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CONTROL PRESUPUESTARIO Y CONTABLE DEL ENTE
DE SERVICIOS Y OBRAS PÚBLICAS (ES&OP)
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BUDGETARYAND COUNTABLE CONTROL OF THE ENTITY OF
SERVICES AND PUBLIC WORKS (ES&OP)
POR LUCAS SHEKENDEMIAN ALEMAN *
Resumen
Principios generales de los sistemas. La administración financiera y las funciones
de control comprenden el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos
administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su apli-
cación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Sistema de control en el
ES&OP. La Ordenanza N° 12.479 impone un control tripartito, un auditoría conta-
ble interna o externa independiente, la ejercida por el Departamento Ejecutivo
Municipal y la del Tribunal de Cuentas. Control externo. Tribunal de Cuentas. Su
competencia sobre el ES&OP será el control externo preventivo de la gestión pre-
supuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, como también el dictamen
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Artículo recibido el 15 de septiembre de 2017 y aprobado para su publicación el 21
de octubre de 2017.
* Abogado y Notario por la UCC. Especialista en Derecho Público y Doctorando en De-
recho y Ciencias Sociales por la UNC. Coautor de Libro «Habilitación de la Instancia en el Con-
tencioso Administrativo» Ed. Advocatus; participación como disertante en distintos cursos, con-
gresos y capacitaciones.
Docente Universitario de las Cátedras de Derecho Administrativo y Derecho Comercial II, de
la UCC. Prosecretario del Tribunal Superior de Justicia. Anteriormente Secretario Relator de Fiscalía
de Estado de la Pcia. de córdoba; Director —ad honorem— de la Escuela de Abogados, Director
Gral. de Asuntos Legales del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, Subdirector de Asuntos Jurí-
dicos de la Secretaría Gral. de la Gobernación por concurso. https://www.linkedin.com/in/lucas-she-
kendemian-b2847b106/; correo electrónico: [email protected]
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sobre los estados contables financieros (Cfr. art. 95 de la COM, art. 68 de la Orde-
nanza n° 5727).
Palabras clave: Administración financiera – Control- Auditoría – Tribunal de
Cuentas – Control Preventivo
Abstract
General principles of systems. Financial management and control functions
comprise the set of systems, bodies, rules and administrative procedures that make
it possible to obtain public resources and their application for the fulfillment of
the State’s objectives. Control system in the ES&OP. Ordinance Nº 12.479
imposes tripartite control, an independent internal or external accounting audit,
exercised by the Municipal Executive Department and the Court of Accounts.
External control. Court of Accounts. Its competence over the ES&OP will be the
external preventive control of the budgetary, economic, financial, patrimonial,
legal management, as well as the opinion on the financial statements (Cf. article
95 of the COM, article 68 of Ordinance n° 5727).
Key words: Financial Management – Control – Audits – Account Tribunal – Pre-
ventive Control
1. Aproximación al tema
En el presente capitulo abordaremos el régimen de control establecido
para el Ente de Servicios y Obras Públicas (ES&OP) en el marco de lo dis-
puesto por su ordenanza de creación y los principios generales aplicables a
los controles de personas jurídicas públicas estatales autárquicas.
El tema del control merece algunas aclaraciones previas, es necesario
destacar la importancia, perdurabilidad y vigencia del tema remontándonos a
le época de Juan Bautista Alberdi, quien expresaba “...el poder de crear, de
manejar y reinvertir el gasto, es el resumen de todos los poderes, la función
más ardua de la Soberanía Nacional. En la formación del Tesoro puede ser
saqueado el país, desconocida de propiedad y hollada la seguridad perso-
nal; en la elección y cantidad de los gastos pueden ser dilapidada la riqueza
pública...”
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, así podemos apreciar que el asunto de la fiscalización del gas-
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ALBERDI, Juan B., Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina se-
gún la Constitución de 1853, Bs. As., Escuela de Ed. Económica, 1977, p. 260.
Control presupuestario y contable del Ente de Servicios y Obras Públicas
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to es una constante histórica para mantener el Estado de derecho, tal y como
lo imaginó Monstesquieu en el siglo XVIII, quien ya advertía de la importan-
cia de controlarlos.
Cuando el Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba, por interme-
dio de la Ordenanza Nº 12.479, resolvió la creación del ES&OP, estableció
en su artículo 10 que el mismo estará sometido a los siguientes controles: a)
una auditoría contable interna y externa independiente, b) de legalidad y
gestión ejercida por el departamento ejecutivo municipal y c) del tribunal
municipal de cuentas de acuerdo a sus facultades.
Ahora bien para un correcto análisis de cómo se pone en funciona-
miento el mandato de la referida ordenanza debemos previamente abordar
cuál es el marco teórico del ente sujeto a control y la actividad misma que
se propone.
