¿HACIA DÓNDE VAN LOS MIGRANTES AMBIENTALES?*
po r M atías B a rb e ris R a m i**
I. Introducción
El creciente aumento de desastres causados por la actividad del hombre
ha dejado entrever la relación existente entre distintos territorios, sea a través
de las causas que motivan la ocurrencia de los mismos, o bien del impacto que
provocan frente a una inadecuada gestión del riesgo.
Los abordajes sobre el tema han abarcado las consecuencias económicas
que estos suponen, la degradación del medio ambiente, el impacto sobre las
poblaciones asentadas en los territorios donde se provocan, los procesos de
toma de decisión política, etc. Por su parte, desde el ámbito de las ciencias
exactas y naturales, se ha buscado generar modelos explicativos de las cau
sas de los mismos, intentando establecer parámetros para su futura previsión
en términos de tiempo y espacio. Sin embargo, resulta fundamental poner en
diálogo las diferentes miradas sobre la temática, analizando este tipo de fenó
menos de un modo integral, multidisciplinario y complejo.
La cara humana de las crisis provocadas por los desastres naturales se
plasma, entre otras, en la situación que viven los migrantes o refugiados am
bientales. Según un informe de la Organización Internacional para las Migra
ciones, elaborado en el año 2008, se estima que para el 2050 habrá un total
de 200 millones de migrantes ambientales1. Por más que ésta sea una cifra
*El presente texto obtuvo el primer premio en la edición 2012 del Concurso en
Derecho Internacional “Bernardo de Irigoyen”.
**Doctorando en Estudios Sociales (Universidad de Ferrara, Italia); Miembro de
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estimativa, resulta igualmente alarmante y demuestra que éste no constituye
un problema nuevo, sino que se ha desarrollado de forma progresiva en el
tiempo. En el informe del año 2010 de la citada organización, se analiza el
caso de Mozambique, que posee una alta tasa relacional entre desplazados por
desastres naturales en un determinado período de tiempo (más de 40 desastres
en los últimos 30 años), lo que supuso grandes cantidades de desplazados.
Históricamente, podemos citar diversos casos que provocaron grandes masas
de poblaciones desplazadas, como el huracán Katrina en Estados Unidos en
2005 con más de 100.000 desplazados, las inundaciones de Pakistán del 2010,
el tsunami de 2004 en las costas del sudeste asiático (Indonesia y Tailandia),
así como el terremoto de 2010 en Japón. En esta efímera enumeración se puede
apreciar que el problema atañe a diversos Estados, tanto aquellos desarrolla
dos, como aquellos que se encuentran en vías de desarrollo o en condiciones
de pobreza extrema.
El informe de la OIM de 2010 afirma que el problema de este tipo de
desplazamientos radica particularmente en su indefinición jurídico-normativa.
¿A qué se refiere particularmente? Básicamente a la existencia de marcos nor
mativos difusos, tanto a nivel internacional como nacional, e incluso lagunas
jurídicas que dejan fuera de protección legal a poblaciones que se encuentran
frente a esta realidad. En este sentido, se plantea la necesidad de alcanzar un
consenso en torno a la normativa, la terminología y sus definiciones2.
En una sociedad internacional caracterizada por su complejidad, su he
terogeneidad y su interdependencia, el análisis de este tipo de fenómenos re
sultan un desafío para el campo del Derecho Internacional Público de cara a
las tendencias actuales en materia legislativa orientadas a una creciente hu
manización del mismo. Incluso, es relevante desde el punto de vista de las
funciones del Derecho asociadas principalmente a la coexistencia pacífica y a
la necesidad de regulación de la conducta entre los sujetos de Derecho Inter
nacional Público.
Frente a este panorama, aquí me propongo analizar la cuestión de la cate-
gorización de los desplazados ambientales en el plano internacional, particu
larmente atendiendo al ámbito del Derecho Internacional Público. Para ello, en
Investigación en temas de Gestión del Riesgo de Desastres en la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales (Universidad Católica de Córdoba). Correo Electrónico: mattbarbe-
ris@gmail.com.
1 OIM Migración y Cambio Climático. 2008. Disponible en Internet en: http://
www.iom.mt/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/published_docs/serial_publi-
cations/MRS-31_SP.pdf (Consultado el 14 de Marzo de 2012).
2 OIM. Informe Mundial sobre las Migraciones en el mundo. 2010. Disponible en
Internet en: http://www.iom.int (Consultado el 14 de Marzo de 2012).
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primer lugar realizo un recorrido por algunas estructuras teóricas provenientes
de las Relaciones Internacionales que permiten comprender al fenómeno desde
una mirada macro. Seguidamente se problematizará el estado de definición
jurídica de los desplazados ambientales en sus diversas acepciones termino
lógicas dentro del campo internacional, los escenarios posibles en torno a la
materia, y las implicancias de su estudio.
La metodología de trabajo ha sido prevalentemente documental, anali
zando diversas publicaciones oficiales y académicas en torno a la temática.
Asimismo, este trabajo se deriva de las ideas que expuse en torno a esta temá
tica en el Congreso Latinoamericano de Ciencia Política llevado a cabo en la
ciudad de Quito, Ecuador, en junio de 2012.
II. Modelo analítico de estudio
Para comprender la cuestión de los desastres naturales y las consecuen
cias que suponen para el sistema internacional, con énfasis en los desplazados
ambientales, se parte de un modelo de comunicación política de crisis, que
permite abordar la variedad de fenómenos sin hacer mención exclusiva a un
caso en particular.
