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ENTE DE SERVICIOS Y OBRAS PÚBLICAS DE
LA CIUDAD DE CÓRDOBA (ES&OP).
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES:
Una mirada sobre la facultad para su creación y su objeto
1
SERVICES AND PUBLIC WORKS ENTITY OF THE CÓRDOBA
CITY (ES&OP). CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS:
An overlook at the faculty for its creation and its objet
POR MANUEL DE PALACIOS *
Resumen
En la ciudad de Córdoba, mediante Ordenanza N° 12479/15 se creó un Ente
Municipal Descentralizado (DEM) autárquico denominado “Ente de Servicios y
Obras Públicas” (en adelante ES&OP) vinculado al servicio público de higiene
urbana, el mantenimiento integral del espacio público, y la ejecución de obras
públicas cuando las mismas cuenten con financiamiento de extraña jurisdicción,
según la delegación que efectúe el DEM. La creación del citado ente ha genera-
do distintas opiniones sobre su necesidad, y su creación habiendo opiniones en-
contradas sobre la misma, por lo que en este primer capítulo nos referiremos al
nuevo ente haciendo un análisis constitucional y normativo sobre las facultades
del Municipio para su creación y sobre el objeto del mismo. Asimismo y te-
Ernesto Cordeiro Gavier
1
Artículo recibido el 3 de septiembre de 2017 y aprobado para su publicación el 19 de
octubre de 2017.
* Abogado – Notario – Universidad Católica de Córdoba – Magister en Derecho Admi-
nistrativo – Universidad Austral – Adscripto en Derecho Administrativo Universidad Católica
de Córdoba – Adscripto Derecho Administrativo y Derecho Procesal Administrativo en Univer-
sidad Nacional de Córdoba. [email protected]
20
2
La Ordenanza Nº 12479 fue promulgada por Decreto del P.E. Nº 3733 dictado el 26/11/
15, y publicada en el Boletín Oficial de la Municipalidad de Córdoba el 30/11/2015.
niendo en cuenta su naturaleza de ente autárquico haremos un repaso sobre las
técnicas de organización administrativa, desconcentración, descentralización au-
tarquía administrativa y los entes autárquicos a los fines de poder entender me-
jor su funcionamiento, considerando experiencias similares en el derecho com-
parado local con la creación de entes de las mismas características que el
ES&OP.
Palabras clave: Ente Autárquico – Autonomía Municipal – Desconcentración –
Organización Administrativa
Abstract
In the Cordoba City, by means of Ordinance Nº 12479/15 a Municipal
Autonomous Municipal Entity (“Ente de Servicios y Obras Públicas”) was created
for public urban hygiene service, the integral maintenance of public space, and the
execution of public works when they have financing from a strange jurisdiction;
in both cases according to the delegation made by the Executive Department. The
creation of this entity has generated different opinions about its necessity, and its
creation having found opinions on it, so in this first chapter we will refer to the
new entity making a constitutional and normative analysis on the faculties of the
Municipality for its creation and on the object thereof. Likewise, taking into
account its autarkic nature, we will review the techniques of administrative
organization, deconcentration, decentralization, autarky and the autarchic entities
in order to better understand their functioning, considering similar experiences in
local comparative law with the creation of entities with the same characteristics as
the ES&OP.
Keywords: Autarchy Entity – Municipal Autonomy – Desconcentration – Admi-
nistrative Organization
1. Introducción
En la ciudad de Córdoba, mediante Ordenanza N° 12479 sancionada
con fecha 26 de noviembre de 2015
2
, se creó un Ente Municipal descentra-
lizado autárquico denominado “Ente de Servicios y Obras Públicas” (en
adelante ES&OP), a los fines de la dirección, administración, gestión y/o
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
21
3
HERNÁNDEZ, Antonio María, en su participación en la audiencia pública celebrada pre-
vio a la sanción de la Ordenanza Nº 12.479, realizada el 24 de noviembre de 2015 en el Conce-
jo Deliberante de la ciudad de Córdoba.
ejecución del servicio público de higiene urbana y el mantenimiento inte-
gral del espacio público, en forma total o parcial, y la ejecución de obras
públicas cuando las mismas cuenten con financiamiento de extraña jurisdic-
ción; en ambos casos según la delegación que efectúe el Departamento Eje-
cutivo.
La creación del citado ente ha generado distintas opiniones sobre su
necesidad, y su creación habiendo opiniones encontradas sobre la misma,
por lo que en este primer capítulo nos referiremos al nuevo ente haciendo
un análisis constitucional y normativo sobre las facultades del Municipio
para su creación y sobre el objeto del mismo.
