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Artículo recibido el 10 de septiembre de 2017 y aprobado para su publicación el 19
de octubre de 2017.
* Abogado; se ha desempeñado en la Procuración de Tesoro y Fiscalía de Estado de la
Provincia, como Jefe del Área de Legales de la Dirección de Personas Jurídicas y como Director
de Asuntos Legales del Ministerio de Justicia de la Pcia. de Córdoba. Actualmente cumplimenta
la Adscripción en la Catedra «A» de la Facultad de Derecho de la UCC. Correo electrónico:
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EL ES&OP. ASPECTOS ORGANIZACIONALES:
DESCENTRALIZACIÓN, CONTROL FUNCIONAL Y
SUPERPOSICIÓN DE COMPETENCIAS
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THE ES&OP. ORGANIZATIONAL ASPECTS:
DECENTRALIZATION, FUNCTIONAL CONTROL AND
SUPERPOSITION OF COMPETENCES
POR DOMINGO GUSTAVO MARTINO *
Resumen
El presente trabajo analiza el lugar que ocupa el Ente Servicios y Obras Públicas
(ES&OP) en la organización municipal, el control de sus funciones y la superpo-
sición de alguna de sus competencias con la administración central
Palabras clave: Descentralización – Control Funcional – Superposición de com-
petencias
Abstract
The present work analyzes the place occupied by the Ente Services and
Public Works (ES&OP) in the municipal organization, the control of its
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functions and the superposition of some of its competencies with the central
administration
Key words: Descentralization – Control – Superposition of Competences
1. Aspectos organizacionales: El ES&OP en la Organización
Administrativa Municipal.
Entendido el Estado Municipal como persona jurídico pública y en tal
sentido es una unidad indivisible, su objeto y finalidades de bienestar gene-
ral se gestionan y ejecutan mediante Órganos Administrativos, y, en el caso
que nos ocupa, la creación del Ente Municipal Descentralizado y Autárquico
denominado “Ente de Servicios y Obras Públicas (ES&OP)” mediante Orde-
nanza Nº 12.479/15, con competencia material establecida en el artículo 3
de la misma, y con competencia territorial para toda la ciudad de Córdoba;
resulta ineludible una breve referencia al concepto de “Organización Admi-
nistrativa”.
Del examen de la normativa de la Ordenanza de creación, las finalidades
de utilidad pública impuestas al Ente en sus disposiciones, alcances y condi-
ciones, se advierte que su desenvolvimiento configurará una verdadera “rela-
ción interadministrativa” entre el Municipio y el Ente, porque excederá los
vínculos interorgánicos que —al decir del Dr. Juan Carlos Cassagne— “...se
entablan entre los órganos de una misma persona jurídica estatal...” (cf. De-
recho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 6ª edición actualiza-
da, 2000, ps. 206 y 207, citado por FERNÁNDEZ Alberto, en Derecho Admi-
nistrativo - Estructura de la Administración, S&S Edit., Córdoba, 2008,
Prólogo Dr. Domingo Sesin, p. 44).
Sobre dicho concepto, el Dr. Eduardo Ávalos caracteriza acertadamente
“...La Organización Administrativa se relaciona con el conjunto de reglas
jurídicas que determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen
función administrativa, sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, y
como se debe controlar la acción y coordinarse las actividades de los distin-
tos órganos en interés de la unidad del Estado” (cf. ÁVALOS, Eduardo; BU-
TELER, Alfonso; MASSIMINO, Leonardo, Derecho Administrativo, Ed. Al-
veroni, Córdoba, 2014, T. 1, p. 76).
Por lo dicho, el conjunto de las “relaciones interorgánicas” configuraran
la “Organización Administrativa”, a las que hay que sumar las relaciones jurí-
dicas “interadministrativas” que vinculan a dos o más personas jurídicas pú-
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blicas Estatales”, en nuestro caso la Municipalidad, mediante su Departamen-
to Ejecutivo, el Ente, el Tribunal de Cuentas Municipal; pudiendo ser enton-
ces las relaciones de “colaboración”, de “coordinación”, “consultivas” o de
control”, según del caso.