Este modelo está integrado por una serie de elementos que intervienen en
una crisis política (en este caso, internacional): un contexto, físico y humano;
un desencadenante de las crisis, los desastres naturales; y un impacto normati
vo: por la comunicación de crisis3.
Las crisis políticas internacionales ocurren enmarcadas en un determi
nado contexto, en el que un factor desencadena el proceso de crisis (también
llamado crisis técnica), promoviendo un impacto a nivel normativo desde el
momento en el que interviene la comunicación política como tal. En este sen
tido, se puede entender a los desastres naturales como el elemento activador de
crisis políticas internacionales, que operan en un contexto definido por rasgos
institucionales (como por ejemplo, el Derecho Internacional, las prácticas po
líticas internacionales, etc.).
El contexto. ¿Existe una estructura normativa frente al caso de los des
plazados ambientales y los desastres naturales? ¿Qué factores forman parte en
3 ELIZALDE, Luciano. Estrategias de las crisis públicas. La función de la comuni
cación. Buenos Aires: La Crujía ediciones. 2004.
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dicha estructura? Ubicados desde la óptica del neoliberalismo institucional, se
hará referencia a un conjunto de aspectos que caracterizan el sistema interna
cional actual. En primer lugar, los desastres naturales ocurren sobre un escena
rio que se encuentra regulado por normas del Derecho Internacional (Tratados
Internacionales), así como Costumbre Internacional, Principios Generales de
Derecho, etc. Por su parte, las conductas de los distintos actores generan pa
trones de interacción en los cuales se diseñan acciones estratégicas de gestión
de riesgos de desastres y catástrofes naturales. En segundo lugar, deben con
siderarse los aspectos socio-culturales que conforman cada sociedad, nación o
región en particular y los modos que tienen de responder frente a fenómenos
de tipo ambiental como los desastres. En tercer lugar, hay que tener en cuenta
el factor económico y cuál es su rol en la reacción de los Estados y regiones
frente a catástrofes naturales. En este sentido, se debe diferenciar aquellos paí
ses que cuentan con recursos reales y financieros así como los que no deten
tan esta posición, como punto diferenciador central del tipo de respuesta que
pueden tener. En cuarto lugar, y de modo sucesivo, podrían citarse factores
como el desarrollo tecnológico, ideologías (y las consecuencias que imponen
en términos de elaboración de planes de prevención y/o acción), organización
y regímenes políticos, etc.
El factor desencadenante. Un desastre es definido como una “situación
o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación de
un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre que,
al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, causa
alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de fun
cionamiento de la comunidad”4.
Impacto normativo. Un rasgo característico de las crisis es la comunica
ción de crisis, que implica en sí misma un proceso de toma de decisiones y que
involucra a distintos actores del sistema internacional. Sin embargo, y siguien
do el modelo, esta comunicación se encuentra desestabilizada por las repercu
siones propias de los desastres en términos políticos, sociales, económicos, etc.
Ahora bien ¿cómo es que los desastres naturales se pueden configurar
como crisis, suponiendo una dificultad para la gestión de políticas sobre el
tema de los desplazamientos ambientales? Charles Hermann propone un mo
delo analítico de crisis internacionales, en el cual se explica a la misma en
función de tres factores, que ponen en juego variables tanto estructurales como
coyunturales que mantienen un recíproco relacionamiento.
El autor entiende que un sistema es “un conjunto de actores que interac-
4 LAVELL, Allan. Sobre la gestión del riesgo: apuntes hacia una definición. 2002,
p. 18. (On line) Lima: La Red-USAID. Disponible en: http://desenredando.org
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túan recíprocamente dentro de patrones establecidos y mediante estructuras
previamente designadas”5. Continúa explicando la necesidad de mantener las
variables críticas dentro de ciertos límites como una medida para conservar la
estabilidad del Sistema Internacional. Es desde esta concepción que entiende
a la crisis como “una situación que propicia un cambio brusco o repentino
en una o más de las variables sistémicas básicas”, generando situaciones de
fracturas parciales o total del sistema.
A) Los desastres naturales como situaciones de crisis
¿Por qué es posible considerar a los desastres naturales como desenca
denantes de crisis del Sistema Internacional? Para entender esto, es necesario
hacer la salvedad de que la crisis que se origina no necesariamente repercute
sobre la totalidad del Sistema Internacional, pero sí abarca regiones o subsis
temas específicos o determinados. Pensemos por ejemplo algunos casos de
desplazamientos de personas como consecuencia de los desastres naturales:
el terremoto en Chile tuvo repercusiones en términos de desplazamientos in
ternos; el caso de Haití tuvo impacto en la región centroamericana y casos
de desplazamientos hacia Estados Unidos, etc. El fenómeno de las epidemias
como un desastre de tipo socio-natural podría entenderse como el único que
tuvo repercusiones a niveles sistémicos casi globales, aunque las migraciones
y desplazamientos interestatales no serían sólo efectos sino más bien vectores
de difusión.
