LOS LLAMADOS DERECHOS DE EXPORTACIÓN EN
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL*
po r M artín R o d rígu ez B r izu ela **
"Cuando advierta que para producir necesita obtener autoriza
ción de quienes no producen nada; cuando compruebe que el dinero
fluye hacia quienes trafican no bienes, sino favores; cuando perciba
que muchos se hacen ricos por el soborno y por influencias más que
por el trabajo, y que las leyes no lo protegen contra ellos sino, por
el contrario, son ellos los que están protegidos contra usted; cuando
repare que la corrupción es recompensada y la honradez se convierte
en un auto sacrificio, entonces podrá, afirmar sin temor a equivocar
se, que su sociedad está condenada."
Ayn Rand. La rebelión de Atlas, 1950
I. Actualidad del tema y la cuestión jurídico-institucional
El conflicto que desató la Resolución 125/08 del Ministerio de Econo
mía de la Nación fue no solo el estallido de una tensión acumulada por suce
sivos incrementos en los derechos de exportación, sino la manifestación de
* Agradezco especialmente al Dr. Alejandro Díaz Bialet su valioso aporte docu
mental para este trabajo.
** Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdo
ba. Profesor Adjunto de Derecho Constitucional y Derecho Político (Facultad de Derecho- Uni
versidad Católica de Córdoba); Profesor Asociado en ambas Materias de la Facultad de Derecho
(Universidad Nacional de Córdoba).
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12 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
un conflicto que se encuentra ligado a nuestra misma forma de Estado. En su
momento el análisis del conflicto tuvo por eje el costo inmediato que la reten
ción causaba, -en mayor medida a los productores medianos y pequeños- en
la legalidad del gravamen por superar largamente el 33% del bien afectado y
en la no menor relativa a la competencia del Poder Ejecutivo para establecerlo
conforme a lo dispuesto en la propia Constitución.
Sin embargo, todos estos puntos, como varios otros que no son objeto de
este trabajo, se encuentran comprendidos en la cuestión crucial de la existen
cia misma de este derecho en el art. 4 y el actual 75 inc.11 de la Constitución
Nacional, como recurso del Tesoro Federal, y en la facultad del Congreso para
fijarlos. Es de allí desde donde la cuestión arranca y comprende al sistema
federativo mismo, las economías provinciales y la política de inversión y des
atollo en nuestro país.
II. Historia del derecho y teoría de la Constitución como parte de la teoría
del Estado
En la Ciencia Jurídica se ha batallado duramente para romper el estrecho
marco del normativismo y la llamada “pureza jurídica” para restituir la unidad
de la ciencia. Si la norma expresa un deber ser, su fuente natural y lógica es el
ser, que en nuestro caso es la vida social misma, con sus múltiples elementos,
ingredientes y causas. Si la norma es vida en forma es, a la vez, forma que nace
de la vida.
Pero la forma jurídica no es resultado del mero antojo humano, no es
fruto de impulso ocasional solo determinado por circunstancias de momento.
Si aspira a construir una forma de Estado deberá ajustarse a su forma propia, o
de lo contrario se habrá dado forma a otro distinto.
La cuestión es que los conceptos relevantes que son el soporte y el ser de
la constitución misma se encuentran en la Teoría del Estado. Todo el alcance
mismo de la Constitución positiva resulta incomprensible como manifestación
de un orden.
1 El texto de los arts. 4 y 75 inc. 1 de la CN, de acuerdo con el texto de 1866,
el primero, y la reforma de 1994, el segundo: art 4 “El Gobierno federal provee los gastos de la
Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación...”; art 75 inc. 1: “Corresponde al Congreso 1. Legislar en materia aduanera. Estable
cer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las evaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación”.
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Martín Rodríguez Brizuela 13
La Teoría de la Constitución, como parte ineludible de la Teoría del Esta
do, debe abordar el poder constituyente como voluntad política de un pueblo,
sus manifestaciones en la historia, la teoría de la representación en sus mani
festaciones históricas, y en la actualidad, como instrumento indispensable para
la formación y manifestación de la voluntad estatal.