En tal sentido, en cumplimiento de las atribuciones conferidas por el
Artículo 7° inciso 2) de la Ordenanza N° 12.479, mediante dos Instrumen-
tos dictados por el Departamento Ejecutivo Municipal, a saber: el Decreto
N° 928/16 dispuso aprobar el Reglamento Interno de Funcionamiento del
Ente, y el Decreto N° 929/16 aprobó su Estructura Administrativa y Funcio-
nal, quedando así reglamentada la Organización Administrativa y Funcional
del ES&OP.
El primero hace referencia a la dinámica de Funcionamiento del Ente, a
la naturaleza de sus prestaciones, al procedimiento de contratación y ejecu-
ción de los trabajos y obras a realizar.
En cambio el segundo establece las Funciones de las Áreas dependientes
del Directorio y sus respectivas competencias.
A) El primero (Decreto 928/16), dispuso la aprobación del Reglamento
Interno de funcionamiento del Ente, en el marco de las atribuciones conferi-
das por el artículo 7 inciso 2) precitado, estableciendo en primer lugar su ca-
pacidad funcional y jurídica enumerando las mismas teniendo en cuenta su
objeto, reproduciendo en su artículo 3) las funciones enumeradas en la Orde-
nanza N° 12.479 de creación del mismo.
Dichas atribuciones consagran la plena autarquía del Ente dentro del
marco normativo establecido en el artículo 64 y 78 inciso 4) de la Carta Or-
gánica Municipal de la Ciudad de Córdoba y en la misma Ordenanza Munici-
pal de creación, se lo faculta para adquirir y contratar bienes y servicios, de
celebrar contratos, convenios y acuerdos de manera amplia conforme lo esta-
blecen los incisos a) y b) del citado artículo 3; y de disponer acerca de la pro-
visión, ordenamiento, capacitación y/ reubicación de los Recursos Humanos
a los fines de la prestación del servicio u obra Pública de que se trate, garan-
tizando al Personal de la Municipalidad de Córdoba que se afecte, las condi-
ciones estatutarias y escalafonarias al momento de la afectación.
Normativiza a continuación (artículos 4 y siguientes) el funcionamiento
del Directorio en lo concerniente a las reuniones, Deberes y atribuciones, con
facultad para proponer los Responsables de Área, con facultad de controlar
el desenvolvimiento administrativo, técnico y económico financiero del Ente.
Establece además, las atribuciones del Presidente, advirtiéndose que la redac-
ción del artículo 8° resulta desajustada, toda vez que hace referencia a la
“Representación legal”, sin referirse luego a ella. Solamente se refiere a la
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atribución de designar Personal, “ad referéndum” del Directorio. Acerca de la
Representación legal del Ente, corresponde remitirse al artículo 8 de la Orde-
nanza de creación, estando las mismas allí enumeradas.
Los artículos 9 Administración y Finanzas), 10 (Asuntos Jurídicos), 11
(Planificación y Ejecución) y 12 (Secretaria Privada) enumeran las funciones
que resultan coincidentes con lo que se explicitará “in extenso” al tratar en el
parágrafo siguiente (Estructura Orgánica y Organigrama establecida en el De-
creto N° 929/16).
En materia de Contrataciones, el artículo 13 remite a las disposiciones
vigentes en la materia en el Ámbito Municipal, indicando que el Directorio
procurará la informatización y publicidad electrónica de las Contrataciones y
su ejecución, a efectos de asegurar su mejor publicación, transparencia y am-
plitud de oferentes.
En el Apartado titulado “Prestaciones Directas” se establece que los
Servicios que preste de manera directa el ES&OP, será en base a disposición
emanada del Departamento Ejecutivo Municipal, debiendo ser asignados con-
forme a la estructura empresarial “asimilable” al servicio de que se trate, de
manera de asegurar la eficiente prestación del servicio.
En cuando a la ejecución de Obras se autoriza al Ente a expedir las co-
rrespondientes certificaciones de Obra, quedando autorizado el Directorio
para que, mediante su expresa aprobación, a los fines de la ejecución de tra-
bajos adicionales, verificar ocurrencias en el transcurso de las mismas y reco-
nocimiento de demasías en la ejecución. Contiene además disposiciones ten-
dientes a asegurar las responsabilidades por vicios de ejecución y vicios
ocultos.
