ROL DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES EN
EL MANTENIMIENTO DE LA PAZ
por Christian G. Sommer*
I. Introducción
La búsqueda de mecanismos para la solución de los conflictos que se
producen entre los Estados Miembros de las organizaciones Internacionales
y que pudieran menoscabar la paz y seguridad regional e internacionales, son
algunos de los principales propósitos de estas Organizaciones. Una de las or
ganizaciones internacionales que más ha participado en dar respuesta a estos
propósitos ha sido la Organización de Naciones Unidas (ONU). A lo largo de
su historia, las Naciones Unidas han tenido que enfrentarse a nuevas y siempre
cambiantes amenazas a la paz y la seguridad internacionales. A pesar de sus
esfuerzos, los fundadores de las Naciones Unidas no pudieron prever toda la
magnitud y la complejidad de los problemas que surgieron con la evolución
del sistema internacional a lo largo de más de 60 años de funcionamiento de la
Organización. En la actualidad, los mandatos que dimanan de los principales
órganos competentes van desde la facilitación de buenos oficios a la preven
ción operativa y el mantenimiento, la consolidación y la imposición de la paz
en todas las regiones del planeta.
Mantener la paz y seguridad internacionales es uno de los propósitos a
que alude el art. 1.1 de la Carta. A su vez, en su art. 33 de la misma, se estipula
que los Estados Miembros deberán resolver sus controversias por medios pa-
cíficos.1 Pero cuando estas controversias no puedan ser resueltas por acuerdos
*Abogado y Doctor en Derecho (UNC). Profesor titular de Derecho Internacio
nal Público y Director de la Sala de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho y
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entre los sujetos involucrados, se activan diversos mecanismos institucionales
en el marco de la Carta. Estos mecanismos se encuentran regulados principal
mente en los Capítulos VI y VII de la Carta, dedicando a los medios pacíficos
de solución de controversias y la aplicación de “medidas” por parte de la Or
ganización.
II. El sistema de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales
Buena parte de las decisiones de la ONU sobre el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales tienen como marco de aplicación diversas
resoluciones de la Asamblea General de la ONU, tales como la célebre Res.
2625 de 1970 sobre “Declaración relativa a los principios de Derecho Interna
cional referentes a las relaciones de amistad y la cooperación de los Estados
de conformidad con la Carta”, la Res. 43/51 de 1988 sobre “prevención y
eliminación de controversias y situaciones que pueden amenazar la paz y la
seguridad internacionales”, o la Res. 46/59 de 1991 sobre “determinación de
los hechos por la ONU en la esfera del mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales”.
En lo que respecta al Capítulo VI, la Carta prevé la actuación de diversos
órganos del sistema de la Organización, por los cuales se procura garantizar la
paz y seguridad internacionales.
En un marco más representativo, la Carta en su artículo 11, autoriza a la
Asamblea General a considerar los principios generales de la cooperación y
el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, pudiendo hacer reco
mendaciones al Consejo de Seguridad sobre las situaciones que se determinen
como una amenaza o quebrantamiento de esos principios. En forma excepcio
nal, ante la parálisis en la actuación del Consejo de Seguridad (principalmente
por razones políticas), la Asamblea General podrá intervenir para decidir sobre
situaciones que ponen en riesgo la paz y seguridad internacionales. Por me
dio de la Res. 377 A (V) de 1950, denominada también como la resolución
“Unión pro Paz”, la Asamblea General dispuso que, si el Consejo de Seguridad
no podía cumplir con su responsabilidad primordial, por desacuerdo entre sus
Miembros (permanentes), la Asamblea General analizaría el asunto en forma
Ciencias Sociales de la Universidad Católica de Córdoba. Miembro de la Asociación Argentina de
Derecho Internacional.
1 Cf. DIEZ DE VELASCO, Manuel. Las Organizaciones Internacionales. Decimo
cuarta Edición. Edit. Tecnos. Madrid. 2007. pág. 223
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inmediata, efectuando la adopción de medidas que considere prudentes para
paliar la situación de peligro o quebrantamiento de la paz y seguridad interna
cionales. Esta “potestad” de la Asamblea General, se ha usado escasamente,
principalmente en los conflictos de la Guerra de Corea (1950), la crisis de
Afganistán (1979) o en Libia (1986).
Con funciones concurrentes con la Asamblea General, el Capítulo VI de
la Carta, estipula que el Consejo de Seguridad desempeña un rol primordial en
la búsqueda de la solución de controversias internacionales que alteren la paz
y seguridad internacionales, a tenor de los artículos 33 y 34 de la Carta. El art.
33 de la Carta, insta a los sujetos intervinientes en un conflicto que ponga en
riesgo la paz y seguridad internacionales a la búsqueda de la solución de los
conflictos por medios pacíficos (mediación, conciliación, arbitraje, litigio ante
la CIJ entre otros), ya sea que se encuentren establecidos en el ámbito de la
Organización o de otros organismos internacionales.
