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EL ES&OP Y LOS PRINCIPIOS DE
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
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THE ES&OP AND THE PRINCIPLES OF
ADMINISTRATIVE ORGANIZATION
POR JUAN MANUEL FREYTES *
Resumen
El ES&OP es una entidad autárquica de la Municipalidad de Córdoba, con una
competencia muy general en cuestiones de Servicio Público de Higiene Urbana,
mantenimiento integral del Espacio Público, y la ejecución de Obras Públicas con
financiamiento de extraña jurisdicción, siempre en la ciudad de Córdoba. Esa com-
petencia está condicionada a la previa decisión del Intendente que se las asigne, en
tanto originariamente están otorgadas normativamente a diferentes Secretarías del
Municipio. Se observa en su desarrollo una fuerte injerencia del D.E.M. , que se
manifiesta en la facultad exclusiva de asignarle una competencia específica; aprobar
su Estatuto, Organigrama, y Reglamento interno; designar y remover los funciona-
rios superiores; dictar los actos administrativos de adjudicación de los contratos más
importantes, y ejercer un control de gestión sobre el ente, que se sumaría al control
“de tutela administrativa” , y lo habilitaría a decidir sobre cuestiones de oportuni-
dad, mérito y conveniencia en los recursos que se interpongan contra las decisiones
definitivas de las máximas autoridades del ente. Sus actos que dispongan gastos es-
tán sometidos al control previo y posterior del Tribunal de Cuentas.
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Artículo recibido el 13 de septiembre de 2017 y aprobado para su publicación el 23
de octubre de 2017.
* Abogado, socio Estudio Jurídico “Freytes & Asociados”, Magister en Derecho Admi-
nistrativo Univ. Austral, Profesor Adjunto Cátedra “A” de la Universidad Católica de Córdoba,
correo electrónico [email protected]
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Palabras clave: Entidades Autárquicas – Principios de Organización Administra-
tiva – Recursos – Control
Abstract
The ES&OP is an autarchic entity of de Municipality of Córdoba, with very
general competence in matters of public service or Urban Hygiene, integral
maintenance of public space, and de execution of public works with financing of
strange jurisdiction.
This competence is conditioned to the previous decision of the Intendant to be
assigned, as they are originally assigned normatively to different Secretariats of
the Municipality.
It is observed in its development a strong interference of D.E.M. , which
manifests it self in the exclusive right to assign it a specific competence; approve
its Statute, Organizational Chart, and Internal Regulations; appoint and remove
senior officials; to dictate the administrative acts of adjudication of the most
important contracts, and to exercise a management control over the entity, which
would be added to the control of “administrative guardianship”, and would enable
it to decide on matters of opportunity, merit and convenience in the resources that
are opposed to the final decisions of the highest authorities of the entity. Its acts
which provide for expenditure are subject to prior and subsequent control by the
Court of Auditors.
Key words: Authorized Entities – Principles of Administrative Organization –
Appeals – Control
1. Introducción. Los Principios de la organización administrativa
Toda Administración Pública supone una constelación de órganos. Cada
órgano constituye una unidad inescindible de una persona física (o varias si
el órgano es colegiado), que es designada y se desempeña en un cargo dentro
de la Administración; la normativa atribuye al cargo un conjunto de compe-
tencias, que la persona ejerce en nombre del órgano, y así esa actividad de
quien por la designación es un funcionario público, empleado o agente esta-
tal, se imputa a la Administración.
Ahora bien, para que la Administración Pública pueda alcanzar la finali-
dad de su creación, la actuación de los órganos que la componen no puede ser
caprichosa, arbitraria, imprevista, ni azarosa; por el contrario, debe ser per-
fectamente coordinada, con el objeto de que ese conjunto de órganos opere
como una verdadera “organización”.
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Y es condición necesaria para que se alcance ese nivel de “organiza-
ción”, que se apliquen los llamados “principios de organización administrati-
va”, largamente desarrollados por la doctrina, de los cuales haremos una bre-
ve síntesis en esta introducción.
Esos principios son los de jerarquía, competencia, centralización/descen-
tralización, y concentración/desconcentración.
La jerarquía implica que entre los órganos de una misma persona jurídi-
ca se da un vínculo de supremacía y subordinación. La norma que los crea les
atribuye determinadas prerrogativas y deberes, que los convierte entre sí en
órganos superiores e inferiores, teniendo los primeros poder de mando sobre
los segundos, los cuales a la vez, deben obediencia a aquéllos.
La competencia es el haz de facultades de que son dotados los órganos
por la normativa vigente, sea que haya sido fijada en la Constitución, o en
una ley, decreto o reglamento. Es obligatoria, de orden público, y por tanto,
irrenunciable e improrrogable. Como regla, la avocación —es decir, el ejerci-
cio por parte de un órgano superior, por propia decisión, de una competencia
atribuida a un órgano inferior en un caso concreto—, está permitida, salvo
prohibición expresa, y en cambio, lo contrario ocurre con la delegación —en-
tendida como la atribución temporaria del ejercicio de una facultad de un ór-
gano superior delegante a un órgano inferior delegado, también para un caso
concreto—, que por regla está prohibida salvo permisión expresa.
Los principios de centralización/descentralización y concentración/des-
concentración, aluden a diferentes formas de distribución de las competencias
en una organización administrativa.
En los casos de descentralización, hay competencias específicas que se
atribuyen a órganos a los cuales se los dota de personalidad jurídica —públi-
ca y estatal—, distinta de la Administración Central que encabeza el Poder
Ejecutivo. Son entidades descentralizadas, las entidades “autárquicas”, sobre
las que volveremos más adelante, y las empresas y sociedades del estado que
realizan actividades comerciales e industriales. Ejemplos en nuestro Munici-
pio, son las Sociedades de Estado TAMSE (Transporte Automotor Municipal
Sociedad del Estado, creada por Ordenanza Nº 10.541, B.O. 02/10/2022), y
C.Re.S.E. (Córdoba Recicla Sociedad del Estado, creada por Ordenanza Nº
11.575, B.O. 04/12/2008); y la entidad autárquica objeto de este análisis, el
ES&OP (Ente de Servicios y Obras Públicas, creado por Ordenanza Nº
12.499, B.O. 30/11/2015).