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Siguiendo los argumentos de Hermann, tres son los rasgos característicos
de una crisis: la amenaza a objetivos de alta prioridad de la unidad de toma de
decisiones; la reducción considerable del tiempo disponible de la reacción; y
su advenimiento, que toma por sorpresa a los miembros de la unidad de toma
de decisiones. En este sentido, es que entendemos a los desastres naturales
como una crisis, que afecta a variables críticas del sistema: existe una amenaza
hacia los mismos actores, reduce el tiempo de reacción y toma por sorpresa a
las unidades decisorias. Así, en palabras de Hermann, “la crisis actúa como un
estímulo; la decisión, por su parte, representa la reacción
Cuando el autor describe los modelos que surgen de la interacción de
estas variables, entiende que se generan diversas tipologías de crisis, depen
diendo de la mayor o menor intensidad en la que se conjugan los elementos.
Propone un cuadro similar al siguiente:
Tabla N° 1
Considerable Leve
Fuente: Elaboración propia en base a Hermann, 1994.
Sobre el eje X, considera la Amenaza, en un continuum que va desde leve
a considerable. Para el caso de los desastres naturales, la amenaza que supone
a los subsistemas que afecta es considerable, en términos de impacto físico, así
como los efectos directos e indirectos sobre otros subsistemas internos, como
el económico, el político y la desestabilización que ejerce sobre los mismos.
Más allá de la existencia de vulnerabilidades en el espacio donde se produce el
fenómeno, la amenaza inherentemente se torna considerable.
6 Ibídem, p. 231.
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Sobre el eje Y, ubica la Toma de Decisión: el período de tiempo que se
dispone para la misma, que puede ser prolongado a breve. En el caso de los
desastres naturales, la defectuosa estructura político-normativa relacionada a
las personas ambientalmente desplazadas así como en otras subáreas, trae apa
rejada la necesidad de innovar sobre las reacciones frente a los desastres. La
imprevisibilidad de los mismos (factor sorpresa), ubicado sobre el eje Z, es lo
que conlleva a una necesaria brevedad en la toma de decisiones.
La categorización que realiza Hermann explica que hay Situación de Cri
sis cuando hay una amenaza en grado considerable, un lapso breve en la toma
de decisión y el factor sorpresa. Así, al categorizar a los desastres como una
variable que irrumpe en el sistema y lo torna inestable, quienes están encar
gados de la toma de decisiones deberán tener en cuenta dos dimensiones: la
existencia de una estructura contextual dada que permita un marco de acción
frente a los hechos, y la percepción que los mismos tengan respecto a la situa
ción de catástrofe.
B) La cooperación internacional
¿Qué es lo que motiva la necesidad de cooperación internacional? ¿Cuál
es la situación que nos lleva a abordar los factores estructurales del modelo
explicativo como medida de prevención de riesgos de desastres y como factor
incidente en la toma de decisiones?
Partamos del modo en que Keohane y Nye explican las relaciones inter
nacionales contemporáneas en línea con los postulados del funcionalismo: “el
mundo se ha vuelto cada vez más interdependiente en economía, en comunica
ciones y en el campo de las aspiraciones humanas” J Cuando refieren al pro
ceso de interdependencia, explican que se trata de un concepto analítico que
refiere a las “situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o
entre actores de diferentes países”? En este proceso identifican dos concep
tos: los de sensibilidad y vulnerabilidad. Al primero lo entienden como los
“grados de respuesta dentro de una estructura política (¿con qué rapidez los
cambios en un país ocasionan cambios, con determinado costo, en otro país y
cuál es la magnitud de ese costo?)”, mientras que el segundo es definido como
la “desventaja de un actor que continúa experimentando costos impuestos por
acontecimientos externos aun después de haber modificado las políticas”.9
7 KEOHANE, Robert - NYE, Joseph. Poder e interdependencia. La política mun
dial en transición. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. 1988. p. 15.
8 Ibídem, p. 22.
9 Ibídem, 26.
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Si traducimos dichos conceptos a la problemática de los desastres natu
rales, es posible visualizar cómo dichos fenómenos provocan un impacto que
efectivamente alterará de alguna manera la estructura del sistema internacio
nal. La evaluación de los factores estructurales (normativo - institucionales, de
regímenes internacionales en términos de Keohane) lleva a reducir la sensibili
dad como una medida preventiva, o en la generación de un modelo de conducta
política que favorezca la agilización del proceso de toma de decisiones. Por su
parte, en la realidad internacional se han evidenciado una serie de fenómenos
que provocaron consecuencias adversas traducidas como costos para actores
que, habiendo generado determinados protocolos institucionales, se vieron
afectados igualmente por determinados desastres (un ejemplo relativamente
actual sería el derrame de petróleo en el Golfo de México). Es así que, si en
tendemos que los desastres naturales se erigen como factor sorpresa para los
decisores políticos, y que en ciertas circunstancias se constituyen inevitables,
deberá buscarse la manera que los costos como vulnerabilidad se reduzcan a
un mínimo, o bien encontrar modelos cooperativos que favorezcan la ayuda
internacional frente a estos fenómenos.
La cooperación, como relacionamiento entre los sujetos de Derecho In
ternacional, supone una relación explícita con las funciones que detenta el or
denamiento jurídico internacional. Las mismas pueden ser resumidas en tres,
según Diez de Velasco Vallejo:
“una función de mantenimiento del modelo de relaciones original y espe
cífico del grupo social internacional, cuyo principal postulado jurídico es la
preservación de la paz y seguridad internacional; otra función de adaptación
a las demandas que emanan del medio internacional capaz de alcanzar los
objetivos de interés común para dicho grupo social, cuyo principal postulado
jurídico es la cooperación generalizada; y una tercera y última función de
integración que potencie el consenso en torno a ciertos intereses colectivos
esenciales del grupo social internacional (...) cuyo principal postulado jurídi
co es la pretensión de crear y proteger un cierto derecho imperativo” .la
En tal sentido, la cooperación no sólo insta a aunar esfuerzos por la pre
servación de la paz y la seguridad internacional, sino atender a estas nuevas
demandas propias del derecho internacional contemporáneo e integrar unos
intereses que pugnan en pos del desarrollo humano, frente a múltiples irrupcio
nes del orden social, como puede ser un desplazamiento masivo de personas a
causa de una catástrofe.