Asimismo y teniendo en cuenta su naturaleza de ente autárquico hare-
mos un repaso sobre las técnicas de organización administrativa, desconcen-
tración, descentralización autarquía administrativa y los entes autárquicos a
los fines de poder entender mejor su funcionamiento, considerando expe-
riencias similares en el derecho comparado local con la creación de entes
de las mismas características que el ES&OP.
2. ES&OP - Análisis constitucional y normativo
A los fines de este análisis y del objetivo propuesto coincidimos con el
Dr. Antonio María Hernández que para entender la verdadera naturaleza del
ente y discernir sobre las facultades de su creación “Hay que comenzar...
por el análisis de lo que dispone la Constitución Nacional, la Constitución
Provincial y luego la Carta Orgánica Municipal”
3
.
En ese análisis, haremos un estudio de la autonomía municipal recono-
cida a los municipios de nuestro país a partir de la reforma de la Consti-
tución Nacional de 1994, y de la facultad y posibilidad de creación de
un ente autárquico como el ES&OP en el ámbito de la ciudad de Córdo-
ba, teniendo en cuenta los preceptos que fueran aplicables de nuestra
Constitución Provincial y de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad
de Córdoba.
Manuel De Palacios
22
3. ES&OP y la Constitución Nacional
A efectos del estudio del tema propuesto debemos hacer una referencia
obligada a la autonomía municipal en razón de centrar nuestro tema de estu-
dio en la facultad de creación del ente por parte de la Municipalidad de Cór-
doba, que como todo municipio, tiene tal naturaleza.
Es de destacar que la Constitución Nacional en su reforma de 1994 con-
sagró la Autonomía Municipal en los artículos 5 y 123, destacando en este úl-
timo que “Cada Provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dis-
puesto por el Artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, eco-
nómico y financiero” receptando de esta forma la evolución que la Corte Su-
prema de Justicia de la Nación tenía hasta ese momento.
Dicha norma es coincidente con lo dispuesto en la Constitución de la
Provincia de Córdoba, que aseguraba la autonomía municipal con anteriori-
dad, desde su reforma en el año 1987.
En tal sentido es de destacar que, consagrada la autonomía municipal en
la nuestra Constitución, cada municipio dicta para sí, su Carta Orgánica Mu-
nicipal estableciendo su alcance y contenido.
4. ES&OP y la Constitución de la Provincia de Córdoba
En el artículo 180 y c.c. de la Constitución de la Provincia de Córdoba
se asegura a los municipios la autonomía municipal, estableciendo que se
“reconoce la existencia del municipio, como una comunidad natural funda-
da en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autono-
mía política, administrativa, económica, financiera e institucional”.
Por ello debemos concentrarnos en la denominada “autonomía adminis-
trativa” mencionada en el artículo 180, debiendo destacar tal como refiere el
Dr. Hernández que dentro de las competencias del municipio en el artículo
186, inciso 7), se establece un amplio reconocimiento de la competencia mu-
nicipal en el aspecto administrativo a los fines de la prestación de los servi-
cios públicos.
A ello mismo se ha referido el Dr. Rosatti destacando que la autonomía
municipal supone como atribuciones las de “autonormatividad constituyen-
te, autoacefalia, autarcía o autarquía, materia propia y autodeterminación
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
23
4
ROSATTI, Horacio, Tratado de Derecho Municipal, Ed.Rubinzal Culzoni Editores, San-
ta Fé, 1987, Tomo I, Capítulo II “La Autonomía Municipal en la Reforma Constitucional de
1994”.
política”
4
, destacando a la autonormatividad constituyente como la capaci-
dad para darse, otorgarse su propia norma fundamental, y a la materia propia
como la posesión de una materia o contenido específico, con facultades de
legislación, ejecución y jurisdicción. Dentro de estas últimas encontraríamos
la posibilidad de darse la organización administrativa que le convenga, o se
juzgue más adecuada para la consecución de sus fines.
La facultad de creación de un ente como el que es objeto de estudio se
encuentra dentro de la autonomía administrativa, pero a los fines del análisis
de la misma debemos tener presente lo establecido al respecto por el constitu-
yente municipal en la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba, donde
creemos se concentra esta discusión.
5. ES&OP y la Carta Orgánica Municipal
El tema central de nuestro análisis se centra en la facultad de creación
por parte del Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba de un ente autár-
quico como el ES&OP, circunstancia que estuvo en discusión durante el trata-
miento del mismo en las dos sesiones celebradas en el Concejo y en la Au-
diencia Pública celebrada a tales efectos, y que fuera una de las objeciones
realizadas por representantes del sindicato de empleado públicos municipales
a los fines de oponerse a su creación.