El organismo podrá investigar toda situación o controversia susceptible
de producir un quebrantamiento de la paz (art. 34). También la Asamblea Ge
neral podrá elevar un caso ante el Consejo de Seguridad, a fin que éste se
aboque al estudio del caso (art. 11.3) al igual que idéntica potestad la puede
ejercer el Secretario General de la Organización (art. 99). Además, los Estados
Miembros de la Organización (art. 35.1) e incluso aquellos que no lo fueran
(art. 35.2) pueden llevar el caso ante el Consejo de Seguridad. En caso que el
Consejo de Seguridad no se avocara a la situación llevada ante la Organización
por los Estados Miembros o no, podría elevarse supletoriamente ante la Asam
blea General o el Secretario General para su estudio.2
Las funciones del Consejo de Seguridad en el Capítulo VI, consisten en
efectuar “recomendaciones” a las partes en conflicto, instándolas a que utilicen
los medios pacíficos a su alcance. En caso que la situación en cuestión analiza
da por el Consejo se agrave o no se apliquen aquellas recomendaciones que el
Consejo pudiere dar a las partes, el organismo internacional podrá dar inicio al
procedimiento previsto en el Cap. VII de la Carta.3
Es importante remarcar que en las actuaciones dictadas en el marco de
los Capítulo VI y VII, los Miembros del Consejo de Seguridad que intervengan
en una controversia se encuentre bajo análisis del órgano, se deberán abstener
de votar sobre las decisiones que el pleno resuelva (art. 27.3 de la Carta). Sin
embargo, en la práctica esa disposición ha tenido excepciones, en particular
2 Idem. Pág. 224
3 Distintos casos han dado lugar a esta práctica. Res. 826 (1993) sobre el asunto
del Personal Diplomático en Irán, Res. 1040 (1996) sobre el asunto en Angola, Res. 1226 (1999)
sobre el conflicto entre Etiopía y Eritrea.
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por parte de los Miembros Permanentes del Consejo, en donde han intervenido
siendo a su vez parte en la controversia (Res. 731/92).4
Como ya se mencionara, otro de los órganos de la ONU destinado a ga
rantizar la permanencia de la paz y seguridad internacionales, corresponde al
Secretario General de la Organización. El Secretario General de la ONU está
autorizado para atender en aquellas cuestiones que puedan poner en peligro o
que amenacen la paz y seguridad internacionales, atribución que dimana del
art. 99 de la Carta, cuando autoriza al Secretario General a elevar al Consejo
de Seguridad, aquellas cuestiones o controversias aludidas.
Estas funciones del Secretario General, a partir de la década de los '90,
tienen como marco la llamada “Diplomacia Preventiva ”5 y refieren al rol en
procura llevar soluciones posibles a los Estados Miembros en conflicto (art.
98). Este rol tiene su base en la propuesta de “Agendapara la Paz” (1992)6
que elaborara el ex Secretario General Boutros Boutros-Ghali.
Entre sus funciones se encuentran actividades específicas del Secretario
General como las “medidas de alerta rápida” que permiten establecer y dar
respuestas acordes a situaciones que amenazan la paz y seguridad internacio
nales.
Por último, debemos mencionar a la Corte Internacional de Justicia como
el órgano jurisdiccional al cual las partes en una controversia podrán acudir
para encontrar una solución pacífica sus controversias. También el Consejo de
Seguridad, dentro de sus funciones de recomendación del Capítulo VI, podrá
indicar a las partes, la utilización del Tribunal Internacional como uno de los
mecanismos apropiados para la solución de sus controversias (art. 36.1).
Según la Carta de la ONU, le corresponde al Consejo de Seguridad la fun
ción primordial de la seguridad colectiva del sistema internacional (Capítulo
VII). El art. 39 de la Carta autoriza al Consejo de Seguridad a tomar, en caso
de amenaza, ruptura de la paz y seguridad internacionales o de actos de agre-
sión7, todas las medidas previstas en el art. 41 y 42 de la Carta, consideradas
4 CS. Res. 731 (1992). Por el atentado terrorista a un avión de la Empresa Pan Am
sobre la ciudad de Lockerbie (Escocia), EE.UU, Gran Bretaña y Francia, participaron probando la
resolución que reclamaba a Libia la extradición de los ciudadanos libios implicados en el atentado.
5 Como diplomacia preventiva se entiende las medidas destinadas a evitar que sur
jan controversias entre dos o más partes, a evitar que las controversias existentes se transformen
en conflictos y evitar que éstos, si ocurren, se extiendan.
6 Res. 47/120 (1002)
7 La agresión es uno de los delitos con más discrepancia en cuanto a su encuadre
jurídico objetivo. De hecho, al aprobarse el Estatuto de la Corte Penal Internacional que prevé a
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como mecanismos tendientes a impedir o aplicar medidas por aquellos actos
contrarios a los principios y propósitos de la Carta de la ONU.
Con respecto al Capítulo VII, el art. 39 de la Carta establece que:
El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la
paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o
decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los Artículos 41 y 42
para mantener o restablecer 1a paz y la seguridad internacionales.
Esta norma está sustentada sobre las mismas bases de los art. 1.1 y 2.3 de
la Carta, dando inicio al denominado “Sistema de Seguridad Colectiva” de la
Organización.
El funcionamiento de Capítulo VII de la Carta establece una serie de eta
pas por los cuales el Consejo de Seguridad tratará un determinado caso de
quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales. La primera de ellas es
determinar si la situación que se trae a su consideración o que él asume direc
tamente, constituye una amenaza a la paz y seguridad internacionales. Así, el
Consejo de Seguridad “calificará” la situación, previa información sobre la
controversia, solicitando a las Partes, en su caso, toda la información sobre el
conflicto.8
Esta potestad de calificar o de regular determinadas situaciones no debe
estar en disconformidad con el resto del articulado de la Carta, ya que de lo
contrario se estarían materializando disposiciones jurídicas calificadas como
“ultra vires”. Este conflicto surgió por la aprobación de las Res. 1422 (2002) y
1487 (2003) en donde el Consejo de Seguridad utilizó sus facultades del Cap.