En cambio, en los supuestos de desconcentración, hay distribución de
competencias decisorias de relevancia a órganos inferiores, alejados de la
cúspide jerárquica, que sin embargo, no conforman una nueva persona jurídi-
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ca. Sería, en el marco de nuestro municipio, el caso de los CPC (Centros de
Participación Comunal, Estructura Orgánica regulada por Decreto 3144/00,
B.O. 20/12/2000).
Mientras que los órganos de una misma persona jurídica, y particular-
mente los de la Administración Central, están sometidos a un control jerár-
quico, que se manifiesta jurídicamente en el recurso jerárquico, las personas
descentralizadas están sometidas respecto de la Administración Central a un
control administrativo o de tutela, que se manifiesta jurídicamente en el re-
curso de alzada.
2. El ES&OP
El Ente de Servicios y Obras Públicas (en adelante el ES&OP), fue crea-
do por la Ordenanza 12.479 —en adelante “la Ordenanza”—, como un “Ente
Municipal Descentralizado Autárquico”, con “plena capacidad para actuar en
los ámbitos del Derecho Público y Privado” y “Autarquía Administrativa”,
según reza el artículo 1º de dicha Ordenanza.
Se rige por la Ordenanza citada y su reglamentación, que debe dictarse
conforme la legislación vigente (artículo 2 de la Ordenanza).
Tiene por objeto la dirección, administración, gestión y/o ejecución del
Servicio Público de Higiene y el mantenimiento integral del Espacio Público,
en forma total o parcial, en toda la ciudad o en zonas de la misma, según de-
legue el Departamento Ejecutivo Municipal. Puede asimismo, sólo cuando
cuente con financiamiento de extraña jurisdicción y el Departamento Ejecuti-
vo Municipal lo delegue, tener a su cargo la ejecución de las Obras Públicas,
en forma total o parcial, en toda la ciudad o en zonas de la misma (artículo 3º
de la Ordenanza).
Cuando el D.E.M. delegue en el ES&OP el mantenimiento del espacio
público, gestionará con la intervención de reparticiones y áreas técnicas per-
tinentes del Municipio lo que resulte necesario a los fines de la ejecución de
la ordenanza (conf. la Reglamentación del artículo 3 de la Ordenanza, apro-
bada por el Decreto 046/2016 del Intendente Municipal, B.O. 20/01/16).
A tal fin puede adquirir, comprar, vender, y ceder toda clase de bienes,
derechos y servicios (artículo 4, inciso 1) de la Ordenanza), celebrar toda cla-
se de contratos conforme la normativa correspondiente (artículo 4 inciso 2)
de la Ordenanza; su Reglamentación aclara que la normativa correspondiente
es la “vigente”); evaluar, capacitar, reubicar y ordenar los recursos humanos a
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su cargo (artículo 4 inciso 4); y administrar los recursos que obtenga median-
te partida presupuestaria y los que obtenga en los términos de la ordenanza
(artículo 4 inciso 5)).
La autoridad del ES&OP es ejercida por un Directorio integrado por tres
(3) miembros, cuya designación y remoción corresponde al Intendente (artí-
culo 5 de la Ordenanza).
Entre sus funciones están las de dictar el Reglamento Interno de funcio-
namiento del ente, y diseñar su Estructura y Organigrama funcional (artículo
7 inciso 2) de la Ordenanza).
Según la Reglamentación, el Reglamento Interno, su Estructura y Orga-
nigrama, deberán ser sometidos al Departamento Ejecutivo Municipal para su
aprobación; a la vez, estipula que quienes ostenten funciones de “Responsa-
bles de Área”, no tendrán estabilidad, y serán designados y removidos por el
Departamento Ejecutivo Municipal (v. reglamentación al inciso 2) del artícu-
lo 7 dispuesta por Decreto 76/2016 –B.O. 29/01/16), que modificó el artículo
1 del Decreto 46/2016).
La misma normativa dispone que el Reglamento Interno debe contem-
plar, a excepción de los casos de promoción automática, que las designacio-
nes y ascensos del personal del agrupamiento de conducción (Jefe de Depar-
tamento, Jefe de División y Jefe de Sección), se realicen mediante Concurso a
cargo del Instituto de Formación y Selección de Servidores Públicos de la
Municipalidad (INFOSSEP).
Cabe aclarar que este instituto se encuentra bajo la directa dependencia
del Departamento Ejecutivo Municipal (conf. artículo 30 inciso g) de la Or-
denanza 12499, B.O. 09/12/2015), y está integrado por el Vicepresidente, el
Director General de Capacitación y Director General de Selección y Concur-
sos (conf. artículo 45 de la misma Ordenanza).
Según el artículo 8 del Reglamento Interno aprobado por Decreto 928/
16 (B.O. 22/04/2016), el Presidente puede designar el personal afectado a
servicios y/ locaciones que hayan sido asignados al ES&OP, ad referéndum
del Directorio.
Por el art. 1º del Decreto 929/16 (B.O. 22/04/16), el D.E.M. aprobó la
estructura administrativa y organigrama funcional del ES&OP, cuyo texto
consta en un Anexo único al mismo.
De acuerdo al mismo, bajo el Directorio se encuentran cuatro (4) áreas,
la de Administración y Finanzas, Asuntos Jurídicos, Planificación y Ejecu-
ción, y Secretaría Privada, cada una a cargo de un Responsable de Área (v.
punto 1 del Anexo mencionado).
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El punto 1.1.4 de dicho Anexo fija que el Departamento Compras y Lici-
taciones del Área Administración y Finanzas, debe gestionar y controlar los
distintos procedimientos para compras y contrataciones de Servicios, aten-
diendo a las normas municipales que las regulan.
Dispone el artículo 13 del Reglamento Interno (aprobado por Decreto
928/16), que el régimen de contrataciones del ES&OP se rige por las disposi-
ciones vigentes en la materia en el ámbito municipal.