10 DIEZ DE VELASCO VALLEJO, Manuel. Instituciones de Derecho Internacio
nal Público. Madrid. Tecnos. 2007, p. 79.
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III. Desplazados del derecho
Teniendo en cuenta el desencadenante de la crisis en el sistema interna
cional, en el presente apartado se analizará uno de los factores estructurales
(contextuales) que da marco al proceso crítico. Se focalizará en el análisis ins
titucional de una de las variables del fenómeno: las personas ambientalmente
desplazadas.
La incapacidad para dar respuesta política local e internacional a la pro
blemática de los desplazados ambientales radica en la falta de acuerdo en lo
que refiere a la definición de su condición jurídica. Es decir, en la inexistencia
de instituciones o regímenes internacionales específicos que se encarguen de
encauzar la cooperación interestatal para dar respuesta conjunta a la cuestión.
Cuando hablamos de instituciones, nos referimos a “conjuntos de reglas (for
males e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de con
ducta, restringen la actividad y configuran las expectativas”.11 Las mismas
pueden asumir tres formas: organizaciones intergubernamentales y no guber
namentales internacionales, regímenes internacionales y convenciones. Estas
constituyen formas o respuestas de los Estados para organizar la cooperación
con el objeto de hacer frente a los problemas de acción colectiva que surgen
en el Sistema Internacional.12 “La cooperación (...) exige que las acciones de
individuos u organizaciones diferentes (...) lleguen a una conformidad entre
sí a través de un proceso de coordinación de políticas ”.13 Las reglas de las
instituciones constriñen las acciones de los Estados, pero al mismo tiempo,
se encuentran inscriptas y restringidas por prácticas que los actores dan por
sentadas.
En el caso particular de las migraciones ambientales, la indefinición de la
condición jurídica de los afectados impide la actuación con políticas adecua
das y la creación de instituciones que suministren las condiciones favorables
para la cooperación internacional. En el ámbito académico se utilizan diver
sos términos, tales como “refugiados ambientales”, “migrantes ambientales”,
11 KEOHANE, Robert. Instituciones Internacionales y Poder Estatal: ensayos so
bre teoría de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. lera
Edición. 1993, p. 16.
12 COSTA, Oriol. El Estudio de los Regímenes Internacionales: Diagnosis y Pro
puesta. El caso del Cambio Climático. 2004. Disponible en Internet en: http://www.tdr.cesca.es/
TESIS_UAB/AVAILABLE/TDX-1010105-184201/ocf1de1.pdf (Consultado el 29 de Abril de
2010).
13 KEOHANE, Robert. Instituciones Internacionales y Poder Estatal: ensayos so
bre teoría de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. 1era
Edición. 1993, p. 220.
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“desplazados ambientales”, entre otros. Sin embargo, resulta de fundamental
importancia categorizar en el Derecho Internacional Público a las personas
afectadas por esta situación y definir de forma exhaustiva los elementos por los
que se le atribuirían la detentación de los derechos y protección que implicaría
dicha condición. “De acuerdo con la legislación internacional, la denomina
ción que se adopte de manera general tendrá repercusiones reales en términos
de obligaciones por parte de la comunidad internacional”'.14
El abordaje de esta temática desde las ciencias sociales es relativamente
reciente, incluso su inserción en las agendas políticas (aún en modo precario).
Sin embargo, podemos encontrar esbozos de categorización o clasificación
acerca de las personas en condición de desplazamiento por razones ambien
tales. Por ejemplo, una catedrática de Derecho Internacional especifica tres
tipologías:
“aquéllos que han sido desplazados temporalmente debido a presiones
ambientales, tales como un terremoto o un ciclón y que probablemente van
a regresar a su hábitat original; aquéllos que han sido desplazados de forma
permanente debido a cambios permanentes de su hábitat, tales como presas
o lagos; y aquéllos que se han desplazado permanentemente en busca de una
mejor calidad de vida porque su hábitat original es incapaz de proveerles
sus necesidades mínimas debido a la degradación progresiva de los recursos
naturales básicos”.15
Esta clasificación proveniente desde la doctrina del Derecho Internacional
aborda diversas cuestiones, como la voluntariedad o la condición de forzosa
de la migración, así como la posibilidad de retorno al lugar de origen o no, es
decir, la temporalidad de la misma. Sin embargo no todas estas cuestiones han
sido eficientemente abordadas en el marco de las instituciones internacionales.
C) Instrumentos de Derecho Internacional que tutelan a las personas am
bientalmente desplazadas
La Organización Internacional para las Migraciones, organismo especia
lizado de Naciones Unidas, busca generar “una gestión ordenada y humana de
la migración; promover la cooperación internacional sobre cuestiones migra
14 OIM Migración y Cambio Climático. 2008. Disponible en Internet en: http://
www.iom.int/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/published_docs/serial_publi-
cations/MRS-31_SP.pdf (Consultado el 14 de Marzo de 2012).