VII, sin que se hayan establecido situaciones concretas que pudieran ser califi
cadas por el organismo como amenazas a la paz y seguridad internacionales y
en donde se estableció la inmunidad de las fuerzas militares que participaban
este delito internacional entre sus tipos penales, éste fue dejado en suspenso hasta que una confe
rencia especial resuelva sobre su contenido e interpretación (prevista para 2010). Sin embargo, la
Asamblea General aprobó por mayoría en 1974, la Res. 3314 por la que calificaba a la agresión
como la forma más “grave y peligrosa del empleo ilícito de la fuerza armada”, aunque se expre
saba que no comprendían este concepto la “agresión económica u de otro tipo político” u otros
actos reconocidos por el derecho internacional como la legítima defensa o el uso de la fuerza para
garantizar el derecho de autodeterminación de los pueblos. Es importante remarcar también que,
en casos de agresión, sólo el Consejo de Seguridad puede decidir aplicar medidas coercitivas al el
Estado agresor, estando vedado esa potestad a la Asamblea General o al Secretario General, quie
nes solo pueden “exhortar” al Consejo de Seguridad a que tome medidas. (Cf. CIJ. Recueil 1962,
Pág. 163. Asunto “Opinión consultiva sobre ciertos gastos de las Naciones Unidas”.
8 Este punto suele ser considerado polémico y planea divergencias sobre las potes
tades discrecionales del Consejo de Seguridad al momento de enmarcar un caso dentro del art. 39
de la Carta. En particular si se pretende calificar a un acto denunciado como “agresión”.
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de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, ante un posible requerimiento de
la Corte Penal Internacional.9
En caso que la situación en estudio implicara un incumplimiento de las
recomendaciones efectuadas en el marco del Capítulo VI o un estado de ame-
naza10 o quebrantamiento de la paz11 y seguridad internacionales, el Consejo de
Seguridad podrá realizar nuevas recomendaciones o aplicar las medidas pre
vistas en los art. 41 y 42 de la Carta. Como medidas en el marco del Capítulo
VII, se entienden aquellas “medidas de presión, recomendadas o decididas por
el Consejo de Seguridad, dirigidas contra un actor internacional con la finali
dad de impulsarle u obligarle a cumplir las decisiones previamente adoptadas
para restablecer la paz y la seguridad internacionales" .12
Al igual que lo establecido en el Capítulo VI sobre la posibilidad que
el Consejo de Seguridad recomiende utilizar un mecanismo de solución de
controversias en particular (Vg. llevar un caso de controversias ante la Corte
Internacional de Justicia), igual potestad posee el Consejo de Seguridad cuan
do, en el caso de quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales, en
donde se hayan cometidos delitos tipificados en el Estatuto de la Corte Penal
Internacional podrá, (en el marco del Capítulo VII), remitir el caso de viola
ciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario, al Fiscal de
la Corte para su investigación (art. 13.b del Estatuto).13 También el Consejo de
Seguridad podrá suspender temporalmente toda investigación que el Fiscal de
la Corte Penal Internacional esté realizando, en tanto el caso sea calificado de
amenaza a la paz y seguridad internacionales (art. 16 del Estatuto).
Las medidas para hacer efectivas las disposiciones del Consejo de Segu
ridad, se pueden categorizar en dos tipos: a) Medidas que no implican el uso
de la fuerza armada y b) Medidas que implican el uso de la fuerza armada.
Respecto de las primeras, se consideran aquellas destinadas a producir
efectos que posibiliten el efectivo cumplimiento de las decisiones del Consejo
9 Cf. SOMMER, Christian G. “Los acuerdos bilaterales de Inmunidad y el art.
98 de la Corte Penal Internacional”. La Corte Penal Internacional. Salvaguarda(s) y Revisión el
Estatuto de Roma. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá- Colombia. 2009.
10 El término amenaza puede implicar un sin número de situaciones, por lo que el
Consejo de Seguridad suele considerar en la práctica, aquellas que se consideren actuales y graves.
11 Este término suele ser más utilizado en las resoluciones del Consejo. Así fue
definida la Res. 502 (1982) en el asunto del Conflicto de Malvinas.
12 Cf. DIEZ DE VELASCO, Manuel. Las Organizaciones Internacionales. Deci
mocuarta Edición. Edit. Tecnos. Madrid. 2007. Pág. 234.
13 Por la Resolución 1593 (2005) el Consejo de Seguridad elevó a la Fiscalía de la
Corte, el asunto sobre la situación en Darfur (Sudán).
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de Seguridad, autorizando a los Estados miembros de la Organización a que
ejerzan acciones u omisiones que tiendan a forzar el cumplimiento de las reso
luciones del Consejo de Seguridad. Como ejemplos de estas medidas podemos
mencionar la aplicación de medidas económicas, embargos o interrupción del
comercio de bienes y servicios, la interrupción del abastecimiento o comercio
de armas, suspensión de las comunicaciones entre el Estado infractor y los
demás miembros de la comunidad internacional que así lo establezcan, entre
otros casos.14
Para garantizar el cumplimiento de las decisiones del Consejo de Segu
ridad, el organismo ha generado un mecanismo de seguimiento denominado
“Comité de Sanciones” el que se encuentra enmarcado por el art. 28 del Re
glamento Provisional del Consejo de Seguridad. Este Consejo se compone
de todos los Estados Miembros del Consejo de Seguridad, permanentes y no
permanentes.15 Las decisiones tomadas por el Consejo de Seguridad en el mar
co del art. 41, son de cumplimiento obligatorio de todos los Miembros de la
Organización, desde su entrada en vigor, acorde lo dispuesto por el art. 49 de
la Carta.