Destacamos entonces que en relación a la facultad de creación de entes
autárquicos como el ES&OP la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de
Córdoba tiene algunas disposiciones que se refieren a ello, a las que nos refe-
riremos manifestando argumentos y normas que fueron citados a favor y argu-
mentos y normas que fueron citados en contra de la facultad de creación del
citado ente por parte del Concejo Deliberante Municipal, para luego del estu-
dio de toda la normativa dar nuestra opinión fundada al respecto sobre cuál
de las posiciones creemos adecuada.
En la posición a favor de la facultad de creación del ES&OP por parte
del Concejo Deliberante se citaron básicamente artículos 2; 13 en su inciso
1), 64 y 78 de la Carta Orgánica Municipal.
Manuel De Palacios
24
Encuentran entonces la competencia del cuerpo legislativo a los fines de
su creación en las facultades de los artículos 64 y 78 de la Carta Orgánica
Municipal, por cuanto el artículo 64 inciso 16) de la Carta Orgánica Munici-
pal dispone dentro de las facultades del Concejo que el mismo sancionará las
Ordenanzas “Que regulen el régimen jurídico de los organismos descentrali-
zados, autárquicos, empresas o sociedades de economía mixta o municipali-
zaciones” y en el artículo 78, inciso 4) exige la doble lectura para “Crear en-
tidades descentralizadas autárquicas”, circunstancia ésta, de la doble lectura,
que se cumplió en su tratamiento.
Asimismo el Dr. Antonio M. Hernández en su intervención en la audien-
cia pública citada hizo referencia al artículo 2 de la Carta Orgánica en cuanto
establece que “El pueblo de la ciudad de Córdoba dicta esta Carta Orgánica
en ejercicio de la autonomía en el orden institucional, político, administrati-
vo y financiero” haciendo una exposición sobre los alcances que supone la
autonomía municipal en tales aspectos. Asimismo fundamentó la facultad de
creación del ente en el artículo 13 en su inciso 1), que establece que “Corres-
ponde al Municipio: 1. Ejercer los derechos y competencias propias de la
autonomía municipal”. “En ese inciso —destaca en su exposición el Dr. Her-
nández—, está resumido un plexo de competencias enormes, y ésta es la
base en la Carta Orgánica Municipal para regular los aspectos propios del
aspecto administrativo de la autonomía y, por lo tanto, prestar los servicios
públicos con las distintas formas que se pueda utilizar en esta materia”,
agregando que los que sostienen una postura contraria a dicha facultad men-
cionan el mismo artículo 13, pero haciendo especial referencia a su inciso 3),
por cuanto establece que “corresponde al Municipio: ... 3) Celebrar conve-
nios con otros municipios y constituir organismos intercomunales bajo la
formas de asociación, organismos descentralizados autárquicos, empresas o
asociaciones de economía mixta otros regímenes especiales para la presta-
ción de servicio, realización de obras, cooperación técnica o financiera y ac-
tividades comunes de su competencia”, destacando el Dr. Hernández que se-
gún su opinión “ese inciso lo único que hace es ratificar que cuando se trata
de convenios intermunicipales, también se pueden crear organismos descen-
tralizados autárquicos”.
No obstante ello, los que se pronunciaron en la posición contraria a la
facultad de creación del citado ente, destacaron que el artículo 13 inciso 3)
de la Carta Orgánica Municipal —ya citado—, es la norma específica ya
que se refiere, de manera expresa a la facultad de creación de entes autár-
quicos por parte del municipio, entendiendo los mismos que ello es lo que
tuvieron en cuenta los convencionales municipales a los fines de establecer
la facultad de creación de organismos autárquicos para la prestación de ser-
vicios y obras municipales, como es el caso del ES&OP. Esto lo refirió uno
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
25
de los Concejales participantes en su exposición en la Audiencia Pública
convocada para la creación del ente, quien destaco que “al principio gene-
ral lo establece la norma y el municipio tiene la posibilidad de crear un
ente autárquico asociado con otros municipios”... destacando que “de la
norma no surge que el Estado municipal puede crear un ente autárquico
por sí mismo para administrar sus bienes, lo tiene que hacer asociado a
otros municipios”.
5
En su intervención destacó “Con respecto al artículo 78 de la COM ya
citado «...que los que fundamentan en esta norma la facultad de creación del
ente» ...fueron directamente a la norma específica, sin tener en cuenta todo el
articulado de la Carta Orgánica Municipal. Fueron directamente a las faculta-
des que tiene este Concejo Deliberante «sin tener en cuenta» ...la primera par-
te del artículo, porque el 64, donde dice «Atribuciones del Concejo Delibe-
rante» en su inciso 1) faculta a sancionar ordenanzas sobre materias
inherentes a la competencia municipal” y continúa manifestando que según su
interpretación “el artículo 13 dice que no es materia competente generar un
ente autárquico para manejar sus obras, y por el artículo 64 puede legislar
este Concejo Deliberante siempre y cuando sea inherente al municipio” enfa-
tizando que a su parecer “no hay ninguna posibilidad de crear un ente autóno-
mo para manejar sus propios bienes”.