A la vez, los servicios que preste de manera directa el ES&OP serán en
base a disposición emanada del Departamento Ejecutivo, y serán gestionados
de conformidad a una estructura empresaria asimilable al servicio de que se
trate (conf. artículo 14 del Reglamento Interno citado).
En lo que hace a los controles, la norma de creación estableció en el ar-
tículo 10º que el ente estará sometido a los siguientes controles: auditoría
contable interna y externa independiente (inciso a)), de legalidad y gestión
ejercida por el Departamento Ejecutivo Municipal (inciso b)), y del Tribunal
Municipal de Cuentas de acuerdo a sus facultades (inciso c)).
La Reglamentación dispuso que debe entenderse por “auditoría contable
interna” la ordenada y realizada por el D.E.M. (reglamentación al inciso a)
del artículo 10), y que los controles del Tribunal de Cuentas Municipal son
aquellos establecidos por la Carta Orgánica Municipal (reglamentación del
inciso c) del mismo artículo).
A la vez, también previó que el ES&OP deberá remitir al Tribunal de
Cuentas Municipal el balance anual dentro de los 90 días de cerrado el ejerci-
cio, en cumplimiento a lo previsto por el artículo 10 inciso c) de la Ordenan-
za (conf. artículo 7 de la Reglamentación).
Para su gestión contará principalmente con los aportes que el Departa-
mento Ejecutivo Municipal considere necesarios para su normal funciona-
miento, previsto en el presupuesto, y las donaciones, legados, subvenciones y
contribuciones y todo tipo de aportes que sean aceptados (artículo 11).
Establece el artículo 21 del Reglamento Interno aprobado por Decreto
928/16 que “todas las operaciones económicas del ES&OP estarán sujetas a
las auditorías internas que disponga el Departamento Ejecutivo; y a audito-
rías externas que contrate el ES&OP.
Y “De manera trimestral se elevarán copias de las actas de reuniones al
Directorio al Departamento Ejecutivo a los fines que se ejerza el control de
gestión y legalidad de sus actos” (artículo 22 del Reglamento Interno).
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“El Directorio seguirá las instrucciones que de acuerdo a las facultades
conferidas por Carta Orgánica reciba del Tribunal de Cuentas, dicha inter-
vención, se efectuará en la forma y por el procedimiento especial que a tal
efecto acuerden las Autoridades del mismo con los miembros del Directorio,
adecuadas a la naturaleza y características propias del ES&OP” (artículo 23
del Reglamento Interno).
3. Algunos aspectos de la organización administrativa del ES&OP
3.1. Competencia excepcional y condicionada
Según la Ordenanza 12499, el Intendente cuenta con la colaboración di-
recta de los Secretarios, para el ejercicio de las atribuciones que le confieren
la Constitución de Córdoba y la carta Orgánica Municipal (v. artículo 1 de la
misma).
Entre esos Secretarios, están el de Servicios Públicos y el de Planea-
miento e Infraestructura (inciso e) y f) del artículo citado).
Los Secretarios del Departamento Ejecutivo deben realizar la gestión
administrativa municipal en la rama de su competencia (artículo 2 de la Orde-
nanza 12499).
Corresponde a la competencia funcional de la Secretaría de Servicios
Públicos la atribución de “Planificar, ejecutar y controlar las tareas inherentes
a la higiene urbana de la Ciudad, prestando y haciendo prestar los servicios
de recolección de residuos domiciliarios, barrido, limpieza de calzadas, terre-
nos baldíos, tratamiento de residuos y disposición final de los mismos”; ade-
más debe fiscalizar y evaluar el cumplimiento de los planes y Normativa, re-
lacionados con los Servicios Públicos antes mencionados” (conf. inciso e) y
f) del artículo 12 de la Ordenanza 12.499).
Según el artículo 25 de la misma Ordenanza, de la Secretaría de Servi-
cios Públicos dependerá la Subsecretaría de Higiene Urbana.
Por su lado, corresponde a la competencia funcional de la Secretaría de
Planeamiento e Infraestructura la atribución de “Estudiar, programar, proyec-
tar, ejecutar, controlar y fiscalizar las obras públicas de competencia munici-
pal” y “mantener y conservar las plazas, parques, espacios públicos y obras
de ornamentación de la Ciudad” (conf. incisos m) y q) del artículo 13 de la
Ordenanza 12499).
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Entonces, de una simple lectura de la competencia de estas Secretarías,
con la competencia asignada al ES&OP, se advierte que las atribuciones del
ES&OP coinciden con las asignadas a dichas Secretarías, que no han sido su-
primidas.
Por lo tanto, habría que concluir que las competencias en materia de Hi-
giene, mantenimiento de los Espacios Públicos, y Obras Públicos, se mantie-
ne en cabeza de las Secretarías citadas del Departamento Ejecutivo, que re-
vestirían el carácter de general y permanentes, y que solamente se
desprenderán de las mismas, y pasarán al ES&OP, en la medida que recaiga
una decisión concreta y determinada del Poder Ejecutivo, que asigne una de-
terminada función relativa a dichas materias al ES&OP, siempre que en mate-
ria de obra pública se cumpla el requisito del financiamiento externo, por lo
cual, puede decirse que su competencia es excepcional y condicionada a la
decisión del Intendente.
3.2. Amplitud material de la competencia
Llama la atención a cualquier analista jurídico la amplitud de facultades
de que podría ser investido el ES&OP, por decisión del Intendente.
En efecto, el Poder Ejecutivo podría asignarle tareas propias que van
desde lo que es el servicio público de Higiene Urbana, pasando por la conser-
vación de los Espacios Públicos, y terminando con lo que son Obras Públicas
—en este caso con financiamiento externo—.
Luego, las competencias que podrán asignarle son notoriamente distintas
unas de otras, en lo que hace a la materia a la que refieren, y exigen muy dis-
tintas especialidades y capacitación en su personal, tal es así, que en la Es-
tructura Orgánica de la Municipalidad —hoy regida por la Ordenanza Nº
12499—, esas competencias, tal como hemos visto en el punto anterior, han
sido atribuidas a distintas Secretarías, como son las de Servicios Públicos y la
de Planeamiento e Infraestructura.