Entre algunos de los casos en que el Comité intervino, podemos mencio
nar los de Irak-Kuwait (Res. 724/91), el de la Ex Yugoslavia (Res. 748/92), el
de Kosovo (Res. 1.160/98), la situación humanitaria en Timor Oriental (Res.
1.264/99), la situación en Costa de Marfil (Res. 1.464/2003), la situación en
Darfur- Sudán- (Res. 1.556/2005) y más recientemente la de Corea del Norte
por las pruebas misilísticas (Res. 1874/2009).
En caso que se haya producido un quebrantamiento de la paz, antes que
el Consejo de Seguridad se aboque al caso, el art. 40 de La Carta autoriza al
Consejo de Seguridad, si se produjera un agravamiento de la situación, dictar
“medidasprovisionales”, tendientes a suspender las hostilidades bélicas o es
tablecer “zonas neutrales” que serán en muchos casos supervisadas por fuerzas
al mando de Naciones Unidas.
Respecto a las medidas que implican el uso de la fuerza armada, cabe
recordar que el art. 42 de la Carta sostiene:
Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Ar
tículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por
medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria
14 CS. Resolución 661 (1990). Medidas de restricciones económicas y comerciales
contra Irak, por violar una resolución previa (Res. 660) que exhortaba a restablecer la soberanía
territorial del Estado de Kuwait.
15 Cf. DIEZ DE VELASCO, Manuel. Las Organizaciones Internacionales. Deci
mocuarta Edición. Edit. Tecnos. Madrid. 2007. Pág. 236
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176 Rol de las organizaciones internacionales en el mantenimiento de la paz
para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción
podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas
por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.
Sin embargo, para hacer efectivo lo dispuesto por el art. 42, la Carta es
tablece en su art. 43 y subsiguientes, que el Consejo de Seguridad posee la
facultad de firmar acuerdos con Estados Miembros de la ONU para que éstos
pongan a su disposición de la Organización Internacional sus fuerzas armadas.
Sin embargo en la práctica estos convenios nunca se han celebrado por lo que
el art. 42 y 43 de la Carta han sido de imposible aplicación, tal como están
formulados.16 En forma supletoria, se ha autorizado a los Estados Miembros
el uso de la fuerza armada sin que se celebren expresamente estos convenios.
Para materializar las disposiciones del Capítulo VII, el Consejo de Seguridad
contempla dos tipos de mecanismos: a) Las coaliciones multinacionales o re
gionales de ejércitos para casos de uso directo de la fuerza armada: Conflictos
de Irak (1990 y 2002),17 Somalia (1992)18 o de Operaciones de Manteamiento
de la Paz (Peace-Keeping Operations). La facultad para que el Consejo de
Seguridad pudiera actuar sin aplicar el art. 43, podría encontrarse en el artículo
106 de la Carta, cuya norma transitoria, habilitaría al Consejo a ejercer la au
torización de la fuerza armada, por los poderes implícitos de aplicar “todas las
medidas necesarias”, del aludido artículo transitorio de la Carta.19
Este último mecanismo de seguridad colectiva plantea debates sobre los
alcances de las responsabilidades por violaciones del derecho humanitario y de
derechos humanos de fuerzas armadas en el contexto de conflictos bajo las dis
posiciones del Consejo de Seguridad y en particular, los conflictos suscitados
en el marco de las normas de cooperación entre la Corte Penal Internacional y
los Estados intervinientes bajo mandato de Naciones Unidas.
En el ámbito regional, el sistema interamericano también posee una im
portante trayectoria en la búsqueda de mecanismos para garantizar la paz y
seguridad regional.
La Carta de la Organización de Estados Americanos prescribe entre sus
propósitos, el afianzar la paz y seguridad del continente (art. 2.a) y asegurar
16 Idem. pág. 238
17 Por las características de los hechos a los cuales están destinados, éstas se dife
rencian sobre las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, por no implicar la necesidad de autori
zación por parte del Estado en donde se realizan las acciones de uso de la fuerza.
18 CS. Resolución 794 (1992).
19 Cf. CARDONA LLORENS, Jorge. “La aplicación de medidas que implican el
uso de la fuerza armada por el Consejo de Seguridad para hacer efectivas sus decisiones”. Revista
Española de Derecho Internacional. 1995. Pág. 19
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la solución pacífica de las controversias (art. 2.c). En forma en particular, el
Capítulo V de la Carta (art. 24 a 27) regula lo atinente a la solución pacífica de
las controversias y en el Capítulo VI (art. 28 y 29) lo referente a la Seguridad
Colectiva en el Continente.
Los órganos principales de la Organización que poseen potestad para tra
tar los asuntos sobre conflictos entre los Estados Miembros o situaciones de
amenaza o quebrantamiento de la paz y seguridad regional, son el Consejo
Permanente y la Asamblea General (art. 84 a 87).
En forma supletoria a la Carta, los Estados han previsto el Protocolo de
Cartagena de Indias (1985) en el que se establecen mecanismos como los
Buenos Oficios, mediación, investigación de los hechos, y conciliación, por
los cuales se ha autoriza al Secretario General de la Organización (art. 116) a
elevar sus observaciones al Consejo Permanente o a la Asamblea General de
la OEA, sobre aquellas situaciones que pueden suponer una amenaza a la paz
y seguridad regional.