Sentada la discusión al respecto sobre la facultad de creación, y de las
posturas expresadas adelantamos nuestro criterio a favor de la facultad de
creación por parte del Concejo Deliberante Municipal, entendiendo que en el
caso se encuentra cumplido el procedimiento establecido a tales fines previo
a la sanción de la Ordenanza N° 12.479, reglamentada por los Decretos del
Poder Ejecutivo Municipal N° 46 y N° 076 del 18 y 20 de enero de 2016,
respectivamente
6
. En dicho procedimiento se hizo lugar a su discusión parla-
mentaria respetando el procedimiento de doble lectura, se celebró la corres-
pondiente Audiencia Pública el día 24 de noviembre de 2015 y tuvo lugar la
segunda lectura el día 26 de noviembre de 2015.
Que si bien el articulado de la Carta Orgánica tiene una norma especí-
fica en la que se refiere a la creación de entes del tipo del creado para la
prestación de servicios y la realización de obras, como lo es el artículo 13
en su inciso 3), ello no significa que el Concejo Deliberante Municipal no
tenga facultades para crear entes del tipo del ES&OP ya que la autonomía
5
Intervención del Concejal Marcelo Pascual en la Audiencia Pública celebrada con moti-
vo de la creación del ES&OP.
6
Los Decretos del P.E.M. 46/16 y 76/16 fueron publicados en el B.O.M. el 20/01/2016 y
el 29/01/2016, respectivamente.
Manuel De Palacios
26
municipal y específicamente la “autonomía administrativa” hacen que el
Municipio pueda dictarse para sí la organización administrativa que mejor
convenga a los fines del cumplimiento de los cometidos que, como tal, tie-
ne asignados.
No obstante lo manifestado, creemos adecuado avanzar en el estudio
del tema, tal como nos propusiéramos al comienzo, realizando un estudio de
las distintas técnicas de organización administrativa, para concentrarnos en
la autarquía administrativa y los entes autárquicos, lo que nos ayudará a
comprender de mejor manera el nuevo ente, luego de lo cual nos propone-
mos un estudio particular de esta técnica de organización, mediante el análi-
sis de otros entes del tipo creados en el derecho local, concentrando nuestra
mirada en los objetos para los que fueron creados, y su comparación con el
objeto del ES&OP.
6. Técnicas de organización administrativa. (Desconcentración,
descentralización y autarquía). Los entes autárquicos
A los fines de comprender la naturaleza del ente creado, entendemos
adecuado en esta instancia abordar las técnicas de organización administra-
tiva de desconcentración, descentralización administrativa y la autarquía.
Tanto los conceptos de desconcentración y descentralización están refe-
ridos a la organización administrativa del Estado, esto es la manera en que el
Estado se organiza a los fines de llevar a cabo los fines y cometidos que tiene
a su cargo. En el estudio de los mismos advertimos que, según refiere la Dra.
Miriam Ivanega “La Constitución de la Nación Argentina no contiene cláu-
sulas expresas vinculadas a la organización de la Administración Pública y/
o a los principios jurídicos que la rigen, como en el caso del régimen espa-
ñol”
7
, por lo que recurrimos a la doctrina a los fines de sus definiciones.
La descentralización ha sido definida como “una tendencia organizativa
de la Administración Pública, conforme a la cual se confiere personalidad ju-
rídica propia a ciertos entes a los que se les otorga autonomía orgánica relati-
va, respecto al órgano central, para encargarles actividades administrativas”
8
.
7
IVANEGA, Miriam M., “Los Principios de la Organización Administrativa”, en Revista
de Documentación Administrativa, número 267/268, INAP, España, 2004, pp. 189/204.
8
La descentralización Administrativa, Biblioteca Jurídica UNAM, Méjico, pág. 36, pu-
blicado en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1920/6.pdf, fecha de consulta 01/07/2017
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
27
La entendemos como el proceso de reorganización del Estado y transferencia
de competencias originalmente concentradas en el gobierno central a otras es-
feras territoriales de gobierno, con personalidad jurídica propia, destacando
que es de trascendental importancia que el nuevo ente cuente con personali-
dad jurídica propia y fundamentalmente que esté dotado de partidas presu-
puestarias propias para el cumplimiento de sus cometidos, según lo refiere el
Dr. Pedro J. Frías
9
. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en coinciden-
cia con ello se ha expedido recientemente en un fallo de trascendental impor-
tancia para el federalismo, correspondiente a la Municipalidad de La Rioja
contra el Gobierno de esa Provincia
10
.