Concluye el Decreto con un Capítulo específico relacionado con la apli-
cación del Presupuesto pudiendo destacarse las precisas disposiciones que
imponen al Ente llevar un Sistema de Contabilidad con registro de las Ope-
raciones Económico-Financieras, ingresos y egresos como asimismo sobre
control de la ejecución del mismo (artículo 20), quedando todas las opera-
ciones sujetas a Auditorias, las que se establecen como Internas conforme
disponga el Departamento Ejecutivo Municipal, o Externas a ser contratadas
por el Ente.
Por último, el artículo 23 impone al Directorio seguir las Instrucciones
que reciba el Tribunal de Cuentas conforme las atribuciones conferidas por
Carta Orgánica Municipal, mediante el Procedimiento que acuerden las Auto-
ridades del mismo con el Directorio del Ente.
Los artículos 24 a 26 contienen las normas de forma y las transitorias.
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B) El segundo (Decreto N° 929/16), en consonancia con el anterior re-
gula la Estructura y Organigrama Funcional, dividiendo la “Estructura fun-
cional” en cuatro “Áreas”, dependientes del Directorio y cada una a cargo de
un “Responsable” de Área y divididas las mismas en Departamentos, confor-
me consta en el Organigrama que forma parte del Decreto.
El Área de Administración y Finanzas y según la distribución de Funcio-
nes consignadas al Punto 1.1. del resolutivo, las allí enumeradas consisten en
hacer operativas las funciones del Ente consignadas en la Ordenanza 12479,
en consonancia con la Elaboración del Presupuesto Anual (artículo 4 inciso
7) y artículo 7 incisos 3) y 6) de la Ordenanza); elaborando el Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos e Ingresos en concepto de capital
de cada ejercicio fiscal, ello para tornar sustentable la programación y repro-
gramación del gasto, debiendo someter a consideración del Directorio la eje-
cución presupuestaria y el requerimiento de recursos financieros por períodos
anuales, trimestrales y mensuales a los fines del cumplimiento y ejecución de
los Programas y Proyectos.
Los Departamentos dependientes del Área, a saber: Contaduría; Tesore-
ría y Recursos Humanos y las funciones y responsabilidades enumeradas y
descriptas en dicho Punto, resultan las dependencias adecuadas para el cum-
plimiento de los fines requeridos al Área, pudiendo resultar sobreabundante
una Dirección de Compras y Licitaciones que bien podría estar integrada
como Unidad dependiente de la Dirección de Contaduría, con el objeto de lo-
grar el ejercicio de un control más directo relativo a tan importante función,
con la consiguiente economía de Personal.
Por lo demás, del cotejo efectuado con las disposiciones del artículo 10
de la Orgánica Municipal Ordenanza de creación del Ente Nº 12.499 no se
advierten superposiciones o eventuales interposiciones con la Secretaría de
Economía y Finanzas de la Municipalidad de Córdoba. Las atribuciones y
funciones del ES&OP en cuanto a la Administración y Finanzas del mismo
resultan atributivas de la naturaleza del mismo: un Ente Autárquico destinado
a la prestación de Servicios y eventualmente ejecución de Obras Publicas en
el ámbito Municipal, este último objeto con la condición de que cuente con
financiamiento de extraña jurisdicción, según lo prescribe el artículo 3 segun-
da parte de la Ordenanza de creación del mismo N° 12.479.
En relación al Área de Asuntos Legales las funciones allí descriptas re-
sultan adecuadas en términos generales al importante cometido que por natu-
raleza tiene impuestas. Solamente cabe formular algunas sugerencias con el
objeto de lograr precisiones técnico jurídicas, que podrán ser tenidas en
cuenta para el supuesto de una futura adecuación o reforma, a saber: 1) En
relación al inciso a) incluir a continuación de “Su finalidad es atender y ase-
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sorar acerca de los asuntos legales... etc.”. Al final del párrafo, a continua-
ción de “...proveyendo servicios de asesoría legal,” puede quedar así redac-
tado: “de patrocinio letrado en juicios de toda índole en los que el Ente sea
parte; intervenir en eventuales acuerdos y/o transacciones; y en la elabora-
ción de instrumentos legales que le requiera el Directorio y las restantes
Áreas del Ente”; en el inciso b) reemplazar “Realizar (dictámenes), por
“Elaborar”.