3.3. Personal
En general la doctrina ha justificado la creación de entidades descentrali-
zadas en la especialidad de la materia de interés público o actividad adminis-
trativa que normativamente se le encomienda, para lo cual, suele explicarse, se
necesita una particular organización, con personal especialmente capacitado.
A consecuencia de ello, la normativa que los rige suele exigir particula-
res requisitos, experiencia o formación para la designación de su personal.
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Como ejemplo podemos citar a nivel local que el artículo 12 del Estatu-
to Orgánico de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (E.P.E.C.) (tex-
to del artículo según Ley 9457 —B.O. 04/01/2008—, que modificó la Ley
9087 —B.O. 21/02/03—), exige que los miembros del Directorio que acredi-
ten “...reconocida experiencia y probada capacidad en la conducción de or-
ganismos o empresas preferentemente de servicios públicos o bien en mate-
ria administrativa, comercial, industrial o financiera”.
Desde tal perspectiva, percibimos que ninguna de las normas que regu-
lan a la fecha la vida del ES&OP exigen una determinada formación, expe-
riencia y/o capacitación en su personal.
3.4. Injerencia del Poder Ejecutivo Municipal
De la normativa transcripta en el punto 2, puede deducirse que la vida
del Ente está sometida a una importante y significativa injerencia del Inten-
dente, que se manifiesta a través de las siguientes facultades que le son reco-
nocidas:
– facultad de asignarle la obra pública a ejecutar o la actividad de higie-
ne o conservación de espacio público determinada a realizar, con lo que toda
la competencia del ente depende de una decisión del Poder Ejecutivo, que si
puede asignarla, se deduce que podrá también quitársela a su sola decisión
discrecional;
– facultad de designar y remover directamente los principales funciona-
rios, que carecen de estabilidad: los miembros del Directorio y los Responsa-
bles de Área;
– las designaciones y ascensos del personal del agrupamiento de conduc-
ción (Jefe de Departamento, Jefe de División y Jefe de Sección), tampoco co-
rresponden al Ente —salvo casos de promoción automática— sino que deben
efectuarse mediante Concurso a cargo del Instituto de Formación y Selección
de Servidores Públicos de la Municipalidad (INFOSSEP), que como vimos,
también depende directamente del Intendente;
– atribución al Intendente de control de legalidad y gestión, debiéndose-
le a tal fin remitir trimestralmente las actas del Directorio;
– facultad del Intendente de efectuar auditorías internas sobre todas las
operaciones económicas del ES&OP;
– potestad del Intendente para aprobar el Reglamento Interno, y la Es-
tructura y Organigrama del Ente.
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3.5. Actual actividad del ES&OP
La actividad que podría desarrollar el ES&OP, abarca todo lo relaciona-
do a higiene, mantenimiento de espacios públicos, y obras públicas con finan-
ciamiento externo.
A la fecha, por Decreto 1912/16 de fecha 30/06/16 (B.O. 11/07/16), el
Poder Ejecutivo delegó a partir del 01/07/16, en el ES&OP, la prestación de
los Servicios Públicos de:
a) Barrido y Limpieza de Calzadas;
b) Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos.-
Luego, por Decreto 2131/16 de fecha 18/07/16 (B.O. 02/09/16), aprobó
el Contrato de Cesión Parcial y Temporaria celebrado entre C.Re.S.E. y el
ES&OP, por el cual se le cede a este último el servicio público de barrido y
limpieza de calzadas —EXCLUIDO el transporte del material resultante— y
el servicio público de tratamiento y disposición final de residuos sólidos ur-
banos, para el período 01/07/16 al 31/12/19.
La actividad del ES&OP será efectuada con personal transferido en su
mayoría desde C.Re.S.E. al ES&OP, que venía trabajando en las empresas
LUSA (Logística Urbana S.A.) y COTRECO (Compañía de Tratamientos
Ecológicos S.A.), por haber sido cedido con a anterioridad en forma transito-
ria por C.Re.S.E. a dichas empresas privadas (v. cláusula Quinta del Contrato
aludido).
La recolección de residuos domiciliarios sólidos, incluido el transporte
del material resultante; el transporte del material obtenido del barrido y lim-
pieza de las calzadas, y el servicio público de recolección, transporte, trata-
miento y disposición final de residuos patógenos, continúa a cargo de LUSA
y COTRECO.
Éstas empresas habían celebrado un Contrato de Cesión Parcial y Tem-
poraria de fecha 29/02/2012, entre ellas y C.Re.S.E., aprobado por Decreto
382/12 de fecha 16/03/12 (B.O. 04/04/12), por el que la empresa estatal les
cedió la prestación, por el período que va entre el 18/03/2012 al 31/12/13, de
los Servicios de recolección de residuos sólidos urbanos —incluido el trans-
porte del material resultante—, barrido y limpieza de calzadas —incluido el
transporte del material resultante—, y recolección, transporte, tratamiento y
disposición final de residuos patógenos.
Dicho contrato fue prorrogado por Decreto 6779/13 (B.O. 21/02/14)
para el período 01/01/14 al 01/08/14; por Decreto 2836/14 (B.O. 08/09/14)
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para el período 01/09/14 al 31/12/14; por Decreto 5536/14 (B.O. 26/01/15)
para el período 01/01/15 al 31/03/15; y por Decreto 519/15 (B.O. 17/04/15)
para el período que corre entre el 01/04/15 y la fecha de inicio de efectivo de
los Servicios de la Concesión del Servicio Público de Higiene Urbana de la
ciudad conforme Licitación Pública Nº 84/13 (después dejada sin efecto por
Decreto 1911/16, B.O. 01/07/2016).
El mismo contrato recibió una Adenda el 30/06/2016, que contempla la
cesión parcial efectuada por C.Re.S.E. al ES&OP.