Así en primera instancia las notas características que definen a los entes
descentralizados como el ES&OP, han sido ya expuestas claramente por Li-
nares quien señala las siguientes: a) son creados por el Estado; b) forman par-
te de la estructura de la Administración; c) sus bienes se escrituran a nombre
del Estado; d) cuentan o han contado con una asignación legal de recursos; e)
están sometidos al control de la Administración central; f) en sus relaciones
con otros entes y con el Estado se rigen por el derecho público, y en las que
mantiene con los particulares pueden regirse por el derecho público y priva-
do; g) no se les puede declarar en quiebra.
Podemos constatar así que el ente posee características claras de autono-
mía, aunque la misma no es ilimitada, en esa línea conceptual respecto a lo
que es de relevancia para nuestro cometido, aparece como distintivo una ca-
racterística dual, comprensiva de dos extremos vinculados en forma conjunta
que son, la asignación legal de recursos y el correspondiente sometimiento al
control del Estado, que da lugar así a la fiscalización presupuestaria y de ges-
tión que sobre ellos ejerce la Administración central y el Poder Legislativo.
Advertimos que sobre la actividad de control logramos verificar que no
existen grados distintos a impartirse entre los entes descentralizados respecto
de los que habrá de sujetarse a la Administración central, dejando siempre a
salvo lo que pudiera establecerse en la norma de creación, aunque en el caso
del ES&OP, adelantamos que la ordenanza no profundiza ni diferencia en as-
pecto alguno la fiscalización a la que se someterá el ente, lo cierto es que des-
de la sanción de la Ley de Administración Financiera N° 24156 a nivel nacio-
nal y de su normas análoga en la Provincia de Córdoba N° 9156, como así
también la Ordenanza N° 5727 en el municipio, se instituyó un sistema de
control único, sin observarse tratamientos distintos.
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Tampoco los órganos encargados de ejercer el control presupuestario y
de gestión han implementado metodologías de análisis diferentes al momento
de realizar sus funciones.
Ello trae aparejado como consecuencia que, en materia de control de su
presupuesto y de la gestión financiera, la independencia que los entes descen-
tralizados pudieran tener respecto de sus recursos y de sus gastos no es como
la de un particular o un ente privado, ya que los mismos se sujetan a una se-
rie de controles que hacen que su poder de decisión se encuentre equiparado
en muchas ocasiones a un organismo de la organización central.
Por lo tanto, en el presente trabajo abordaremos las funciones que el
ES&OP posee en relación con su presupuesto, gestión y recursos, y el modo
en que éstas han sido restringidas por el sistema de control establecido en su
ordenanza de creación y normas concordantes.
Partiendo de una descripción general, control desde el punto de vista ju-
rídico, es la facultad de la Administración para actuar sobre sí misma a fin de
comprobar el cumplimiento formal y material de los objetivos y políticas pre-
fijadas, como así también de la observancia de la juridicidad y contabilidad
presupuestaria de las actuaciones.
Debemos considerarlo también como un deber, precisamente derivado
de la sujeción a los principios de legalidad, de responsabilidad estatal y de la
obligatoriedad de rendición de cuentas y balances de gestión.
Podemos definir al control como un instrumento técnico para comprobar
y fiscalizar el cumplimiento de los fines asignados y los procedimientos de
realización utilizados, verificando hasta la oportunidad, cuando por ejemplo
se faculta al DEM a realizar el control de gestión de la decisión tomada (inci-
so b), del artículo 10 de la Ordenanza N° 12.479).
Así vemos como quién despliega una fiscalización activa y permanente
de su obrar con el objeto de controlar la utilización correcta de su patrimonio
y recursos, lo realiza para asegurar el cumplimiento de sus propios fines, así
cuando la ordenanza de creación fija controles lo hace con el claro objeto de
asegurar el cumplimiento de los objetivos del ente.
Por otro lado, debemos considerar el control como parte esencial e ines-
cindible del sistema del sector público, beneficiando los intereses generales
de la comunidad, estudiarlo desde una dimensión activa, y partiendo del des-
empeño de la competencia en función a los objetivos prefijados en la orde-
nanza fundacional del ente.
En ese marco las funciones típicas de los organismos de control impli-
can la consideración de las actividades; su estructura funcional, en los niveles
Control presupuestario y contable del Ente de Servicios y Obras Públicas
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de conducción, de apoyo y de operaciones, supervisando la preparación, de-
sarrollo y resultado, de la decisión administrativa traducida en los actos que
insume el ejercicio legítimo de sus atribuciones legales.