Encontramos distintas clasificaciones de la descentralización; pudiendo
dividir a la misma en Descentralización territorial que supone la determina-
ción de un ámbito geográfico en el que el órgano descentralizado ejerce su
competencia, como por ejemplo la descentralización del régimen de Comu-
nas; Descentralización Política, que supone la elección de las autoridades
por parte de los ciudadanos y que es el grado máximo de descentralización,
y supone la autonomía; o también la Descentralización Administrativa o
también Descentralización Operativa o funcional, donde sus autoridades
ejercen facultades delegadas por el poder central para cumplir con algunos
cometidos estatales que le son atribuidos, contando para ello, o debiendo
contar, como dijimos con partidas presupuestarias propias. Es conocida tam-
bién como descentralización por servicios. Siendo esta última el caso de las
entidades autárquicas, empresas y sociedades del Estado, como lo es el ente
bajo estudio.
A la misma la debemos diferenciar de la Desconcentración la que supo-
ne la transferencia a otros niveles administrativos, la implementación de deci-
siones tomadas por el gobierno central, para la ejecución de las mismas. Es la
transferencia de la función a otras oficinas u agentes administrativos para la
ejecución de lo ordenado por el gobierno central. En este caso la competencia
sigue perteneciendo al gobierno central.
En la misma se da lugar a “la transmisión de la competencia a un órgano
inferior... del mismo ente carente de personalidad jurídica propia”, siendo
esta su principal diferencia con la descentralización
11
.
9
FRÍAS, Pedro J., El federalismo argentino – Introducción al Derecho Público Provin-
cial, Ed. Depalma Buenos Aires, 1980, pág. 45, quien manifestara que “A todo servicio atribui-
do al nivel más cercano del ciudadano debe corresponderle una dotación financiera”.
10
CSJN, “Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de la Rioja en la causa
«RECURSO DE HECHO - Intendente de la Capital s/ Amparo»”, 11/11/2014.
11
GUZMÁN, Alfredo Silverio, “Autarquía y Descentralización”, ED 755/773.
Manuel De Palacios
28
7. Autarquía administrativa - Los entes autárquicos
Teniendo en cuenta que el ES&OP según su ordenanza de creación es
un “Ente Municipal Autárquico” y que el mismo tiene “capacidad plena
para actuar los ámbitos de Derecho Público y Privado” y que tiene “autar-
quía administrativa” vamos a destacar las características que supone dicha
autarquía.
Podemos destacar que “ente autárquico es el que perteneciendo a la ad-
ministración pública posee personería jurídica, un patrimonio propio o de
afectación y un fin público a cumplir”
12
. Asimismo y dentro de sus rasgos y
características podemos destacar según refiere el autor Alfredo Guzmán que
las mismas: “1 - Son personas públicas estatales; tienen capacidad para ad-
ministrarse a sí mismas; tienen personalidad jurídica propia, quedando facul-
tadas a actuar por sí mismas, en nombre propio, estar en juicio como actoras
o demandadas, celebrando contratos, etc.; cuentan con asignación legal de
recursos; su patrimonio no deja de ser estatal, aunque limitado a la legalidad
de sus decisiones y tampoco dejan de estar sometidas al control de la admi-
nistración central, mediante el recurso de alzada”
13
.
Las entidades autárquicas participan del concepto de descentralización
en una relación de género especie, siendo que la descentralización, aún admi-
nistrativa encuentra otras formas de concreción a través de la creación de em-
presas o sociedades del estado por ejemplo.
Asimismo es de destacar que una característica de las entidades autár-
quicas es que las mismas se les asignan un fin típicamente administrativo,
pero generalmente acotado con el objeto de cumplir un cometido estatal que
puede ser amplio o acotado, habiendo gran diversidad de objetos para los en-
tes autárquicos creados, sobre los que haremos un repaso en las experiencias
de derecho comparado.
Se ha planteado la discusión en doctrina sobre cuál es el órgano compe-
tente para crear organismos descentralizados o entidades autárquicas, esto es
si el ejecutivo puede crear entidades de este tipo o esta facultad está reserva-
da sólo al Congreso y que a los fines de su creación las mismas deben ser por
ley. En favor de la postura que propicia la facultad de creación por el Ejecu-
tivo se encuentra Marienhoff, quien la sustenta en las facultades de adminis-
12
DE ESTRADA, “Atribuciones de los poderes legislativos y ejecutivo para crear entida-
des autárquicas”, LL 156-412.
13
GUZMÁN, Alfredo Silverio. “Autarquía y Descentralización”, ED 755/773.
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
29
14
GUZMÁN, ob. cit., pág. 762.
tración asignadas al Ejecutivo por el artículo 99 inciso 1) de la Constitución
Nacional. Asimismo en la posición contraria se manifestaron Bielsa, Diez,
Fiorini, quienes entienden que toda persona jurídica pública debe ser creada
por ley, entendiendo que sólo el Congreso por ley o el ejecutivo por delega-
ción pueden crear entes autárquicos.