15 BORRÁS PENTINAT, Susanna. Aproximación al concepto de refugiado am
biental: origen y regulación jurídica internacional. 2008. Disponible en Internet en: http://www.
uca.es/web/servicios/uca_solidaria/contenido/formacion/iii_seminario_agentes_cooperacion/po-
nencias/1_abril_aprox_concepto_refugiado_ambiental.pdf
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Matías Barberis Rami 83
torias; ayudar a encontrar soluciones prácticas a los problemas migratorios:
y ofrecer asistencia humanitaria a los migrantes que lo necesitan, ya se trate
de refugiados, de personas desplazadas o desarraigadas”.16 Este organismo
entiende el concepto de “migración” en términos multidimensionales, por lo
que considera que las migraciones no son siempre voluntarias, sino que tam
bién se pueden dar casos en los cuales las mismas sean forzosas. En su informe
anual del año 2010, llama a utilizar el término “migrantes por razones am
bientales y lo define como aquellas “personas o grupo de personas que, por
motivo de cambios repentinos o progresivos del medio ambiente, que afectan
adversamente su vida o su condiciones de vida, se ven obligados a abandonar
sus lugares de residencia habituales o deciden hacerlo, ya sea con carácter
temporal o permanente, y que se trasladan de un lugar a otro dentro de su
propio país o al extranjero”.17
Por su parte, se ha enunciado también el concepto de refugiado ambiental,
refiriendo como responsable de actuación y conceptualización al Alto Comi
sionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Desde este or
ganismo, el término de refugiado (no refugiado ambiental) ha sido definido
en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados suscripta en Ginebra en
1951 y su Protocolo de 1967. Según la Convención, mandato principal de este
organismo, un refugiado es una persona que “debido a fundados temores de
ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a de
terminado grupo social u opiniones políticas se encuentre fuera del país de su
nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
protección de tal país”. En este caso, se observa una falta de referencia a moti
vaciones medioambientales en modo directo, además de que en la Convención
se especifica que los Estados contratantes pueden determinar si la ratificación
de la misma se aplica sobre una parte o la totalidad de los territorios de cuyas
relaciones internacionales sean responsables.
Sin embargo, es relevante mencionar dos cuestiones inherentes a la ac
tuación del ACNUR. En primer lugar, desde la organización se prevé una ac
tuación sobre los casos de emergencia, cuando en el territorio de ocurrencia de
un evento de tal tipo se encuentren involucrados refugiados. De este modo, se
hacen responsables jurídicamente de aquel segmento específico de la pobla
ción. Por su parte, evaluando los campamentos de refugiados, este organismo
realiza acciones para reducir el impacto ambiental que los mismos ocasionan
en el territorio donde están asentados. En una segunda observación, resulta
oportuno mencionar que también aborda la cuestión de los desplazados in
16 OIM. Informe Mundial sobre las Migraciones en el mundo. 2010. Disponible en
Internet en: http://www.iom.int (Consultado el 14 de Marzo de 2012).
17 Ibídem.
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ternamente, trabajando desde el campo de la ayuda humanitaria. Aun así, es
difícil establecer un campo claro de actuación, dado a que los desplazamientos
en muchos casos desbordan las fronteras estatales.
Históricamente, el caso de las personas desplazadas por razones ambien
tales, presenta un antecedente de fundamental importancia en torno a su defini
ción jurídica: la resolución E/CN.4/1998/53/Add.2* del Consejo Económico y
Social de Naciones Unidas, en el cual se especifica que es un concepto que se
viene trabajando desde el año 1992 (coincide esta fecha con la Cumbre de Rio
de Janeiro, y con el Decenio de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo
de Desastres), reconoce que los gobiernos deberían tener una responsabilidad
primaria, pero que en caso de su ausencia es deber de la comunidad interna
cional bregar por el respeto de los derechos fundamentales de los individuos.
No obstante, trabaja a nivel interno, conceptualizando a los desplazamientos
internos como “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas
u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual,
en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto arma
do, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos
humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que
no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida” (Anexo,
Artículo 2). En este sentido, la definición incorpora el concepto de personas
desplazadas por motivos ambientales, pero no considera el caso de desplaza
dos fuera de las fronteras estatales. Para ello, insta al Secretario General de
Naciones Unidas a convocar a los organismos responsables de consolidar una
definición común al respecto.
Asimismo, como resultado del Foro sobre Migraciones Globales y De
sarrollos, se crea el Grupo Global sobre Migraciones formado por diversas
agencias de Naciones Unidas (UNICEF, OIT, UNESCO, OIM, ACNUR, etc.),
que tiene por objetivo promover la aplicación y coordinación de documentos
normativo jurídicos internacionales sobre el tema de migraciones, para mejo
rar la efectividad de acción y hacer frente a los desafíos actuales en materia
migratoria internacional. Si bien este grupo tiene casi un lustro de funciona
miento inter-agencia, todavía no se vislumbran directivas y recomendaciones
precisas acerca de las definiciones relativas a la temática aquí abordada.