Por la importancia que entraña para nuestro tema resulta necesario recu
rrir a la Teoría constitucional de la Federación, solo en lo que resulta relevante
a la finalidad de este trabajo. Ésta supone alcanzar los principios tanto juríco-
intitucionales cuanto histórico que hacen a la forma federativa, distinguible de
otras, y no la simple y repetida de confederación versus federación.
Toda auténtica federación nace de un pacto por voluntad de los Estados
concurrentes. Ello importa un nuevo status de cada miembro. El pacto es un
acto de Poder constituyente. Su contenido es al mismo tiempo contenido de
la Constitución y elemento de la Constitución de cada Estado miembro. La
Federación se reconoce en tanto mantiene y garantiza la existencia política,
económica y cultural de sus miembros en el marco de la misma y el reconoci
miento y garantía de sus miembros de mantener la existencia de la Federación
tanto hacia el interior cuanto al exterior.
Ello exige una especial homogeneidad de todos, sin la cual el status no
sería más que un precario acuerdo ya que en toda Federación coexisten la exis
tencia común de la misma y la particular de los Estados miembros. La primera
no puede suprimir la de los Estados miembros en ninguno de los elementos de
su existencia ni viceversa. Si la Federación lo hace, cambia el status de la for
ma federal por la unitaria, si los miembros lo hicieran disuelven la Federación.
Resulta así que la tensión entre el Estado Federal y los Federados ha de existir
siempre. "Pero en materia política y económica si en aquello que es propio de
los Estados federados es cedido al Estado Federal la forma de Estado Federal
es mutada en unitaria.
Una breve síntesis conceptual ha de permitirnos comprender el modo en
que la forma federativa de Estado se construyó en los Estados Unidos de
América y en nuestro país. Arnold Toynbee2, y el reciente trabajo de Roberto
Cortés Conde3, ponen en ajustada relación tanto la historia social como las
consecuencias de ésta en el modo de abordar su organización independiente.
2 TOYNBEE, Arnold. “Los requisitos sociales para la efectiva independencia”.
Conferencia pronunciada en Buenos Aires en el IV Congreso de Historia de América, Octubre
11 de 1966.
3 CORTÉS CONDE, Roberto. Poder, Estado y política. Impuesto y sociedad en la
Argentina y los Estados Unidos. Edhasa, 2011.
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14 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
III. Los derechos de exportación en la Constitución de los Estados Unidos.
Antecedentes coloniales en ambas Américas
Las fuentes citadas no han de servir para apreciar las diferencias entre las
dos formas de organización colonial y su influencia en la forma constitucional
de los Estado independinte.
Las distintas colonias constituidas sobre la base de contratos (covenants)
debieron establecer sus propias formas de gobierno y confiar a ciertas personas
de entre ellos el ejercicio de ciertas funciones.
La Convención de Filadelfia debió resolver una situación muy semejan
te a la existente entre nosotros. En la primera la cuestión de los derechos de
exportación se plantearon en 1786; en nuestros caso lo fue en 1853, 1860 y
1866 resultando, de esta última Convención, una derivación diametralmente
opuesta.
Desde la instalación de las Colonias de América del Norte los acuerdos
con la Corona (covenants) permitían, con escasas variantes, un gobierno pro
pio a cada una, que debían procurarse sus recursos. Uno de ellos era la tasa de
exportación que con flexibilidad aplicaban las Colonias en el comercio entre
ellas y en envíos a Europa y Jamaica, especialmente.
La Confederación hasta 1786 no dispuso en sus cláusulas de unión dis
posición alguna al respecto, manteniendo los Estados sus facultades impositi
vas y el compromiso de contribuir a las muy acotadas funciones del Gobierno
General.