Cabe tener presente que antes, por Decreto 172/09 (B.O. 13/04/2009) el
D.E.M. adjudicó —aprobando la contratación directa efectuada conf. artículo
31 inciso a) de la Ordenanza 5727— el Servicio Público de Higiene Urbana a
C.Re.S.E., por el plazo que transcurre entre el 01/02/09 al 31/12/09, con lo
cual había quedado a cargo de C.Re.S.E. la prestación de los siguientes servi-
cios públicos: a) La recolección de residuos sólidos domiciliarios; b) El barri-
do y la limpieza de calzadas; c) El transporte y la disposición final de los
mismos; d) La limpieza de basurales a cielo abierto; y e) La recolección, tra-
tamiento, transporte y disposición final de los residuos patógenos.
Luego, por Decreto Nº 5880/09 (B.O. 20/01/2010), el D.E.M. volvió a
adjudicar el mismo servicio y aprobar la contratación directa a C.Re.S.E., por
el período que va entre el 01/01/10 y el 31/12/19.
El pliego asociado preveía en su artículo 19 la tercerización del Servicio.
Es decir, en relación a lo que es Materia del Servicio Público de Higiene
Urbana, el ES&OP, con personal propio, que antes venía desempeñándose en
las empresas LUSA y COTRECO, se encuentra realizando una parte de lo
que hacían LUSA y COTRECO, que a la vez, realizaban parte de ese servicio
que antes había sido adjudicado a C.Re.S.E por la Municipalidad, y lo ejecu-
taba en su totalidad.
El personal del ES&OP continúa rigiendo por el CCT suscripto el 15/05/
2014 ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Delegación
Regional Córdoba, en Expte. Nº 398.803/15, celebrado entre el Sindicato
Único de Recolección de Residuos y Barrido de Córdoba y C.Re.S.E., según
artículo 9 de la Ordenanza 12479.
Cabe tener presente también que cuando el D.E.M. delegue en el
ES&OP el mantenimiento del espacio público, gestionará con la intervención
de reparticiones y áreas técnicas pertinentes del Municipio lo que resulte ne-
cesario a los fines de la ejecución de la ordenanza (conf. la Reglamentación
del artículo 3 de la Ordenanza, aprobada por el Decreto 046/2016 del Inten-
dente Municipal).
Juan Manuel Freytes
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3.6. Competencia del Poder Ejecutivo Municipal para la resolución de los
Recursos contra actos del ES&OP
Según el artículo 122 del Código Procedimiento Administrativo Munici-
pal (Ordenanza 6904), el Recurso de Alzada procederá contra las decisiones
definitivas de los Entes Autárquicos.
En esos casos, fija que el Poder Ejecutivo sólo podrá ejercer el control
de legitimidad del acto, al que podrá anular, pero no modificar ni sustituir
(conf. artículo 123 del mismo Código).
Esto significa que en dichos supuestos, el Poder Ejecutivo no podría
modificar el acto recurrido por razones de oportunidad o mérito.
Ahora bien, si la propia normativa que creó el ES&OP, otorga al Poder
Ejecutivo facultades de control de “legalidad Y GESTIÓN”, conforme lo dis-
pone el inciso “b” del artículo 10 de la Ordenanza 12479, ¿no deberá enten-
derse que en los supuestos de la interposición de Recursos contra actos del
ES&OP, puede el D.E.M. revocar esos actos por razones que escapan a las de
mera legitimidad?
Entendemos que sí, porque de lo contrario, se estaría enmarcando la fa-
cultad del Intendente a efectuar una revisión y control de los actos cuestiona-
dos, solamente en razones de legitimidad, cuando la propia normativa citada
de creación del ente le ha reconocido expresas facultades (y deberes) de con-
trol de la GESTIÓN del organismo.
Cabe considerar que la limitación de las facultades revisoras del Poder
Ejecutivo en la resolución del Recurso de Alzada, tiene su origen en la inter-
pretación de que la existencia de determinados organismos descentralizados
son de la sola competencia del Poder Legislativo por imperio constitucional
(caso del Banco Nación a nivel federal); no ocurre ello en el caso concreto
del ES&OP, porque su existencia no deriva de texto constitucional alguno.
Aun en los supuestos de entes creados por el Congreso Nacional en ejercicio
de facultades constitucionales, la normativa concede facultad al Poder Ejecu-
tivo de modificar o sustituir el acto cuestionado por el Recurso de Alzada,
“con carácter excepcional si fundadas razones de interés público lo justifica-
ren” (conf. art. 96 del Decreto 1759/72, t.o. por decreto 1883/1991, B.O. 24/
09/1991).
Además, el Intendente es el Jefe del gobierno y el Jefe de la administra-
ción del Municipio (conf. inciso 1 del artículo 86 de la Carta Orgánica de la
Municipalidad de Córdoba), y esa administración la debe ejercer, completa-
mente y sin limitación alguna, también en los supuestos en que revisa los ac-
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tos de un ente descentralizado, particularmente cuando la asignación de una
competencia al mismo ha dependido de su propia decisión, que en ningún
caso puede suponer la renuncia a ejercer la potestad (que es también una
obligación) de administrar en ese caso concreto, y revisar completamente los
actos cuestionados. La facultad del inciso 1 del artículo 86 da a entender que
el contralor del Poder Ejecutivo sobre los entes autárquicos es de índole
constitucional, e incluso puede ser procedente aunque norma legislativa quie-
ra expresamente excluirlo
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.
Por lo expuesto es que entendemos que en el caso del ES&OP, no serán
aplicables las limitaciones previstas en el artículo 123 del Código de Procedi-
miento Administrativo de la Municipalidad de Córdoba, y ante la interposi-
ción de un Recurso administrativo contra actos definitivos del ES&OP, podrá
el D.E.M. anularlos, modificarlos o sustituirlos por razones de oportunidad,
mérito y conveniencia.
3.7. Control del Tribunal de Cuentas
Uno de los temas más discutidos en las sesiones y audiencia pública pre-
vias a la sanción de la Ordenanza 12.479, era el control a que sería sometido
el ES&OP.