El sistema interamericano cuenta, desde 1947, con un mecanismo particu
lar sobre defensa colectiva, denominado Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca (TIAR).20 Este Tratado, cuyo objeto principal es regular las acciones
frente a actos de agresión en que sus Estados Partes puedan verse afectados,
regula también aspectos generales en caso de amenaza a la paz y seguridad en
el continente. El Tratado sostiene:
“Las altas partes contratantes convienen en que un ataque por parte de
cualquier Estado contra un Estado Americano, sería considerado como un
ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia cada una de
las partes contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque
Como consecuencia de la bipolaridad de la Guerra Fría y el uso de otros
instrumentos internacionales para la solución de las controversias (Consejo de
Seguridad de la ONU), no siempre fue utilizado para dar respuestas, en parte
por las posiciones de las potencias de la región. Esto motivo que la Asamblea
General de la OEA decidiera, (en su período ordinario de sesiones celebrado en
abril de 1973), iniciar un proceso de “examen, análisis y evaluación críticos de
20 El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, adoptado por la Tercera Re
unión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Río de Janeiro, Brasil en
1947, responde al concepto de solidaridad continental para adoptar medidas de legítima defensa u
otras medidas colectivas para la defensa común y el mantenimiento de la paz y de la seguridad. En
este marco, el TIAR promueve la solución pacífica de la controversia planteada en su artículo 2 y
el Órgano de Consulta puede actuar con tal fin según lo dispuesto por el artículo 7. El TIAR ha sido
aplicado en diecinueve oportunidades, aunque en otras oportunidades como el caso de Malvinas
de 1982, no se hizo uso de éste.
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178 Rol de las organizaciones internacionales en el mantenimiento de la paz
la concepción, instrumentos, estructura y funcionamiento del Sistema Intera
mericano,” (AG/Res. 127) creando para tal efecto la Comisión Especial para
Estudiar el Sistema Interamericano y Proponer Medidas para su Reestructura
ción (CEESI). Ese proceso incluyó la revisión del TIAR y culminó en el año
1975 con el Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca, adoptado por la Conferencia de Plenipotenciarios celebrada en San
José de Costa Rica en este año. El protocolo de Reformas fue ratificado por
siete de los veintidós Estados parte en él, por lo cual no ha llegado a entrar en
vigor.
Otro mecanismo en la búsqueda de soluciones en caso de amenazas o
quebrantamiento de la paz y seguridad regional, es el denominado “Grupo de
Río”. El Grupo es un mecanismo permanente de consulta y concertación polí
tica de América Latina y el Caribe, creado el 18 de diciembre 1986 mediante la
Declaración de Río de Janeiro.21 Entre sus objetivos se enuncian:
a) Propiciar soluciones propias a los problemas y conflictos que afectan
la región;
b) Impulsar iniciativas y acciones destinadas a mejorar, mediante el diá
logo y la cooperación, las relaciones interamericanas.
En la actualidad, el Grupo de Río, no sólo se encarga de generar diálogos
y consensos entre las partes en un conflicto, sino que ha ampliado sus trabajos
en áreas como fortalecimiento de la democracia, medio ambiente y desarrollo
sostenible, cooperación internacional y prevención y atención de desastres na
turales fortalecimiento del multilateralismo, entre otros. El G-Río es manejado
por una Secretaría Pro-Tempore (SPT), cuya gestión corresponde, cada año, al
país sede de la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno. Dicho país integra,
junto con el que fungió el año anterior como SPT y el que la ejercerá el año
siguiente, la Troika del Grupo de Río.
Por otra parte, la función que realizan los órganos regionales es de vital
importancia en relación a las acciones de coordinación en el marco del Cap.
VIII de la Carta de ONU. El art. 52 de la Carta establece que:
1. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos
u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al man
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción
regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean
compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.
21 Suscrita por Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay y
Venezuela. El grupo fue creado como reemplazante de las actividades del Grupo de Contadora
(México, Colombia, Venezuela y Panamá) y el Grupo de Apoyo a Contadora (Argentina, Brasil,
Perú y Uruguay).
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2. Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuer
dos o que constituyan dichos organismos, harán todos los esfuerzos posibles
para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio
de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de
Seguridad.
3. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico
de las controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organis
mos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los Estados interesados, bien
a instancia del Consejo de Seguridad.
4. Este Artículo no afecta en manera a1guna la aplicación de los Artículos
34 y 35.
Existen discrepancias en cuando y en qué forma se realizan esos pro
cesos de cooperación. Por una parte, la Carta de la ONU asigna al Consejo
de Seguridad el carácter de órgano prioritario para entender sobre amenazas
o quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales (art. 24). A su vez,
muchos de los Estados Miembros de la Organización, conforman Organiza
ciones regionales en donde se prescriben los potestades prioritarias de asumir
la responsabilidad de gestionar todo lo relativo al mantenimiento de la paz y
seguridad de los Estados Miembros de la Región, más allá de lo prescripto por
el art. 53 de la Carta de la ONU que subordina estas actuaciones a la labor del
Consejo de Seguridad, si se tomaran medidas coercitivas contra un Estado in
fractor. En caso de aplicar otras medidas de carácter no coercitivo, se entiende
que sólo basta la comunicación respectiva al Consejo de Seguridad.22 En diver
sas ocasiones los Estados Miembros de Organizaciones regionales, han tratado
los temas de paz y seguridad regional prioritariamente en sus senos regionales,
desplazando temporariamente la intervención de la ONU (Guatemala 1954,
Cuba 1960, República Dominicana 1965, Ecuador/Colombia 2008).
