción directa involucre o comprometa la interrupción o suspensión de actividades
que pueden tener consecuencias para el goce de los derechos constitucionales a
la vida, la salud, la seguridad, la justicia, el acceso a la energía eléctrica y gas y
al agua potable, sea por tratarse de servicios esenciales (Ley Nº 25.877), rela-
ciones de empleo público o prestaciones de servicios públicos, deberá garanti-
zarse un conjunto básico de prestaciones y personal, a fin de asegurar su conti-
nuidad y regularidad, bajo las pautas y modalidades previstas en la presente ley.
La presente ley regirá para los servicios de Transporte Público de Pa-
sajeros y los relacionados con la Protección Ambiental”.
El órgano que determinará en qué condiciones debe garantizarse un ser-
vicio mínimo será una comisión técnica, que estará conformada por cinco
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
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miembros independientes designados por el Poder Legislativo a propuesta del
Ejecutivo.
Cabe destacar que la sanción de la ley que analizamos, dio lugar a de-
bates en torno a cuestiones tales como si era realmente necesario declarar
que el servicio de transporte público es un servicio esencial. También, se
suscitó la discusión, no menor, referida a la constitucionalidad de la ley en
cuanto la competencia de la legislatura provincial para regular sobre la ma-
teria, esto es, para determinar si un servicio público es esencial.
En este sentido, hubo voces que sostuvieron que solo el Congreso de
la Nación puede reglamentar los derechos reconocidos constitucionalmente
—limitar el derecho fundamental de huelga—, y, sólo el Congreso nacional
cuenta con la atribución para modificar la Ley Nacional 25.877 (B.O. 19/3/
2004). Frente a tales posiciones, se alzaron las posiciones referidas a que
tal facultad corresponde a la Legislatura local, a fin de regular la prestación
de los servicios en el ámbito en que éstos han sido creados.
9. Reflexiones finales
Los ejemplos jurisprudenciales y la doctrina analizada permiten advertir
que, en aquellos casos en los que el ejercicio del derecho de huelga colisiona
con la satisfacción de ciertas necesidades prioritarias de los ciudadanos que
el Estado tiene la obligación de garantizar mediante la prestación de los servi-
cios públicos, se produce un conflicto de difícil solución ya que se trata de
derechos de igual jerarquía, derechos fundamentales.
Hemos analizado que, a veces, la restricción al ejercicio del derecho de
huelga, encuentra su fundamento en la naturaleza de la actividad que desarro-
llan determinados colectivos de trabajadores: tal el caso de las fuerzas de se-
guridad del Estado, como son la policía o el servicio penitenciario. En tales
supuestos, la jurisprudencia tanto nacional como provincial ha entendido que
es conforme a derecho la posibilidad de prohibir no sólo el ejercicio de medi-
das de fuerza como la huelga, sino el derecho de sindicación, lo que podría
dar lugar a todo un debate en torno a cuáles serían las vías alternativas que
permitirían canalizar el diálogo.
En otros supuestos, la restricción a al ejercicio de la huelga se vincula
con la individualización de ciertas necesidades que son primordiales para la
ciudadanía: los servicios esenciales. Hemos efectuado una distinción entre el
servicio público, noción propia del Derecho Administrativo y el servicio
Ana Carolina Arabel de Gordillo
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esencial, noción acuñada por la Organización Internacional del Trabajo a fin
de restringir el derecho de huelga en los casos de afectación de aquellas pres-
taciones esenciales.
Este grupo de prestaciones estatales constituyen un límite legítimo al
ejercicio de la huelga como derecho fundamental; así lo autorizan los conve-
nios internacionales, así lo ha regulado la legislación nacional y la legislación
provincial, más allá de las disquisiciones a que diera lugar la ley provincial,
respecto del supuesto puntual del transporte público de pasajeros y la compe-
tencia para legislar sobre la materia.
Como reflexión final, traemos a filósofo del derecho Robert Alexy,
quien sostuvo que las Constituciones democráticas modernas contienen dos
tipos o categorías de normas. A la primera pertenecen las que constituyen y
organizan los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, es decir el Estado; aquí
lo central es la atribución de poder.
En la segunda se incluyen las que limitan y dirigen el poder estatal, aquí
deben nombrarse primeramente los derechos fundamentales.
Los derechos fundamentales no sólo tienen el carácter de reglas sino
también el de principios.
Los valores o principios ius fundamentales no valen únicamente para la
relación entre el Estado y el ciudadano, sino mucho más allá que eso, “para
todos los ámbitos del derecho”.
Los valores y los principios tienden a colisionar y, dice Alexy, una coli-
sión de principios sólo puede resolverse por ponderación.
Al analizar el derecho de huelga y el derecho de los usuarios a la calidad
y eficiencia de la prestación de los servicios públicos, se advierte desde el co-
mienzo que se trata de derechos fundamentales que pueden colisionar razón
por la cual y, en consecuencia, es dable concluir que caso de conflicto entre el
ejercicio del derecho de huelga y el derecho a la continuidad de los servicios
esenciales, “una «ponderación de bienes» será necesaria”.
Derecho de huelga, fuerzas de seguridad y servicios esenciales