Así la ordenanza de administración y contabilidad municipal N° 5727,
en su artículo 72 y concordantes, define como responsable a las entidades
descentralizadas, como el ES&OP, por lo que con este alcance, se debe apre-
ciar al ente, en concordancia con lo definido por su análoga nacional, ley
24156, la cual en su artículo 9 diferencia “entidad” como toda organización
pública con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Podemos clasificar al control presupuestario en cuanto a la ubicación del
organismo que lo ejerce: a) en control interno, cuando la propia Administra-
ción Pública investiga, comprueba y, en su caso sanciona, la legalidad y efi-
ciencia de la actuación de sus órganos; b) en control externo, cuando el exa-
men, juicio y, en su caso, exigencia de responsabilidades corresponde a
órganos ajenos a la Administración Pública.
Por su objeto en: a) control financiero, debiendo interpretarse como la
actividad de seguimiento de la ejecución de fondos presupuestarios; b) el
control patrimonial que se refiere a la evolución del pasivo y activo que com-
pone el patrimonio estatal.
Por la época o momento que se ejercen se categoriza en: a) control pre-
ventivo que son los que revisan el acto antes de su emisión y/o a ejecución,
puede consistir en la aprobación previa, visto bueno o autorización; b) con-
trol simultáneo es el que supervisa el acto durante su ejecución y c) control
posterior, generalmente a cargo de órganos especializados en auditar la regu-
laridad y legalidad de los elementos constitutivos de la decisión.
Por alcance se clasifica: control de legalidad, control de mérito y ges-
tión. 1) El control de legalidad implica la fiscalización de que los actos fue-
ron realizados con las atribuciones, objetivos y procedimientos preestableci-
dos por la norma jurídica. 2) Y el control de mérito y gestión implica la
apreciación valorativa de la política instrumentada o la conveniencia del acto
en relación al momento de la decisión y su implementación.
Por cuanto al procedimiento, puede ser: 1) Control administrativo es el
que implica el propio control que ejerce la Administración sobre sí misma en
ejercicio de la función administrativa (autotutela de oficio) o a instancia de
parte cuando se afecta un status jurídico del particular que implica la noción
de vías defensivas (recursos, reclamaciones, denuncias) que tiene el fin de
ajustar jurídicamente los actos administrativos emanados de los órganos; 2)
El control legislativo y 3) El control judicial, implica el sometimiento de la
Administración a las normas jurídicas.
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2. Principios generales de los sistemas
Para aproximarnos al rol del control debemos tener presente que la ad-
ministración financiera y las funciones de control comprenden el conjunto de
sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posi-
ble la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimien-
to de los objetivos del Estado. Teniendo por objetivos garantizar la aplicación
de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficien-
cia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos; desarro-
llar sistemas que proporcionen información y evaluación de la gestión de los
responsables de cada una de las áreas administrativas. De modo tal que el sis-
tema, se desarrolla en la centralización normativa por parte de los órganos su-
periores encargados de su manejo, pero caracterizándose en la desconcentra-
ción de las unidades de control y ejecución del sistema.
3. Sistema de Control en el ES&OP
La Ordenanza N° 12.479 impone un control tripartito, una auditoría con-
table interna o externa independiente, la ejercida por el Departamento Ejecu-
tivo Municipal y la del Tribunal de Cuentas. De las mencionadas podemos
advertir un sistema interno ejercido por una auditoría a contratar y por el De-
partamento Ejecutivo, mientras que por otro lado tenemos el sistema externo
llevado adelante por auditoría externa a contratar y principalmente la llevada
adelante por el Tribunal de Cuentas, de ello podemos decir que lo más desta-
cado del caso es que sólo este último tiene operatividad plena, sin depender
de reglamentaciones ni contrataciones posteriores ya que tiene un marco nor-
mativo propio y activo (Cfr. Carta Orgánica Municipal —COM— y Regla-
mento Interno N° 11/99, Ordenanza de Ejecución Presupuestaria N° 6783 y
de Administración Contable N° 5727). Ello pues para la fiscalización norma-
da en el apartado primero se deberá esperar a la oportuna contratación, mien-
tras que para la intervención del Departamento Ejecutivo también deberá es-
tarse al procedimiento que fije la reglamentación oportuna.
3.1. Del control externo: Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas Municipal está creado y básicamente organizado
en la Sección Segunda, de los organismos de control, Título primero, artículo
90 a 97 de la COM, cumpliendo una función de ente de control externo del
Control presupuestario y contable del Ente de Servicios y Obras Públicas
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sector público municipal, con personería propia, e independencia funcional
(independencia financiera) en la órbita del Concejo Deliberante.
Es un organismo de asistencia técnica con autonomía, para ejercer el
control externo del sector público municipales en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos.
Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de
funciones y sus reglas básicas de funcionamiento están enmarcadas en el Re-
glamento interno N° 11/99.
Su competencia será el control externo preventivo de la gestión presu-
puestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, como también el dicta-
men sobre los estados contables financieros (Cfr. artículo 95 de la COM, ar-
tículo 68 de la Ordenanza N° 5727).
Carece el mismo de competencia para el control de gestión política, no
puede efectuar juicios o valoraciones sobre criterios de oportunidad y conve-
niencia (artículo 94 de la COM).
En cuanto a las funciones principales que asigna la COM (artículo 95) a
este organismo de contralor externo, se hallan las siguientes: 1) Revisar las
cuentas generales y especiales, balances parciales y general del ejercicio del
Municipio y de los organismos autárquicos, empresas, sociedades de econo-
mía mixta y entidades donde se comprometan intereses económicos munici-
pales, que comprenda la correspondencia de los ingresos y egresos con las
respectivas previsiones y ejecuciones presupuestarias. 2) Fiscalizar las cuen-
tas por medio de auditorías de contenido económico o financiero, por propia
iniciativa o a solicitud del Intendente o del Concejo Deliberante. 3) Visar,
previo a su cumplimiento, todos los actos administrativos que comprometan
gastos, en la forma que disponga la ordenanza. 4) Aprobar, luego de su cum-
plimiento, las órdenes de pago expedidas. 5) Observar, si corresponde, las ór-
denes de pago ya cumplimentadas en cuyo caso debe enviar los antecedentes
al Concejo Deliberante, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles. 6)
Remitir al Concejo Deliberante el dictamen sobre la Cuenta General del Ejer-
cicio dentro de los sesenta (60) días de haber sido recibida. 7) Fiscalizar el
destino de los fondos o beneficios recibidos u otorgados en carácter de subsi-
dios o subvenciones. 8) Fiscalizar las cuentas o gastos del Concejo Delibe-
rante. 9) Fiscalizar las operaciones financieras o patrimoniales de la adminis-
tración. 10) Actuar como órgano requirente ante los Tribunales de Justicia en
los juicios de cuentas y de responsabilidad de los funcionarios municipales.
11) Designar, promover y remover sus empleados. 12) Elaborar y remitir el
cálculo de gastos e inversiones al Intendente para su incorporación al presu-
puesto general antes del primero de septiembre de cada año. 13) Proponer al
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Concejo Deliberante, por medio del Intendente, proyectos de Ordenanza que
hagan al funcionamiento del Tribunal de Cuentas. 14) Convocar a elecciones
extraordinarias cuando estuvieren acéfalos el Concejo Deliberante y el De-
partamento Ejecutivo. 15) Instruir sumarios e investigaciones administrativas
para determinar responsabilidades patrimoniales. 16) Ejercer control de ges-
tión sobre la ejecución presupuestaria. 17) Dictar su reglamento interno.
Finalmente su integración está dispuesta por cinco (5) miembros desig-
nado cada uno como Vocal, elegidos en forma directa por el Cuerpo Electoral
en oportunidad de la renovación ordinaria de las autoridades municipales.
Corresponden tres (3) al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y
dos (2) al que le siga.
4. Colofón
Como corolario del estudio presente, destacamos en esta oportunidad
que refinar los mecanismos y órganos de control implica mejorar la calidad
de la prestación estatal, que trasciende en una mayor agilidad de las estructu-
ras de organización, resultando más eficaces y eficientes, con mayor ahorro
de recursos humanos y materiales, más responsabilidad sobre la propiedad
común y por consiguiente la optimización de los resultados al implementar
políticas de gobierno.
Por lo tanto respetar e implementar los controles del Tribunal de Cuentas
impuestos por la COM, las Ordenanzas de ejecución presupuestaria y de ad-
ministración y contabilidad de pleno derecho en el desenvolvimiento de la ac-
tividad del ES&OP, implica un paso más hacia un respeto del equilibrio de
poderes y perfecciona mecanismos participativos de la vida democrática de la
República destinados a engrosar la participación activa, equilibrada y plena,
procurando restablecer la cultura del control responsable en el Estado y dis-
tintas dependencias, es por ello que celebramos la intervención del mismo en
algunas de las primeras contrataciones, cuya visación fue puesta a considera-
ción como un ente descentralizado más, ello aunque se advirtió un atisbo de
independencia del ES&OP que pretendía equipararla, respecto de su activi-
dad contable, a una empresa pública no estatal, o asimilarla a una sociedad
anónima con acciones bajo la titularidad del estado, sujetos cuyo control es
menos vertical y transparente que las de un ente descentralizado, como lo es
nuestro objeto de análisis.
Control presupuestario y contable del Ente de Servicios y Obras Públicas