En diversas oportunidades el Consejo de Seguridad ha utilizado a los Or
ganismos regionales para la aplicación de medidas coercitiva: En 1992 y 1993
en la ex Yugoslavia (Res. 787 y 816) para garantizar el embargo ordenado por
el Consejo de Seguridad se autorizó a miembros de la OTAN aplicar las medi
das ordenadas y para usar la fuerza armada a través del IFOR y el SFOR luego
(Res. 1031) en 1995 y (Res. 1.088) en 1996. También se aplicaron iguales
autorizaciones en 1999 (Res 1.244) para el conflicto en Kosovo.
22 Cf. REMIRO BROTÓNS, Antonio y otros. Derecho Internacional. Capítulo
XXXIV. Edit. MacGraw-Hill. Madrid, 1997. Pág. 968
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180 Rol de las organizaciones internacionales en el mantenimiento de la paz
III. Operaciones de Mantenimiento de la Paz
Aunque el término “Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP)”23
no se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas, Dag Hammarskjöld, el
segundo Secretario General de la ONU, encontró una forma de definirlo dentro
del marco de la Carta, sosteniendo que el mantenimiento de la paz entra en el
“Capítulo VIy medio” de la Carta, en algún punto entre los métodos tradicio
nales para resolver disputas pacíficamente (señalados en el Capítulo VI), y las
acciones de mayor fuerza y menos basadas en el consentimiento (contenidas
en el Capítulo VII).
A través de los años, el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas
ha evolucionado para cumplir con las demandas que presentan los diferentes
conflictos y un escenario político mundial cambiante.
Nacidas en un momento en el cual las rivalidades de la Guerra Fría para
lizaban constantemente al Consejo de Seguridad, las metas del mantenimiento
de la paz estaban limitadas inicialmente a mantener el cese al fuego y estabi
lizar situaciones en el terreno, dando un apoyo crucial a los esfuerzos políti
cos para resolver el conflicto por medios pacíficos. Aquellas misiones estaban
compuestas por observadores militares y tropas ligeramente armadas con fun
ciones de vigilancia, información y principalmente construcción de confianza.
Sobre su constitución y autorización, se ha discutido sobre si corresponde
exclusivamente al Consejo de Seguridad o supletoriamente a la Asamblea Ge
neral en razón de la Res. 377. La Corte Internacional de Justicia se ha explaya
do sobre el tema, al considerar que, en caso que la autorización implique el uso
de la fuerza, esa competencia sólo le es competente al Consejo de Seguridad.24
Desde las primeras misiones a posteriori de la Segunda Guerra Mundial
hasta la actualidad, la Organización a coordinado diversas Operaciones de
Mantenimiento de la Paz, las que se podrían dividir en tres generaciones.
23 Por mantenimiento de la paz (peace-keeping) se entiende el despliegue de una
presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las
partes interesadas y, como norma, con la participación de personal militar o policial de las Na
ciones Unidas y, frecuentemente, también de personal civil. Las actividades de mantenimiento
de la paz constituyen una técnica que aumenta las posibilidades de prevención de conflictos y
establecimiento de la paz.
24 CIJ. Recueil 1962. Asunto “Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos de Na
ciones Unidas”.
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III.1 Las OMP de Prim era Generación
El Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua
(ONUVT) en 194825 y el Grupo de Observadores Militares de las Naciones
Unidas en India y Pakistán (UNMOGIP) de 1949 fueron las primeras misiones
de relevancia desplegadas por las Naciones Unidas. Ambas misiones, ejempli
fican el tipo de misiones de observación y vigilancia, compuestas por fuerzas
que alcanzan unos cuantos cientos de personas.
Las OMP iniciadas con los procesos de descolonización, tuvieron como
objetivo la neutralización de los conflictos emergentes de luchas de liberación
o autodeterminación.
Por su parte, la primera operación de mantenimiento de paz armada fue
la Primera Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU I) desplega
da en 1956 para responder a la crisis de Suez. La Operación de las Naciones
Unidas en el Congo (ONUC), iniciada en 1960, fue la primera misión de gran
escala, con un contingente de casi 20,000 soldados durante su momento más
activo. Esta misión también puso de manifiesto los riesgos implicados al in
tentar estabilizar una región devastada por la guerra. 250 miembros de la ONU
perdieron la vida mientras prestaban servicio en esa importante misión.
En los años sesentas y setentas, las Naciones Unidas establecieron mi
siones de corto plazo en Nueva Guinea, Yemen y la República Dominicana,
e iniciaron despliegues de larga duración en Chipre (UNFICYP) y el Medio
Oriente (UNEF II, FNUOS y FPNUL).
En 1988 se establecen las Misiones de Buenos Oficios de ONU en Afga
nistán y Paquistán (UNGOMAP) y la Misión de Verificación de ONU en An
gola (UNAVEN I), entre otras. Ese mismo año, el personal de Operaciones
de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas fue condecorado con el
Premio Nobel de Paz.
En esa época, se producen cambios en la concepción tradicional de
soberanía de los Estados, donde los principios de no intervención se trans
forman, dando inicio al principio de “deber de injerencia humanitaria” o
“intervención (armada) humanitaria”'.26
25 A poco de declararse la creación del Estado de Israel en territorio Palestino, la
ONU envió un Mediador para el conflicto. El asesinato del Mediador (Conde Bernardotte) y su
asistente por parte de un grupo de terroristas judíos, dio origen a la Opinión Consultiva de la CIJ
sobre “Reparación de los daños sufridos al Servicio de las Naciones Unidas” Recueil 1949, en la
que se reconoció la subjetividad internacional de la ONU.