No sólo se ha mostrado la relativa falta de instituciones y regímenes in
ternacionales que favorezcan la cooperación en la cuestión tratada, o bien la
incapacidad de las existentes para abordarla, sino también la falta de prácticas
de los miembros del sistema internacional en relación a ella. Las instituciones
favorecen la cooperación entre los Estados; sin embargo, la sola existencia de
instituciones no garantiza que éstas sean efectivas, sino que al mismo tiempo
es necesaria la presencia de prácticas que sean la base del comportamiento de
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Matías Barberis Rami 85
los Estados.18 La ausencia de prácticas en la cuestión de los desplazados am
bientales se debe a que los Estados se muestran reticentes a convenir y aceptar
una definición común de la problemática y, en algunos casos, cooperar para
darle una solución.
D) Escenarios posibles desde una perspectiva jurídico-política
Frente a este panorama de imprecisión en el campo jurídico, dada tanto
por una conceptualización difusa, o bien existente pero no a niveles interna
cionales, o bien bajo un carácter no vinculante a los Estados dentro del campo
del Derecho Internacional Público, ¿qué estrategias normativas y políticas son
viables?
En primer lugar sería necesario establecer un mínimo entendimiento que
sirva de margen de maniobra a los Estados y otros sujetos de Derecho Interna
cional para elaborar políticas, crear estrategias y diseñar instrumentos para el
tratamiento de la cuestión de los desplazados. Algunos aspectos que deberían
considerarse son la generación de capacidades (esto se encuentra en conso
nancia con el paradigma actual de Naciones Unidas), es decir la consolidación
de conductas aceptables en términos de prevención; así como un necesario
debate interdisciplinar al respecto, lo que implica comenzar a incorporar en las
agendas la temática de la gestión de riesgo de desastres, particularmente a las
personas ambientalmente desplazadas.
Siguiendo a Habermas, es necesario establecer interlocutores válidos en
el proceso, y de algún modo validar “todas aquellas normas de acción con las
que podrían estar de acuerdo todos los posibles afectados como participantes
en un discurso”.19 Es decir, frente al hecho de que los afectados superan al
sujeto “Estado”, deberían abrirse las voces a los diversos sujetos responsables
de la tutela en casos de desplazamiento, dando lugar, prioritariamente a marcos
de cooperación que tengan como referencia la ética de la responsabilidad en
términos weberianos. Sin embargo, y frente a una dificultad de poder hacer
valer los postulados éticos en las sociedades contemporáneas, se plantean otros
escenarios más concretos.
Podemos analizar por ejemplo, otras fuentes primarias de Derecho Inter
nacional Público: los Principios Generales del Derecho, así como otros tra
18 KEOHANE, Robert Instituciones Internacionales y Poder Estatal: ensayos so
bre teoría de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. lera
Edición. 1993.
19 Cf. CORTINA, Adela y MARTINEZ NAVARRO, Emilio. Ética. Madrid. Edi
ciones Akal, 1996. Capítulos 1, 2 y 6.
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tados firmados por los Estados. Desde el punto de vista de los Principios del
Derecho, y específicamente los Principios Generales del Derecho del Medio
Ambiente, nos encontramos con el respeto al principio de soberanía y res
ponsabilidad, la buena vecindad y la cooperación internacional, el principio
de acción preventiva y el principio de desarrollo sustentable. En este campo
particular de principios debe atenderse a las tendencias actuales del Derecho
Internacional Público que apuntan a una creciente humanización del derecho, y
la consideración de la Persona en un lugar primordial, y no como en las teorías
clásicas realistas en donde prevalecía la figura del Estado.
Por su parte, dentro del marco normativo internacional, la realidad de
muestra que los Estados han suscripto gran variedad de convenciones y de
claraciones en materia de Derechos Humanos. La efectiva protección de los
desplazados ambientales podría basarse en los compromisos asumidos por la
Comunidad Internacional en dicha área. Es decir, existe una práctica, aunque
no directamente relacionado con la situación de los desplazados ambientales,
que podría servir de fundamento para la cooperación e institucionalización
de su protección. Los ejemplos más claros pueden verse en la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre de 1948 o en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económi
cos, Sociales y Culturales de 1966.20 Asimismo, los Estados han reconocido la
responsabilidad que el hombre ha tenido en la proliferación de desastres am
bientales y en la progresiva degradación de los recursos, fenómenos asociados
al cambio climático, y han asumido compromisos formales en la materia. Es
entonces posible hablar de la existencia de un incipiente régimen internacional
del cambio climático,21 que aún presenta más dificultades que soluciones, pero
que no debería dejar de contemplar la situación del desplazamiento por causas
ambientales.
Finalmente, deberían ponerse en consideración las prácticas políticas,
tanto gubernamentales como no gubernamentales, nacionales e internaciona
les, que tienen por finalidad la protección y ayuda de los desplazados ambien
tales. Un caso concreto es el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Media
Luna Roja, que en torno a la temática plantea acciones tendientes a proteger
a las personas contra el desplazamiento arbitrario, a reducir el riesgo de des
20 BORRÁS PENTINAT, Susanna. Aproximación al concepto de refugiado am
biental: origen y regulación jurídica internacional. 2008. Disponible en Internet en: http://www.
uca.es/web/servicios/uca_solidaria/contenido/formacion/iii_seminario_agentes_cooperacion/po-
nencias/1_abril_aprox_concepto_refugiado_ambiental.pdf
21 COSTA, Oriol. El Estudio de los Regímenes Internacionales: Diagnosis y Pro
puesta. El caso del Cambio Climático. 2004. Disponible en Internet en: http://www.tdr.cesca.es/
TESIS_UAB/AVAILABLE/TDX-1010105-184201/ocf1de1.pdf (Consultado el 29 de Abril de
2010).