En la Convención de Filadelfia la cuestión fue acordada y resuelta para
dar forma definitiva a la federación: A invitación del propio Washington los
Comisionados de Virginia y Maryland se reunieron con el objeto de elaborar
un acuerdo sobre navegación y jurisdicción sobre los ríos Potomac y Poco-
moke.
Lo que deseo destacar, en lo relativo a nuestro tema, es que los Comi
sionados sometieron a sus respectivos Estados un informe a favor de “una
convención de todos los Estados para tomar en consideración el intercambio y
el comercio” y, como lo dispuso Virginia en 1786, para estudiar con los demás
Estados “proveer un sistema uniforme en sus reglamentaciones comerciales” y
alcanzar una ley que pudiera ser aprobada unánimemente.
El acuerdo constituyó la recomendación de los Estados al Congreso Con
federal para convocar una Asamblea que dispusiera sobre la organización fe
derativa sobre la base de este acuerdo, lo que dio lugar a la Convención de
Filadelfia.
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En el punto que nos ocupa la Convención adoptó los términos del acuer
do quedando dispuesto que el Congreso:
Art. Secc. 9 -cl. 5: “No se impondrá contribución o derecho aduanero
sobre los artículos exportados de un Estado”. Esto era, eliminación de las
Adunas interestatales juzgadas en el acuerdo como nocivas para el comercio, y
la denegación al Congreso de gravar los artículos exportados.
Art.1 Secc 10 cl.2: “Ningún Estado podrá, sin el consentimiento del Con
greso, aplicar impuestos a las importaciones o exportaciones, excepto los que
ser absolutamente necesarios para el cumplimiento de sus leyes de inspección;
el producido neto de todos los derechos e impuestos establecidos por cualquier
Estado a las importaciones y exportaciones se entregará a la Tesorería de los
Estado Unidos, quedando todas las leyes sujetas a la revisión y control del
Congreso”.
Art. 1, Secc. 8: “El Congreso tendrá poder: cl.1 Para establecer y recau
dar contribuciones...pero todos los derechos, impuestos y sisas serán unifor
mas dentro de los Estados Unidos”.
Art. 1, Secc. 9: “No se impondrá contribución o derecho aduanero sobre
los artículo exportados de un Estado”.
Esta cláusula cierra el sistema federal de impuestos: no puede tratarse
igual a los que son diferentes. Va de suyo que la producción de bienes, en
nuestro caso agrícola-ganadero, difiere en sus costos, rindes y fletes según la
zona de producción, de modo que no se puede aplicar un gravamen uniforme.
No puede tratarse igual a quienes son diferentes, por lo que la prohibición de
hacerlo debe regir para el Congreso como para los Estados.
Cabe agregar a las cláusulas transcriptas la inteligencia que de las mismas
ha efectuado la Corte Suprema en casos que estimo suficientemente claros e
ilustrativos al respecto4:
4 “Esta cláusula (se refiere al art. 1, Secc 9, ver supra 4.4.) es la única prohibición
positiva contra la imposición por el Congreso; — las cláusulas que exigen uniformidad y prorrateo
no son estrictamente limitaciones al poder, sino que simplemente prescriben modos de ejercicio.
La palabra “exportar” se aplica solamente a los artículos exportados a un país extranjero. Ver
también in re: Hylton vs. United States, 3 Dall. 171 [1796]; Licence Tax Cases, 5 Wall. 462,,471
[1867]; Lane County vs. Oregon, 7 Wall. 71, 77 [1869]; Veazio Bank vs. Fenno, 8 Wall. 533, 540
[1869]; Pollock vs. Farmers’ Loan & Trust Co., 157 U.S. 429, 557 [1895].”. Dooley vs. United
States, 183 U. 8. 151, 154 [1901].