La exhaustiva enumeración de las funciones correspondiente al Área de
Planificación y Ejecución (Punto 1.3 de la Estructura Funcional) contiene la
explicitación operativa en materia e Higiene Urbana y Mantenimiento del
Espacio Público de la Ciudad (ver inciso a) del Punto citado) a los fines del
cumplimiento del Objeto contenido en el artículo 3° de la Ordenanza 12.479
y resulta su despliegue adecuado en materia de Planificación; elaboración de
pliegos de Especificaciones Técnicas para la ejecución de Servicios (u Obra
Pública); Distribución de Recursos conforme las necesidades del servicio u
obra; elaborar las Certificaciones; conteniendo el inciso j) una necesaria
cláusula de Coordinación con las restantes Áreas del Ente (inciso j).
Completa la estructura del Ente la Secretaría Privada dependiendo de la
misma un Departamento Administrativo, adjudicándole funciones específicas
de asistencia a los miembros del Directorio, en lo concerniente a la organiza-
ción y funcionamiento de la Administración de Ente, conforme lo disponen
los incisos del mismo Punto 1.4. de la Estructura dispuesta por el Decreto
analizado.
2. Control Funcional
Al ser creado el Ente Municipal Descentralizado Autárquico, con la
naturaleza, objeto y alcances contenidos en su articulado (artículos 1, 3 y 4)
quedando caracterizado el mismo como Entidad autárquica en gestión de
Servicios Públicos y conforme la pauta señalada por el Dr. José R. Dromi,
según su incidencia sobre la economía, a diferencia de los Entes Regulado-
res o de “fomento” a la economía y la industria, el ES y OP resulta —al
decir del mencionado autor— un “Ente autárquico (de los) que se dedican
a la prestación de algún servicio Público, y no intervienen ni regulan di-
rectamente el sistema económico” (cf. DROMI, Roberto, Derecho Adminis-
trativo, Ed. Astrea - Ed. Depalma, Buenos Aires, 1992, T° 1, p. 576), clasi-
ficación que me parece adecuada y aplicable al desarrollo que nos
proponemos.
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Resulta entonces relevante señalar y precisar el sistema de Control a que
el mismo ha de quedar subordinado, toda vez que el artículo 10° de la Orde-
nanza de creación lo establece expresamente en sus tres incisos.
El inciso a) sujeta a las Auditorías Internas conforme disponga el Depar-
tamento Ejecutivo a “todas las operaciones económicas del Ente”, y a Audito-
rías Externas “...conforme contrate el ES&OP”.
Dichas funciones de Control resultan concordantes con las atribuciones
conferidas al Tribunal de Cuentas Municipal, conforme lo regula el artículo
95 inciso 2) de la Carta Orgánica Municipal, funciones de las que puede ha-
cerse valer el mencionado Tribunal, para hacer efectivas sus atribuciones de
Control y Fiscalización que tiene impuestas por dicha normativa sobre Cuen-
tas Generales y especiales, Balances (parciales y general) del Municipio y de
los “Organismos Autárquicos...” equiparados en la especie a la importante
competencia originaria de dicho Tribunal.
La norma contenida en el inc. b) encuentra su operatividad regulada en
el artículo 22° del Decreto 928/16, toda vez que impone al Directorio del
Ente elevar al Departamento Ejecutivo Municipal en lo relacionado a Presu-
puesto, Contabilidad y Balances a los fines que ejerza el “control de gestión y
legalidad de sus actos”.
Y el inciso c) remite directamente al control del Tribunal de Cuentas
Municipal “...de acuerdo a sus facultades” las que se encuentran enumeradas
en los incisos del artículo 95 de la Carta Orgánica (especialmente incisos 1) y
9) y mediante el procedimiento regulado por el artículo 96, pudiendo desta-
carse la amplia competencia originaria del Tribunal en relación a lo ya seña-
lado y en relación a los Organismos Autárquicos, pudiendo destacarse lo con-
cerniente a “ingresos y egresos con las respectivas previsiones y ejecuciones
presupuestarias”.