Más allá de las auditorías internas del Poder Ejecutivo, el control de ges-
tión y legalidad encargado al mismo, y las auditorías externas que pueda con-
tratar el Ente, las mayores discrepancias se mostraron en relación a cuál es el
control que corresponderá efectuar al Tribunal de Cuentas Municipal.
La Carta Orgánica de la Municipalidad le atribuye al Tribunal de Cuenta
el control contable, económico y de legalidad del gasto (artículo 94).
Entre sus atribuciones, le fija las siguientes (artículo 95):
“1. Revisar las cuentas generales y especiales, balances parciales y ge-
neral del ejercicio del Municipio y de los organismos autárquicos, em-
presas, sociedades de economía mixta y entidades donde se comprome-
tan intereses económicos municipales, que comprenda la corresponden-
cia de los ingresos y egresos con las respectivas previsiones y
ejecuciones presupuestarias.
58
Conf. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo y obras Selectas, re-
impresión como Libro III de ese Tratado, tomo V, Buenos Aires, FDA, 2012, Capítulo IX, pág.
16, link http://www.gordillo.com/pdf_tomo5/03/03-capitulo5.pdf, consultada el 01/07/17.
Juan Manuel Freytes
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... 3. Visar, previo a su cumplimiento, todos los actos administrativos
que comprometan gastos, en la forma que disponga la ordenanza.
4. Aprobar, luego de su cumplimiento, las órdenes de pago expedidas.
5. Observar, si corresponde, las órdenes de pago ya cumplimentadas en
cuyo caso debe enviar los antecedentes al Concejo Deliberante, en un
plazo no mayor de cinco (5) días hábiles”.
Según el artículo 96, la Ordenanza debe fijar la forma de control preven-
tivo, concomitante y posterior, regulando el procedimiento mínimo siguiente:
“La visación u observación de los actos sometidos a control se efec-
túa dentro de los diez (10) días corridos de haberse conocido. En el
caso de observación el Intendente puede insistir en acuerdo de Secre-
tarios. Si el Tribunal de Cuentas la mantiene, formula la visación con
reserva dentro de un nuevo plazo de diez (10) días corridos y remite
los antecedentes al Concejo Deliberante en un término no mayor de
quince (15) días. Transcurridos los plazos de pronunciamiento sin de-
cisión del Tribunal de Cuentas, el requerimiento se tiene por visado.
La reiteración injustificada de aprobaciones fictas configura mal des-
empeño del cargo. Las visaciones pueden efectuarse provisionalmen-
te. Queda condicionado su perfeccionamiento al cumplimiento de lo
requerido por el Tribunal de Cuentas. El Departamento Ejecutivo
puede solicitar fundadamente el trámite urgente, en cuyo caso debe
expedirse el Tribunal obligatoriamente en el término de cuatro (4)
días corridos”.
La ordenanza a la que remite la Carta Orgánica, es la Ordenanza 5727,
llamada de Administración y Contabilidad Municipal, sancionada el 31/12/
1970, y publicada en el B.O. Municipal 504 página 1471 de igual fecha.
Lo relevante es que el ámbito de aplicación de la misma es la adminis-
tración central, y también los órganos descentralizados.
Así, establece el artículo 1:
“La presente Ordenanza regirá los actos u operaciones de los que se
deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda Pública Mu-
nicipal, quedando comprendidos en la misma los Órganos Adminis-
trativos Centralizados y Descentralizados. Para los entes de carác-
ter comercial o industrial esta Ordenanza será de aplicación
supletoria, en tanto sus respectivas Ordenanzas de creación no pre-
vean expresamente lo contrario. Las haciendas privadas, servicios o
El ES&OP y los principios de organización administrativa
89
entidades en cuya gestión tenga intervención la Municipalidad, que-
dan comprendidas en el régimen de control instituido por esta Orde-
nanza y que les resulte aplicable en razón de las concesiones, privi-
legios o subsidios que se les acuerden, o de los fondos o patrimonio
del municipio que administren”.
Dicha aplicación a los órganos descentralizados, se ve confirmada en el artí-
culo 68, adonde prevé:
“Art. 68°.– El Departamento Ejecutivo podrá autorizar a los órganos
administrativos a mantener fondos de los denominados “permanentes
o de “caja chica”, de conformidad al régimen que instituya, para ser
utilizados en la atención de pagos de los gastos de menor cuantía y
dentro de los límites que se fijen. La creación, por la autoridad com-
petente de fondos permanentes o cajas chicas en los órganos adminis-
trativos e intervenida por el Tribunal de Cuentas la pertinente disposi-
ción, autorizará la realización de los gastos cuyo pago se atenderá a
través de los mismos y dentro de los límites fijados por las disposicio-
nes vigentes. La intervención preventiva por parte del Tribunal de
cuentas de las órdenes de pago destinadas a la provisión de fondos
por parte de la Dirección de Tesorería o las tesorerías de los organis-
mos descentralizados a los citados fondos permanentes o cajas chicas,
implicará la autorización para la efectivización de los pagos corres-
pondientes a gastos que en virtud de las disposiciones vigentes puedan
abonarse por intermedio de los mismos, todo sin perjuicio de la opor-
tuna rendición de cuentas”.
En el artículo 86 se fijan las atribuciones del Tribunal de Cuentas:
“b) Revisar la cuenta general del Ejercicio de la Administración Muni-
cipal y de los servicios o entidades descentralizadas y fiscalizarlas por
medio de auditores.
c) Visar u observar, y registrar los decretos, que autoricen gastos y ór-
denes de pago o entrega de fondos y efectuar cuando lo estime necesa-
rio, visaciones provisorias;
...
j) Hacer observaciones sí correspondiere y formular los cargos perti-
nentes, de conformidad a las disposiciones. Establecidas en el Capítulo
XI a los responsables, en la órdenes de pago ya cumplimentadas (com-
probantes de pago), y remitidas a este organismo para su archivo;
Juan Manuel Freytes
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k) Fiscalizar las inversiones de los fondos otorgados en carácter de
subsidios, subvenciones, etc., a las entidades, personas, etc. ajenas a la
administración municipal;
l) Fiscalizar las cuentas del Honorable Concejo Deliberante.
m) Ejercer el contralor externo de la marcha general de la administra-
ción municipal y de las entidades descentralizadas;
n) Fiscalizar y vigilar todas las operaciones patrimoniales de la Munici-
palidad”.