Por otra parte Comadira sostenía que la creación de entes destinados a
proyectar su actividad sobre derechos de sujetos que advienen a la relación
como terceros, debe hacerse, necesariamente por ley formal, quedando cir-
cunscripta la posibilidad del decreto sólo a los supuestos en los que el ente no
exceda con su actuación el ámbito de las relaciones especiales de sujeción
14
.
La autarquía podemos decir entonces que es una técnica de organización
administrativa por la que el Estado crea un ente distinto de su persona, fuera
de la organización administrativa estatal a los fines de satisfacer diversos co-
metidos públicos. Una de las ventajas que se busca con esta técnica es que el
ente autárquico tiene mayor conocimiento técnico o específico a los fines de
tratar la materia asignada, entendiendo que con ello se logra mayor eficiencia
o eficacia y celeridad a los fines de lograr su cometido, por no estar dentro de
la siempre intrincada burocracia estatal.
En el caso, y habiendo hecho un análisis de las distintas técnicas de or-
ganización administrativa y de los organismos autárquicos, nos proponemos
hacer un análisis de experiencias similares de entes de este tipo en el dere-
cho comparado local, haciendo especial énfasis en los objetos o fines para
los que fueron creados para analizar luego lo propio en el ente de nuestro
estudio, el ES&OP.
8. Derecho comparado local - El ES&OP y su objeto - Experiencias
similares
En la audiencia de creación se dio cuenta de la existencia de experien-
cias similares en nuestro derecho local, contando con varios modelos de En-
tes Autárquicos en las ciudades de Rosario, Ciudad Autónoma de Buenos Ai-
res, en el Municipio del Tigre y en la Provincia de Buenos Aires.
En la ciudad de Rosario funcionan dos grandes entes autárquicos, el
E.T.R – Ente de Transporte de Rosario, creado por Ordenanza N° 7627/
Manuel De Palacios
30
2003, a los fines de la prestación del servicio de transporte público masivo,
individual y especial y del transporte privado motorizado o no, y el SUMAR
—Ente autárquico del “Servicio Urbano de Mantenimiento Ambiental Rosa-
rio”—, que tiene por objeto la gestión integral de residuos y el mantenimien-
to integral del espacio público, con un objeto similar al propuesto para el
ES&OP de la ciudad de Córdoba.
En el Municipio de Tigre funciona la APU —Agencia de Planificación
Urbana— creada por Ordenanza N° 3379/13 y que tiene como objetivo la
planificación y ejecución de políticas públicas destinadas al diseño urbano.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires también funcionan varios entes
con funciones específicas como lo son el Ente de la Policía Metropolitana, el
Ente del Hospital Garraham, Ente Autárquico y Administración del Teatro
Colón, la Agencia de Protección Ambiental, o la Agencia Gubernamental de
Control, los que tienen asignadas diversas funciones y cometidos estatales, en
razón de su especificidad.
En el ámbito de nuestra provincia de Córdoba contamos con experien-
cias similares en la ciudad de Río Cuarto con el EDECOM —Ente Descentra-
lizado de Control Municipal—, creado por Ordenanza N° 344/05 del Conce-
jo Deliberante de la ciudad de Río Cuarto, que en su artículo 1 establece la
creación del mismo como “entidad descentralizada autárquica, incorporada
a la estructura orgánica municipal” cuyo objeto es el de “consolidar la pre-
sencia del Estado Municipal en la vía pública, promover mejores condicio-
nes de seguridad y de convivencia urbana a través de la prevención, la edu-
cación, el control y la vigilancia del cumplimiento de la ordenanzas
referidas a la organización de la seguridad, el tránsito vehicular, el trans-
porte, los espectáculos públicos, la bromatología y zoonosis y el control inte-
gral del medio ambiente, pudiendo además efectuar el control de gestión de
los servicios descentralizados que se les asignen por ordenanza”, o la del
ENINDER —Ente Municipal para el Desarrollo Regional—, creado en el año
2000 y que es un ente autárquico que según su página web (http://
www.eninder.com/, consultada el 01/07/2017) agrupa a 44 municipios y co-
munas de la región central del país, y cuya sede y Concejo Directivo funcio-
na en la ciudad de Villa María, de esta Provincia de Córdoba y tiene como
objeto la prestación de servicios y la realización de obras públicas que bene-
ficien a los mismos.
Asimismo en el ámbito de la Provincia de Córdoba tenemos el ERSEP,
Ente Regulador de los Servicios Públicos, creado por ley N° 8835 y que tiene
como objeto la regulación de todos los servicios públicos que se presten en el
ámbito de la Provincia, con excepción de los de carácter nacional y los de
municipales que no excedan el ámbito de un municipio o comuna.