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plazamiento como consecuencia de peligros naturales o a raíz de la acción
humana, así como la aplicación de modelos participativos en la resolución de
este tipo de problemáticas.
IV. Un punto de partida
Los desastres naturales, entendidos como crisis que afectan al sistema
internacional o a una parte del mismo, toman por sorpresa a los encargados de
la formulación de decisiones, llevando a una brevedad en la adopción de las
mismas. Su relativa imprevisibilidad, como así también los daños humanos y
materiales que pueden causar, hacen necesaria la creación de un marco contex
tual que funcione como marco de acción para poder responder a la situación
y, en especial, brindar protección a sus víctimas: las personas desplazadas por
motivos ambientales.
Desde las doctrinas sociológicas del Derecho Internacional Público se
sostiene que “las instituciones jurídicas tienen un origen y una función emi
nentemente sociológica” y que el ordenamiento jurídico internacional “en
cuentra su fundamento último en los hechos sociales que son origen y causa
eficiente de todo fenómeno jurídico”.11 Tal como se expuso previamente, las
catástrofes desestabilizan en mayor o menor medida el orden en el sistema
internacional, trascienden las fronteras y afectan la vida cotidiana de distintas
poblaciones en el mundo. En vista a estas características, las doctrinas socio
lógicas se constituyen como fuente para la regulación jurídica internacional de
este tipo de fenómenos.
A continuación retomaré los principales conceptos desarrollados, traba
jando desde una matriz analítica del Derecho Internacional Público que supone
una revisión de tres sustratos: sociológico, normativo e institucional. En forma
sintética, el sustrato sociológico da cuenta de los sujetos de Derecho Inter
nacional involucrados en la temática analizada; en el sustrato normativo se
abordan las fuentes formales vinculadas al fenómeno descripto; mientras que
desde el sustrato institucional se reflexiona sobre las consecuencias frente al
incumplimiento de las normas establecidas.13
22 DIEZ DE VELASCO VALLEJO, Manuel. Instituciones de Derecho Internacio
nal Público. Madrid. Tecnos. 2007, p. 106.
23 Ibídem.
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E) Sobre el sustrato sociológico
En referencia al sustrato sociológico del Derecho Internacional Público,
hemos visto que distintos sujetos de Derecho Internacional están involucrados
en la elaboración de marcos regulatorios en torno al fenómeno de los desplaza
mientos de personas frente a la ocurrencia de catástrofes naturales y causadas
por el hombre. Si bien la mayoría de las regulaciones existentes provienen
de la mano de Organizaciones Internacionales, las mismas están sujetas a la
voluntad política de los Estados de adherir, de forma vinculante o no, y de las
decisiones que desde estas emanen.
En líneas generales, se puede afirmar que no es posible abordar los efectos
de las catástrofes sin el acuerdo de distintos sujetos de Derecho Internacional
en la formulación de marcos de acción adecuados. Es aquí donde se compren
de la interdependencia compleja, en tanto los Estados y otros sujetos de Dere
cho Internacional generan acciones que repercuten en el sistema internacional.
Por ello, se hace necesario generar prácticas que sirvan de base para la
creación de regímenes e instituciones que permitan coordinar y facilitar la co
operación en torno a la cuestión, la cual se perfila como un problema que ten
drá repercusiones y consecuencias en el largo plazo.
Los Estados deben comprender que de esta cooperación obtendrían im
portantes ganancias en un futuro próximo, ya que los beneficios de la misma
sobrepasarían los costos, que serían sobrellevados por pocos Estados si la co
operación no existiera.
Teniendo en cuenta esta multiplicidad de actores intervinientes, es ne
cesario tomar una variable en consideración: como afirman Keohane y Nye,
una característica del sistema internacional es que se evidencia un pluralismo
ideológico, lo cual dificulta el proceso de acuerdos cooperativos en las diversas
temáticas de agenda. Una solución estaría dada por incorporar, en el caso de
los desastres naturales, la formulación de políticas en el ámbito internacional
como una función del Estado en tanto relacionado con la Seguridad Nacional.
Así los Estados, para cumplir con su función, deberán evaluar como potencial
mente gananciosa la cooperación en el marco de la prevención de riesgos y la
mitigación desastres para ver satisfecha la seguridad fronteras adentro.
F) Sobre el sustrato normativo
Cuando hablamos de las normas jurídicas que tutelan a las personas
ambientalmente desplazadas, estamos sin duda entrando en otro sustrato del
Derecho Internacional Público: el normativo. Es importante mencionar aquí,
que tanto las fuentes primarias del Derecho Internacional (Tratados Interna
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cionales, Costumbre Internacional y Principios Generales del Derecho) como
las fuentes secundarias (Jurisprudencia y Doctrina), pueden dar origen a una
regulación en el sistema internacional en torno a esta temática.
En el caso trabajado, nos encontramos con un déficit normativo, acompa
ñado de un carácter difuso de los términos empleados para definir el fenómeno,
cuestión que afecta directamente a las personas involucradas. En este sentido,
surgen algunas preguntas para quienes toman decisiones y deben actuar ante
estos casos: ¿Cómo debe enfrentar decisor político la toma de decisiones fren
te al caso de posibles desplazamientos de personas por razones ambientales?
¿Qué marco de referencia disponen? ¿Qué tipo de acciones deberían empren
der al respecto?