Y como atribuciones y deberes mínimos los siguientes (artículo 87):
a) Analizar todos los actos administrativos que se refieren a la Hacien-
da Pública y observarlos cuando contraríen o violen disposiciones le-
gales o reglamentarias, luego de haber tomado conocimiento de los
mismos. A tal efecto, dichos actos, juntamente con los antecedentes que
los determinen deberán serles comunicados ante de entrar en ejecución,
salvo que haya impedimentos o inconvenientes materiales, justificados
a exclusivo juicio del Tribunal de Cuentas, habiendo éste previamente
dispuesto la excepción o la haya consentido a solicitud de los respecti-
vos organismos. El Tribunal de Cuentas podrá convenir con las admi-
nistraciones otros sistemas de fiscalización cuando lo exija o haga con-
veniente la naturaleza y organización de las mismas.
b) Mantener, cuando lo estime necesario, en cualquier repartición mu-
nicipal, Honorable Concejo Deliberante o Entidades y Servicios Des-
centralizados, una delegación compuesta por uno o más contadores de-
legados a quienes corresponderá:
1.- Seguir el desarrollo y registro de las operaciones financieras-patri-
moniales de la jurisdicción a los fines de informar al Tribunal;
2.- Producir la información necesaria para que el Tribunal ejerza sus
funciones de control;
3.- Practicar arqueos periódicos y especiales y demás verificaciones or-
denadas por el Tribunal;
c) Constituirse en cualquier organismo del Departamento Ejecutivo
Municipal centralizado o descentralizado y el Honorable Concejo Deli-
berante para efectuar comprobaciones y verificaciones o recabar los in-
formes que considere necesarios;
El ES&OP y los principios de organización administrativa
91
Cabe destacar que no obstante que es aspiración del Ente, según su pro-
pio Reglamento Interno aprobado por el D.E.M., gestionar “de conformidad a
una estructura empresaria asimilable al servicio de que se trate” (v. artículo
14 del Reglamento Interno), la modalidad de organización administrativa
adoptada, no ha sido la de una Sociedad del Estado, sino la de una Entidad
Autárquica.
La ley de Sociedades del Estado 20705 (B.O. 26/08/1974) en su artículo
6 dispone que no serán de aplicación a las mismas las leyes de contabilidad,
de obras públicas y de procedimientos administrativos.
Pero no es aplicable esta ley al ES&OP, porque, reiteramos, la Ordenan-
za de creación lo ha constituido expresamente como una entidad autárquica, y
no como una sociedad del estado.
De allí que entendemos que el ES&OP debe remitir al Tribunal de Cuen-
tas todo acto administrativo que disponga gastos, antes de su ejecución, y lue-
go de la misma, por la directa aplicación de la ordenanza de contabilidad a
dicho ente, que fija su ámbito de aplicación a todas las entidades descentrali-
zadas (v. artículo 1 de la Ordenanza 5727), no pudiendo ser excluida en el
caso concreto por no tratarse de una sociedad del estado, y ante la previsión
específica del inciso 1 del artículo 87 de la misma Ordenanza.
Ello además de la remisión que debe efectuar el ES&OP al Tribunal de
Cuentas, del balance anual, dentro de los 90 días de cerrado el ejercicio
(conf. artículo 7 de la Reglamentación), y los arqueos periódicos o especia-
les, comprobaciones, verificaciones, auditorías, y pedidos de informes que
pudiera disponer el Tribunal de Cuentas en el ES&OP, de acuerdo a las facul-
tades del artículo 87 citado.
Destaco que si bien está previsto que el Directorio debe seguir las ins-
trucciones que de acuerdo a las facultades conferidas por Carta Orgánica re-
ciba del Tribunal de Cuentas, y que dicha intervención, se debe efectuar en la
forma y por el procedimiento especial que a tal efecto acuerden las Autorida-
des del mismo con los miembros del Directorio, adecuadas a la naturaleza y
características propias del ES&OP, según lo previsto en el artículo 23 del Re-
glamento Interno, lo cierto es que a la fecha tal acuerdo entre el Tribunal de
Cuentas y el ES&OP no ha sido celebrado, y que el mismo, para el supuesto
de convenirse, no podría desconocer las previsiones citadas de la Carta Orgá-
nica Municipal y la Ordenanza de Administración y Contabilidad vigente.
Acorde a lo expresado, en la actualidad, el Directorio del ES&OP ha re-
suelto dar intervención previa al Tribunal de Cuentas, a los fines de su visa-
ción, de varias resoluciones que dispusieron gastos, como fueron compra de
uniformes de verano y compras de cajas navideñas (v. Resoluciones Nº 30 de
Juan Manuel Freytes
92
fecha 16/09/16 y Nº 46 de fecha 06/12/16, del Directorio del ES&OP, recaí-
das en Exptes. ES&OP Nº 036565/16 y 04760/16, respectivamente, ambas
visadas por el Tribunal de Cuentas).
3.8. Intervención del Poder Ejecutivo y Concejo Deliberante en materia de
contrataciones
Tanto la Ordenanza de creación del ES&OP, y en coherencia con la mis-
ma, su Reglamentación, el Reglamento Interno, y el Anexo que contiene la
Estructura administrativa y Organigrama del ente, han previsto expresamente
que en materia de contrataciones le es aplicable al ES&OP idéntica normativa
a la ya vigente para la Municipalidad (v. artículo 4 inciso 2) de la Ordenanza
12.749 y su reglamentación; punto 1.1.4. del Anexo aprobado por artículo 1
del Decreto 929/16 que contiene la Estructura administrativa y organigrama
funcional del ES&OP; artículo 13 del Reglamento Interno).