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
31
9. El ES&OP y su objeto
Habiendo repasado algunas experiencias de entes autárquicos creados en
el derecho comparado local, haremos un análisis del ES&OP y de su objeto
para compararlo con los entes del mismo tipo mencionados anteriormente.
Del repaso del objeto de los entes referidos vemos que los mismos tie-
nen un objeto acotado a una prestación en particular, siendo ésta la caracterís-
tica que tienen los entes autárquicos.
En este punto y viendo el objeto del ES&OP por el que se propicia la
“administración, gestión y/o ejecución del Servicio Público de Higiene Ur-
bana y el mantenimiento integral del Espacio Público, en forma total o par-
cial, en toda la ciudad o en zonas de la misma... y la ejecución de Obras Pú-
blicas, en forma total o parcial, en toda la ciudad o zonas de la misma”, según
refiere el artículo 3 de la Ordenanza N° 12.479, de su creación, vemos que el
mismo a priori tiene una competencia bastante extensa, comparado con los
entes mencionados, lo que podría suponer una colisión con lo establecido
como competencias propias de Secretarías dentro de la estructura municipal,
tales como la Secretaría de Servicios Públicos y la Secretaría de Planeamien-
to e Infraestructura.
Que es en esta colisión o superposición de funciones entre el ente creado
ES&OP y la propia estructura de la organización administrativa municipal es-
tablecida por Ordenanza N° 12.499 donde encontramos algunas objeciones
en relación a su creación ya que vemos que no se habría tenido en cuenta a
toda la estructura municipal en su conjunto al momento de la creación del
ente generándose una superposición entre la funciones a ser prestadas por el
mismo y las que tiene a cargo la organización administrativa municipal.
Que según la normativa referida la Secretaría de Servicios Públicos ten-
drá a su cargo “Planificar, ejecutar y controlar las tareas inherentes a la higie-
ne urbana de la Ciudad, prestando o haciendo prestar los servicios de recolec-
ción de residuos domiciliarios, barrido, limpieza de calzadas, terrenos
baldíos, tratamiento y disposición final de los mismo”; “Fiscalizar y evaluar
el cumplimiento de los planes y normativas relacionadas con los servicios pú-
blicos mencionados”.
Asimismo dentro de los primeros objetivos del ES&OP figura la “admi-
nistración, gestión y/o ejecución del Servicio Público de Higiene Urbana”
siendo que éste es uno de los servicios que mayor costo tiene en la adminis-
tración municipal. Este servicio y el de Transporte Urbano de Pasajeros son
los dos servicios que mayor costo insumen en la administración de la Munici-
Manuel De Palacios
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palidad de la ciudad de Córdoba. Que ello es debido a un problema estructu-
ral y de falta de planificación urbana que tiene la ciudad de Córdoba en razón
de la gran extensión de su radio urbano. El ejido urbano municipal de Córdo-
ba es uno de los más extensos del mundo con una extensión de 180 km cua-
drados. Ello se debe a la baja densidad poblacional y la falta de planificación
lo que repercute negativamente en la prestación de servicios como el alum-
brado público, la recolección de residuos sólidos urbanos o la prestación del
servicio de Transporte Urbano de Pasajeros.
Que otro de los puntos de conflicto o de superposición con la estructura
orgánica municipal es la realización de obras municipales, aunque en el caso
la realización de las mismas por parte del ES&OP ha quedado condicionada a
que las mismas sean “solo cuando cuenten con financiamiento de extraña ju-
risdicción o cuando el Departamento Ejecutivo las delegue”.
En tal sentido la Estructura Orgánica Municipal establecida por Orde-
nanza N° 12.499 divide al municipio en nueve secretarías y establece dentro
de las competencia de las mismas que la Secretaría de Planeamiento e Infra-
estructura tendrá dentro de sus atribuciones “Estudiar, programar, ejecutar,
controlar y fiscalizar las obras públicas de competencia municipal, y mante-
ner y conservar las plazas, parques, espacios públicos y obras de ornamen-
tación de la ciudad”.
Tal como referíamos hay una gran cantidad de entes autárquicos creados
en nuestro derecho comparado local, con diferentes objetos y funciones, sin
embargo pareciera que ninguno de ellos tiene la amplitud que se ha otorgado
al objeto del ente descentralizado recientemente creado en Córdoba.
10. Conclusiones
A modo de conclusión podemos destacar luego de un análisis constitu-
cional y normativo sobre su creación que el mismo fue creado por Ordenanza
Municipal, respetando el procedimiento establecido a tales fines, que requie-
re su tratamiento en doble lectura y la celebración de una audiencia pública al
efecto. Asimismo ha quedado resguardado el requisito exigido por la doctrina
mayoritaria en relación a la creación de los entes autárquicos por ley.