26 Esta postura tuvo una fuerte legitimidad por muchos Estados Occidentales, en
razón de lo que también se denominó un “Deber de Responsabilidad de Proteger” a los ciudada-
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III.2 OMP de Segunda Generación
Al terminar la Guerra Fría, se incrementó el número de misiones de man
tenimiento de paz. El Consejo de Seguridad , con un nuevo consenso y un
propósito común, autorizó un total de 20 operaciones entre 1989 y 1994, incre
mentando el personal de mantenimiento de la paz de 11.000 a 75.000.27
Algunas de las misiones fueron desplegadas para ayudar a implemen
tar acuerdos de paz finalizados los conflictos -en países como Angola, Mo
zambique, Namibia (UNTAG) en 1989, El Salvador (ONUSAL) y Guatemala
(ONUCA) en 1989 para dar cumplimiento a los Acuerdos de Esquipulas y
Camboya (UNTAC) en 1992- y para ayudar a los países a estabilizarse, re
organizarse, elegir nuevos gobiernos y construir instituciones democráticas.
En 1992, el Secretario General de la ONU, pone en funcionamiento el
“Programa de Paz”, por el cual se redefinen las prioridades de las OMP.
Se establecieron misiones en situaciones donde los conflictos no cesa
ron y en áreas como la antigua Yugoslavia (UNPROFOR I) en 1992, Somalia
(ONUSOM II) en 1993 y Rwanda, donde se produjeron graves conflictos ét
nicos que llevaron a graves violaciones de los derechos humanos y el dere
cho internacional humanitario. Estas tres operaciones de alta visibilidad perfil
fueron criticadas cuando el personal de mantenimiento de la paz se enfrentó a
situaciones donde las partes beligerantes no se apegaron a los acuerdos de paz,
o donde el personal no fue provisto de recursos adecuados o apoyo político.
Conforme aumentaron las bajas civiles y continuaron las hostilidades, la repu
tación del mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se desplomó, sien
do acusada la Organización de abandonar las “zonas seguras” de refugiados,
dando motivo a las masacres como la de Sbrenika - Bosnia (1995) y el retiro de
las fuerzas de ONU de Rwanda que llevó al Genocidio de 1994.
nos de Estados en donde sus derechos humanos son violados sistemáticamente. Si un Estado no
podía o no accionaba para proteger a sus ciudadanos (Estados fallidos), entonces es derecho (más
que deber) de la Comunidad Internacional, el intervenir a fin de proteger a esos ciudadanos. Este
principio fue justificado legalmente bajo la interpretación que la violación sistemática y masiva de
derechos humanos dentro de un Estado y, en particular la falta de asistencia humanitaria, pueda ca
lificarse como una amenaza a la seguridad internacional, sea por los riegos de internalización del
conflicto, por las consecuencias en los posibles flujos de refugiados en países vecinos, a llevado al
Consejo de Seguridad a considerar la aplicación de medidas en el marco del Cap. VII. (Bosnia y
Herzegovina [Res. 758 y 771 de 1992, Res. 836 y 859 de 1993 entre otras], Somalia [Res. 794 de
1992] en donde se autorizó la aplicación de “todos los medios necesarios” para garantizar las ope
raciones de asistencia humanitaria). Cf. REMIRO BROTONS, Antonio. “No Intervención versus
Injerencia Humanitaria y Principio Democrático”. Anuario Argentino de Derecho Internacional.
Vol. VII (1996-1997). Córdoba. 1997.
27 ONU. Informe Oficial del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de
la Paz. New York 1995.
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Estos retrocesos a comienzo de la década de los noventa, llevaron al Con
sejo de Seguridad a limitar el número de nuevas misiones de mantenimiento
de paz durante los años siguientes. La Organización también comenzó un pro
ceso de autoanálisis. Mientras tanto, el personal de mantenimiento de paz de
la ONU continuaba sus operaciones de largo plazo en el Medio Oriente, Asia y
Chipre (UNFICYP). El Consejo también autorizó operaciones de las Naciones
Unidas en Bosnia y Herzegovina (UNPROFOR II), Haití (UNMIH) en 1996,
Guatemala y Angola. En esta etapa de las OMP se incorporan operaciones
más complejas, en donde ya no sólo participan en actividades de control del
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, sino que se incorporan
misiones de apoyo civiles y técnicas (capacitación de policías, de justicia tran-
sicional, entre otras acciones multifuncionales).28 También se producen mo
dificaciones sobre el Programa de Paz, estableciéndose un “Suplemento" en
1995 donde el Secretario General estableció tres prioridades: a) necesaria dis
tinción entre los mandos de la OMP y el control sobre la gestión, b) principio
sobre unidad de mando en el terreno de control de las OMP y c) la necesidad
de que la OMP tengan una “fuerza de reacción rápida”.29
III.3 OMP de Tercera Generación
Con una mejor comprensión de los límites y del potencial del manteni
miento de paz de la ONU, a partir de 1999 se le pidió a las Naciones Unidas
llevar a cabo tareas aún más complejas. La ONU sirvió como Administrador
de los territorios de Kosovo en la ex Yugoslavia y Timor Oriental (hoy Timor
Leste), que estaba en proceso de adquirir su independencia de Indonesia y más
recientemente ejerció tareas de asistencia humanitaria en Irak (2003).30
28 La conceptualización de consolidación de la paz después de los conflictos, se
ñala que para que las actividades de establecimiento y mantenimiento de la paz tengan verdadero
éxito, deben comprender intensas actividades encaminadas a individualizar y apoyar las estruc
turas tendentes a consolidar la paz y crear sensación de confianza y bienestar en la población. En
el marco de los acuerdos encaminados a poner fin a conflictos civiles, esas actividades pueden
abarcar el desarme de las partes anteriormente en conflicto y el restablecimiento del orden, la
custodia y posible destrucción de armas, el retorno de refugiados, el apoyo en materia de pre
paración y adiestramiento de personal de seguridad, la observación internacional de elecciones,
la adopción de medidas para proteger los derechos humanos, la reforma o el fortalecimiento de
las instituciones gubernamentales y la promoción de procesos tradicionales y no tradicionales de
participación política.