Corresponde destacar que dicha función de Control resulta de la expresa
normativa de los artículos 183 inciso 3) y 184 de la Constitución de la Pro-
vincia (Título Segundo “Municipalidades y Comunas”), normas que contie-
nen el mandato expreso tendiente a asegurar un sistema de efectivo control
conforme a las atribuciones conferidas, las que pueden sintetizarse de la si-
guiente manera:
a) En general: Por las atribuciones conferidas al Tribunal de Cuentas
Municipal descriptas en el artículo 95 de la Carta Orgánica Municipal; con-
forme se relaciona en el párrafo precedente;
b) En particular; según lo establece el artículo 10 de la Ordenanza
12.479, que a su vez se traducen en el control de legalidad y gestión ejerci-
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da por el Departamento Ejecutivo; y las Auditorías Contables suprarelacio-
nadas.
Se advierte así la suma importancia de la función de Control tendiente
a asegurar la necesaria transparencia del Ente en lo relacionado a los aspec-
tos económicos, financieros y de ejecución del servicio de que se trata o de
la obra pública a ejecutarse, toda vez que por el carácter atribuido en su nor-
ma de creación conforme se desarrolla en el Capítulo I, estamos ante la pre-
sencia de un ente descentralizado con capacidad para administrarse a sí mis-
mo y con personalidad jurídica propia, no siendo su vinculación con la
Administración central (la Municipalidad de Córdoba) de carácter jerárqui-
co, sino que tal vinculación se concreta a través del control administrativo,
quedando asegurada de tal manera una efectiva “tutela administrativa” so-
bre la actividad del mismo, en cuanto al objeto y finalidades atribuidas en
su instrumento de creación.
Sobre el particular, en relación a la normativa relacionada al control,
las previsiones y procedimientos en la materia son procedentes y ajusta-
das en su aspecto organizativo, coincidiendo por nuestra parte en la consi-
deración expresada por el Dr. José Luis Palazzo en oportunidad de su in-
tervención ante el Concejo Deliberante de la Ciudad en Audiencia Pública
del 24/11/2015 (según Versión Taquigráfica, p. 26); que luego de conside-
rar que “...al Control no se lo excluye ni se lo modifica porque la Orde-
nanza no lo puede excluir ni modificar, se advierte un control potencial,
posible, que lo decidirán las autoridades de Gobierno...” manifestando al
final: “El control de las Cuentas Públicas está asegurado”, agregando el
suscripto que sobre el particular adquiere especial relevancia se cumpla
en los procedimientos de control a la luz de los contenidos consagrados
por los Preámbulos de la Carta Orgánica Municipal y de la Constitución
de la Provincia.
3. Superposición de Competencias
Acerca de tan relevante problemática, corresponde un análisis exhausti-
vo en relación a la eventual superposición, colisión o confusión de competen-
cias y/o funciones en base a dos Órdenes diferenciados, a saber:
a) El Ordenamiento Normativo.
b) El Ordenamiento Funcional y Operativo.
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a) En cuanto al primero señalado, la normativa de fondo en cuanto a
Servicios Públicos por una parte y Obras Publicas por el otro, el plexo nor-
mativo contenido en la Carta Orgánica Municipal, las funciones y competen-
cias las tiene atribuidas el Municipio en virtud del artículo 13° inciso 3)
“...para la prestación de servicios, realización de obras públicas...”; artículo
27° (Desarrollo Urbano inciso 5) “Promover, proyectar, ejecutar obras de in-
fraestructura, equipamientos y servicios públicos”; y el artículo 38 en cuanto
el Municipio garantiza la “prestación de servicios público, receptando esta
norma los preciados caracteres del mismo: generalidad ,uniformidad, regu-
laridad y continuidad del servicio”.