Por lo tanto, rige para el ES&OP lo previsto en el Capítulo III - Título
III “Contrataciones” de la Ordenanza de Administración y Contabilidad Mu-
nicipal Nº 5727, según el texto ordenado por el artículo 2 de la Ordenanza
11.653 (B.O. 22/09/2009), que incorporó dicho Título, integrado con los artí-
culos 29 a 41 bis.
El principio general que fija esta normativa es que toda selección de
contratista debe hacerse por licitación pública cuando del contrato se deriven
gastos; no obstante, cuando los montos sean de menor importancia, y según
se fije por Ordenanza, puede efectuarse la selección a través de los procedi-
mientos de licitación privada, concurso de precios o por contratación directa
(artículo 29).
Los montos que determinan uno u otro procedimiento, deben fijarse en
la Ordenanza que regula la Ejecución Presupuestaria, que cuantificará a tal
fin el valor de la Unidad Económica de Contratación, y definirá los funciona-
rios competentes que dentro de los montos establecidos podrán autorizar y
aprobar las contrataciones (artículo 37).
La Ordenanza de Ejecución Presupuestaria (Ordenanza Nº 6783, B.O.
28/12/1978), determinó que para todas las contrataciones en general, cuando
el monto es superior a 200 Unidades Económicas de Contratación (UEC) y
hasta 400 UEC, puede seleccionarse el contratista a través de Licitación Pri-
vada, que si bien puede ser autorizada por el Secretario del Área y el Secreta-
rio de Economía y Finanzas, debe ser aprobada o adjudicada por el D.E.M; y
cuando es de más de 400 UEC, el procedimiento debe ser licitación pública,
autorizada y aprobada o adjudicada por el Poder Ejecutivo (punto “a” del ar-
El ES&OP y los principios de organización administrativa
93
tículo 22 de la Ordenanza Nº 6783, texto según artículo 3 de la Ordenanza
11.653).
Y para los supuestos de contrataciones destinadas a concretar obras y/o
trabajos públicos incluidos en el Plan de Trabajos Públicos, si el monto va de
más de 438 UEC y hasta 625 UEC, corresponde recurrir a Licitación Privada
autorizada por el Secretario del Área y el de Economía y Finanzas, pero apro-
bada o adjudicada por el Depto. Ejecutivo; y si es de más de 625 UEC, co-
rresponde se seleccione a través de una Licitación Pública, autorizada y apro-
bada o adjudicada por el D.E.M.
La Ordenanza 12.139 (B.O. 02/01/2013), de Presupuesto General de
Gastos y Recursos para el Ejercicio 2013, fijó el valor de la
Unidad Económica de Contratación en la suma de Mil Pesos ($1.000,00) —
v. art. 8 de la ordenanza citada—, el que no fue actualizado a la fecha en las
siguientes Ordenanzas de Presupuesto.
Hay que tener en cuenta que en todos los casos en que deba seleccionar-
se el contratista a través de licitaciones, para concesiones de obras y servicios
públicos, los pliegos deberán ser aprobados por el Concejo Deliberante, y la
eventual tarifa de servicio público también deberá ser aprobada por dicho
cuerpo (conf. artículos 17 y 18 de la Carta Orgánica Municipal, y artículo 41
bis del Capítulo III - Título III “Contrataciones” de la Ordenanza 5272 —tex-
to según artículo 2 de la Ordenanza 11.653—).-
Por lo tanto, no obstante la autarquía del ES&OP, el D.E.M. deberá dic-
tar los actos administrativos de adjudicación de los contratos más importan-
tes, y los pliegos de concesiones deberán ser aprobados previamente por el
Concejo Deliberante.
4. Conclusiones
4.1. El ES&OP es una entidad autárquica de la Municipalidad de Córdo-
ba, y como tal, una persona pública estatal descentralizada, creada por Orde-
nanza Municipal.
4.2. Su competencia es la dirección, administración, gestión y/o ejecu-
ción del Servicio Público de Higiene Urbana, el mantenimiento integral del
Espacio Público, y la ejecución de Obras Públicas con financiamiento de ex-
traña jurisdicción, siempre en la ciudad de Córdoba, según le encomiende el
Poder Ejecutivo de manera total o parcial.
Juan Manuel Freytes
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4.3. Dichas competencias, de la más variada índole, están asignadas de
manera general y permanente a las Secretarías del Municipio, por lo cual la
competencia del ES&OP es excepcional y condicionada a la decisión del In-
tendente que se la asigne.
4.4. Siendo el primer ente autárquico creado por la Municipalidad de
Córdoba, para desarrollar una particular actividad administrativa, llama la
atención la ausencia de previsión normativa que exija a su personal capacita-
ción o conocimientos especializados de la materia asignada.
4.5. Se observa una fuerte injerencia del D.E.M. en la vida del ES&OP,
manifestada principalmente por la facultades que ostenta para asignarle una
competencia específica; aprobar su Estatuto, Organigrama, y Reglamento in-
terno; designar y remover los funcionarios superiores; y ejercer un control de
gestión sobre el ente, que se sumaría al control “de tutela administrativa” que
corresponde sobre cualquier ente autárquico, el que en materia recursiva está
limitado a un mero control de legalidad.
4.6. Dicha potestad de control de gestión otorgada expresamente al
D.E.M. lo faculta para entender y resolver en los recursos planteados contra
las decisiones definitivas de las autoridades del ES&OP que hayan agotado
ante el mismo la vía administrativa, sin los límites materiales fijados en la
normativa procesal vigente para el recurso de alzada, es decir, que el Inten-
dente al entender en dichos Recursos podría revocar modificar o sustituir los
actos cuestionados por razones de oportunidad, mérito y conveniencia.
4.7. El Tribunal de Cuentas debe controlar de manera previa a su ejecu-
ción y con posterioridad a la misma todo acto administrativo del ES&OP que
disponga gastos.
4.8. El D.E.M. deberá dictar los actos administrativos de adjudicación
de los contratos más importantes, y los pliegos de concesiones deben ser
aprobados previamente por el Concejo Deliberante.
El ES&OP y los principios de organización administrativa