Asimismo y del análisis del marco constitucional entendemos que el
Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba tiene amplias facultades admi-
nistrativas a los fines de dotar a la administración municipal de la estructura
administrativa que mejor convenga a los fines de la consecución de sus fi-
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
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nes, entendiendo que la autonomía municipal ha dado a los municipios la au-
tonormatividad constituyente y materia propia para darse su propia organiza-
ción tal como lo destaca el Dr. Horacio Rosatti, quien trata estos temas mu-
nicipales.
Consideramos que el ES&OP creado en el ámbito de la Municipalidad
de Córdoba es un instrumento adecuado a los fines de la prestación de los
servicios municipales propuestos, no obstante lo cual entendemos que el ob-
jeto planteado para el ente es prima facie de una gran amplitud, lo cual podría
acarrear ciertas dificultades en la prestación de los servicios para los que fue
ideado.
Que en el estudio de organismos descentralizados del tipo del ES&OP
vemos que en general los mismos recurren a esta técnica de organización ad-
ministrativa para la atención de algunos aspectos puntuales, circunscribiendo
su actuación a una temática o problemática determinada, como lo es por
ejemplo el transporte o la basura en Rosario, o la administración de hospita-
les o del teatro, como en el caso de la CABA, o el control de los servicios
públicos, en caso del ERSEP, o la realización de obras públicas, como en el
caso del ENINDER.
Que en razón de ello entendemos que el objeto del ES&OP en cuanto
plantea en su primera parte la “administración, gestión y/o ejecución del Ser-
vicio Público de Higiene Urbana” es suficientemente amplia. Que en nuestro
trabajo destacamos que la prestación del servicio de higiene urbana es uno de
los servicios que mayor costo tiene en la administración municipal, por la si-
tuación particular de la extensión del radio urbano de la ciudad de Córdoba y
su prestación de manera centralizada, entendiendo a nuestra humilde opinión
que ello por si solo, bastaba para la creación del ente y quizás es uno de los
problemas que justificarían que la ciudad de Córdoba avance en el proceso de
su descentralización de sus servicios a través de los Centros de Participación
Comunal iniciado por los años 90.
Que en nuestra Carta Orgánica se prevé expresamente la creación de or-
ganismos descentralizados de gestión en el Título Único de la Sección Quin-
ta, donde se ratifica el proceso de descentralización iniciado y se establece el
procedimiento para avanzar en el mismo garantizando su continuidad y pro-
fundización. Que entendemos entonces que este tipo de servicios, junto con
los del mantenimiento del alumbrado público o el de mantenimiento del espa-
cio verde pueden ser prestados con mayor eficiencia y eficacia mediante su
descentralización, en organismos de este tipo a través de los CPC —Centros
de Participación Comunal—.Tal es la propuesta que el suscripto formuló en
un trabajo realizado como tesina de la Maestría en Derecho Administrativo
de la Universidad Austral, donde se trató el Régimen de Comunas de la ciu-
Manuel De Palacios
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dad de Córdoba, planteando justamente este tema, proponiendo la descentra-
lización municipal y la atención de servicios como el alumbrado público, ba-
cheo y el mantenimiento de espacios verdes a través de un régimen de Comu-
nas, mediante la división oportunamente trazada en nuestra ciudad para la
creación de los 11 CPC que funcionan actualmente en la ciudad de Córdoba.
Que además de la competencia antes enunciada el ente tiene competen-
cia para “el mantenimiento integral del espacio público, en forma total o par-
cial, en toda la ciudad o en zonas de la misma... y la ejecución de Obras Pú-
blicas, en forma total o parcial, en toda la ciudad o zonas de la misma”, por
lo que luego de un repaso de las técnicas de organización administrativas en-
tendemos que el ente creado ES&OP tiene un objeto demasiado amplio y que
podría colisionar con la competencia otorgada a distintas Secretarías de la or-
ganización municipal, conforme lo analizado en el presente trabajo.
No obstante ello y en razón de que el ente creado no ha tenido participa-
ción hasta el momento en obras públicas que se hubieran delegado por el mu-
nicipio, vemos que el mismo hasta el momento ha tenido funcionamiento so-
lamente para la administración y gestión del servicio de higiene urbana, por
lo que no tenemos la posibilidad de analizar si nuestra afirmación sobre la
amplitud del objeto del ente es una situación que genere alguna dificultad.
El objeto del ente ES&OP parece ser demasiado amplio, con el conse-
cuente riesgo de duplicar la tarea de la competencia asignada a las Secreta-
rías de la Municipalidad y dada su amplitud de perder la especificidad que
es propia de los entes descentralizados, en razón de abordar una problemáti-
ca particular.
Ente de servicios y obras públicas de la ciudad de Córdoba (ES&OP)