Un aspecto a tener en cuenta para comenzar a trabajar esta cuestión es que
el derecho positivo puede crearse, entre otros modos, a través de la cristaliza
ción de costumbre internacional. Así, la cooperación internacional académica
y política de poblaciones que cotidianamente viven desplazamientos, como
Colombia, Mozambique, Medio Oriente, deberían ser consideradas y anali
zadas por expertos a fin de proponer prácticas que promuevan un tratamiento
jurídica y humanamente adecuado a las personas que se encuentren en esta
condición, garantizándoles los derechos básicos. De este modo, la generación
de diversos marcos normativos locales puede generar un proceso de creación
o precisión de las regulaciones ya existentes de Derecho Internacional bajo un
mecanismo bottom-up.24
Otro aspecto relevante es el abordaje de la cuestión desde el paradigma
de la sustentabilidad, esto es atendiendo a las necesidades presentes sin com
prometer las capacidades de las generaciones futuras. En este sentido, la lógica
de elaboración de normas y el diseño de políticas debería encararse desde la
óptica de la actuación inmediata (y no potencial) de los problemas, sin trasla
dar a los mismos en términos de tiempo, espacio ni delegar responsabilidades
en otros. Esto refleja asimismo, el Principio General de Derecho que afirma la
Solidaridad entre los sujetos del Sistema Internacional.
G) Sobre el sustrato institucional
El abordaje del sustrato institucional en el marco del Derecho Interna
cional Público supone analizar el conjunto de consecuencias previstas en caso
de incumplimiento de las normas establecidas. Para el caso que estamos ana
24 Esta forma particular de creación de normas jurídicas dan lugar a un campo
de estudio de antropología del riesgo. Esto implica trabajar en la creación de normas a partir del
reconocimiento del otro, de sus normas de fondo y los procedimientos que llevan a cabo en torno
a una temática específica.
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lizando, si sostenemos la premisa de una difusa conceptualización sobre qué
y quién es un desplazado ambiental, si observamos una multiplicidad de tér
minos y una falta de unidad en la norma jurídica, por consecuencia explícita,
resulta dificultoso determinar las consecuencias por el incumplimiento de una
norma que en definitiva no es rigurosa.
Indirectamente, analizando los escenarios posibles, los sujetos de Dere
cho Internacional Público podrían encontrarse en una situación de alto com
promiso con la sociedad internacional si dejan de lado el respeto a los Princi
pios Generales del Derecho o si incumplen de algún modo con otros marcos
jurídicos que se vinculan con los derechos básicos de las personas. Evidente
mente, los desplazamientos de personas cobran relevancia cuando se tratan
de casos transfronterizos, por lo que resulta complejo el establecimiento de
consecuencias para los sujetos que incumplen en garantizar un conjunto de
derechos básicos inherentes a toda persona.
H) Reflexiones finales
A lo largo del presente trabajo se inscribió a las catástrofes naturales como
desencadenantes de crisis en el sistema internacional, se definieron los factores
que hacen que las mismas sean consideradas como causantes de crisis, y qué
impacto supone en el proceso de toma de decisiones como una variable con
posibilidad de ser intervenida. A partir de allí, se desglosó la tesis de que tal
intervención viene dada por una consolidación de regímenes internacionales
que den un marco agilizador a la toma de decisiones.
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Particularmente se trabajó sobre el tema de los desplazados ambientales,
sosteniendo que existe una deficitaria, difusa e indefinida situación de este
conjunto de personas que se ven afectadas por catástrofes. Se analizaron los
marcos normativos existentes en el ámbito del Derecho Internacional Público
y los posibles escenarios abiertos a ser trabajados en vistas a las lagunas de
derecho presentes sobre la temática.
Si bien el Derecho Internacional Público pone de manifiesto una nece
saria regulación en torno a las personas desplazadas por motivos ambientales
(catástrofes naturales o causadas por el hombre), es necesario atender desde el
plano de la cooperación a las existentes asimetrías en el sistema internacional
así como a las particularidades de las jurisdicciones internas a cada Estado. En
este sentido, la complejidad que reviste la temática sugiere un doble tratamien
to: una serie de postulados de mínima, exigibles a los Estados en tanto garantes
de los derechos de sus ciudadanos; así como un marco general normativo que
incluya la regulación de fondo sobre la temática.
Frente a coyunturas del sistema internacional contemporáneo, los Estados
se encuentran con situaciones que no pueden ser resueltas de manera autóno
ma. Es aquí donde el Derecho Internacional Público encuentra en los actos de
cooperación un mecanismo de respuesta a estas cuestiones. Todo ello, teniendo
en cuenta otras situaciones todavía a ser subsanadas como la efectividad en el
cumplimiento de las obligaciones internacionales, más allá del principio de
buena fe, o bien la frágil coexistencia pacífica entre los sujetos de Derecho
Internacional que lleva al incumplimiento de ciertas normas jurídicas, o bien
la dependencia de la voluntad de cada sujeto de Derecho a la ratificación al in
terior de sus territorios de normas consensuadas en el plano mundial, etc. Pero
esto sería un capítulo aparte.
Finalmente, ¿hacia dónde van los migrantes ambientales? En palabras de
Antonio Machado:
“Murió el poeta lejos del hogar./ Le cubre el polvo de un país vecino./
Al alejarse le vieron llorar./ “Caminante no hay camino,/ se hace camino al
andar...”.
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