La jerarquía de tales normas, habida cuenta de la materia de que se trata,
corresponde sean confrontadas con el contenido normativo obrante en el ins-
trumento de creación del Ente, a saber la Ordenanza Municipal Nº 12479, y
en tal tarea se advierte que el mismo coadyuva en su fin de utilidad general a
ser ejecutado por un Ente revestido de personalidad Pública como el creado,
la normativa desplegada tanto en la Ordenanza como en su marco reglamen-
tario no colisionan con la competencias fijadas por Carta Orgánica Munici-
pal. En efecto, cláusulas como las del artículo 4 inciso 6) tendiente a la inter-
vención del Ente “a pedido del Departamento Ejecutivo Municipal
ejecutando las tareas inherentes a su objeto” aseguran la necesaria interrela-
ción y coordinación relativas a la satisfacción de las necesidades públicas.
Completando el análisis de ambos plexos normativos, disposiciones como
las contenidas en el artículo 4° inciso 5) y 11 inciso a) en cuanto a los recursos
y aportes del Ente a asignar por parte del Departamento Ejecutivo, la incorpo-
ración Presupuestaria Anual al Presupuesto General de la Municipalidad (artí-
culo 4° inciso 7) y finalmente el Control establecido en la norma del artículo
10° incisos b) y c) tratados precedentemente, aseguran la promisoria posibili-
dad de lograr una auspiciosa Organización Administrativa Municipal tendiente
al bienestar de la comunidad y un mejor espacio público para la misma.
b) Acerca del Ordenamiento Funcional y Operativo, el mismo debe efec-
tuarse cotejando y analizando las respectivas competencias en relación a las
siguientes atribuciones y materias:
1) Economía y Finanzas.
2) Servicios Públicos.
3) Planeamiento e Infraestructura.
Y al respecto corresponde señalar que en el marco de la competencia
originaria del Municipio, ambas materias encuentran su despliegue normativo
en la Ordenanza N° 12499 de Estructura Orgánica Municipal.
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1) En el Apartado c) relativo a la Secretaría de Economía y Finanzas, el
listado de los incisos del artículo 10 enumera las competencias de la misma
en los aspectos económicos financieros del Municipio en materia de recursos
y erogaciones y lo atinente a la deuda pública, normas y disposiciones aplica-
bles al funcionamiento del Gobierno Municipal que, en relación al Ente de
Servicios y Obras Públicas (ES&OP), de naturaleza autárquica y descentrali-
zada, no colisionan ni se superponen en relación a las gestiones y ejecución
de sus respectivos objetos y funciones. Solamente debemos señalar que el
precitado artículo 10 incisos k) y l) al referirse a la planificación de política
presupuestaria y elaboración del Presupuesto Anual y su control de gestión
presupuestaria, tendrá necesariamente en cuenta respecto del Ente, las dispo-
siciones precedentemente señaladas de la Ordenanza N° 12479 reseñadas en
el parágrafo anterior.
2) En cuanto a Servicios Públicos y la competencia de la respectiva Se-
cretaría Municipal, las funciones de Planificación, ejecución y control de la
prestación del servicio de recolección de residuos, barrido y limpieza y trata-
miento y disposición final de los mismos dispuesta en el Ordenanza N°
12.499 pueden entenderse como los lineamientos generales relativos a la Hi-
giene Urbana cuya ejecución es objeto especifico del Ente, en cuanto a su
ejecución y mantenimiento integral, total o parcial, en toda la Ciudad o zonas
de la mima, conforme delegue el Departamento Ejecutivo, por lo que tampo-
co se advierten superposiciones o colisiones conflictivas para la prestación de
tales servicios.
3) Igual tratamiento y consideración corresponde a las funciones asigna-
das a la Secretaría de Planeamiento e Infraestructura, en relación a las atribu-
ciones establecidas en los incisos n) Obras Públicas, o) Servicios Públicos y
q) Espacios públicos, cuyos rubros son de competencia originaria del Munici-
pio, con facultad para planificar, ordenar, fiscalizar, ejecutar y evaluar su
prestación, a la luz de los criterios de oportunidad y conveniencia que tiene
legalmente conferidos dicho Departamento Ejecutivo, tendientes a la satisfac-
ción de las necesidades públicas.
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