29 Cf. REMIRO BROTÓNS, Antonio y otros. Derecho Internacional. Capítulo
XXXIV. Edit. MacGraw-Hill. Madrid, 1997. pag. 962-3.
30 En esa oportunidad fue asesinado el Representante especial, Sergio Vieira de
Melo.
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184 Rol de las organizaciones internacionales en el mantenimiento de la paz
Surgen así las “Operaciones de estabilización”, como una nueva moda
lidad de OMP de tercera Generación, cumpliendo una doble función. Por una
parte, proteger y sostener a más nuevas autoridades del “protectorado interna
cional” y por otra parte, contribuir a la estabilización militar y política del área
administrada.
En estas situaciones, la ONU fue ampliamente percibida como la úni
ca organización con la credibilidad e imparcialidad mundialmente reconocida
para llevar a cabo la tarea.
A lo largo de la siguiente década, el Consejo de Seguridad estableció
OMP en países africanos como la República Democrática del Congo, Sierra
Leona, Liberia, Burundi, Costa de Marfil, Sudán (en el sur del país y en Dar
fur), Eritrea/Etiopía, Chad y la República Centroafricana.
Como parte los errores cometidos en la gestión de OMP en los noventa,
el Secretario General Kofi Annan, nombró un grupo especial para elevar pro
puestas que permitan superar los obstáculos en las OMP. El resultado fue el
Informe del Milenio (A/54/2000) también conocido como el “Informe Brahi-
mi” llamado así por Lakhdar Brahimi, el Presidente del Grupo sobre las Ope
raciones de Paz, en donde se pidió un compromiso político renovado por parte
de los Estados miembros, un cambio institucional significativo y un mayor
apoyo financiero. El Grupo observó que, a fin de ser eficaces, las fuerzas de las
Naciones Unidas deben ser dotadas de los recursos y equipos adecuados para
llevar a cabo sus mandatos. El informe pidió una mayor dotación de personal
y reglas más precisas contra quienes se nieguen a cumplir los compromisos
adquiridos mediante acuerdos de paz o que traten de quebrantarlos por medio
de la violencia.
Estas estrategias fueron recientemente reformadas por la “Doctrina
Capstone”31 referidas a la orientación estratégica y táctica de las OMP en el
terreno.
Por otra parte, se acentuaron políticas para efectivizar una mayor parti
cipación e involucramiento de mujeres en las OMP. En base a la Resolución
1325 del Consejo de Seguridad, se promueve una mayor participación feme
nina en los niveles de decisión, más representantes y enviadas especiales del
Secretario General a las misiones, y mayor personal femenino en OMP.
31 (2008) ONU. Department o f Peacekeeping Operations. Esta nueva posición,
constituye una guía y recomendaciones sobre la administración y gestión de la OMP hasta 2010,
en donde serán analizadas nuevamente. Se pretender generar una nueva implementación en la
OMP, donde se resalta la necesidad de un composición y coordinación de componentes militares,
policiales y civiles trabajando juntos, entre otros puntos centrales. Ver: http://pbpu.unlb.org/pbps/
Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.
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Finalmente, una reforma sustantiva orientada al ámbito de la Conducta y
Disciplina, está referida a denuncias e investigaciones por abuso y explotación
sexual por parte de personal del mantenimiento de la paz. El Secretario Gene
ral Ban Ki-moon, declaró la política de tolerancia cero contra cualquier viola
ción a los lineamientos de las Naciones Unidas, entre los cuales se destacan, la
prohibición al personal de Naciones Unidas de tener relaciones sexuales con
niños menores de 18 años y con personas que ejerzan la prostitución.32 Ade
más, el ex Representante Permanente de Jordania, el Príncipe Zeid Ra’ad Zeid
Al-Hussein, diseñó una estrategia para comprometer a los países que aportan
contingentes al sistema de las Naciones Unidas, a adoptar normas de conducta
y disciplina para el personal de OMP. En 2008, la Asamblea General aprobó
una estrategia amplia para apoyar las víctimas de abuso y explotación sexual
por parte del personal de las Naciones Unidas.
IV. Reflexiones finales
Los mecanismos creados en el ámbito de Naciones Unidas para el forta
lecimiento de la paz y seguridad internacionales, han posibilitado con la im-
plementación de las OMP que se eviten o se mitiguen sustancialmente muchos
de los conflictos que se han sucintado en los últimos setenta años en el mundo.
Aun con sus debilidades diplomáticas y operaciones, las OMP se proyectan al
siglo XXI como un punto de apoyo de las Naciones Unidas en procurar una
seguridad colectiva que posibiliten una mejor utilización de los instrumentos
de sustentación de la paz y seguridad internacionales, frente a los reiterados
eventos de actos unilaterales de potencias militares en imponer sus posturas en
conflictos regionales.
32 Discurso del Secretario General del 20 de junio de 2008. Reunión Especial del
Consejo de Seguridad sobre el tema “Mujeres, Paz y Seguridad”. New York.
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