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16 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
El comentario del juez Miller5 respecto de los casos que cito a continua
ción revela con claridad el alcance de las cláusulas constitucionales: “Esta
prohibición (como la de la sección 10, cláusula 2 de este artículo, ver supra
4.2.) se refiere a la imposición de derechos aduaneros por razón o causa de
exportación. Por consiguiente, una contribución general instituida sobre toda
propiedad semejante y no establecida sobre artículos en curso de exportación
o a causa de estar destinada a la exportación, no se halla comprendida en la
prohibición”6.
En el caso Cornell (citando al caso Turpin) al resolverse sobre la duda de
si trataba de una exportación, dice Miller en la obra citada: “Estos casos pare
cen decidir que solamente dicha propiedad que se encuentra en actual proceso
de exportación, y que ha comenzado su viaje o su preparación para el viaje,
puede ser calificada como exportación”.
En el caso Spalding se estableció que una ley general de impuestos de
los EEUU no era de aplicación ante la comprobación que la mercadería estaba
destina a la exportación7.
Finalmente una contribución (tasa de inspección) tendiente a evitar frau
des en la calidad o volumen de la mercadería a exportar no debe considerarse
impuesto a la exportación8.
El complejo régimen impositivo de la Corona Española resulta de interés
el relativo al comercio exterior sobre lo que existe trabajo de gran calidad9.
5 Juez MILLER, Freeman: Lectures on the Constitution of the United States, 1891,
p. 592.
6 In re: Turpin & Bros. vs. Burgess, 117 U. 8. 504, 507 [1886] (examinando Coe vs.
Erro], 116 U. 8. 517 [1886]. Cf. Almy vs. California, 24 How. 169, 174 [1861]. Cornell vs. Coyne,
192 U. 8. 418, 428 [1904] (citando Turpin & Bros. vs. Burgess supra).
7 “Una venta de mercaderías realizada en este país a un comerciante comisionista
para un consignatario extranjero, para el exclusivo objeto de exportar, y consumada solamente
cuando las mercaderías, dirigidas al consignatario extranjero, son entregadas por el vendedor al
transportador exportador, es una etapa en su exportación y, bajo esta cláusula, no puede ser gravada
por los Estados Unidos, aun cuando la ley bajo la cual la contribución es impuesta sea general, no
destinada especialmente a las exportaciones”. Spalding & Bros. vs. Edwards, 262 U. 8. 66 [1923].
8 “Una contribución de sellos impuesta sobre conocimientos de embanques extran
jeros, documentos en que consten contratos, pólizas de seguro marítimo o manifiestos de carga
es, en sus efectos, una contribución o derecho aduanero sobre la exportación, y por tanto nula;
pero una ley que exige el sellado de todos los envases de tabaco destinados a la exportación, con
el objeto de evitar el fraude, no es una contribución sobre la exportación”. Fairbank vs. United
States, 181 U. 5. 283 [1901].
9 LEVENE, Ricardo. Investigaciones a cerca de historia económica del Virreinato
del Río de la Plata. El Ateneo, Bs. As., 1952; LYNCH, John. Administración colonial española
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Martín Rodríguez Brizuela 17
Hasta la creación del Virreinato del Río de la Plata (1776) la renta de Aduana,
con el nombre de Almirantazgo, era percibida en la ceca de Córdoba. El co
mercio de mayor intensidad y volumen se efectuaba con el Alto Perú y Chile.
El monopolio comercial, propio de la época, imponía la circulación de bienes
dentro del Imperio español por lo que siendo jurídica y políticamente una uni
dad resulta curiosa que la circulación de bienes desde y hacia España estuviera
gravada con derechos de importación y exportación. Los derechos por lo gene
ral no superaban el 15%. Si bien la carga a las exportaciones se fue atenuando
en S. XVIII nunca desapareció. La creación del Virreinato en 1776 con cabe
cera en Buenos Aires instaló allí la Aduana eliminando la seca de Córdoba. Su
creación, debida al avance de Portugal sobre el Plata, abarcó desde Potosí y
Cuyo al Sur. La Aduana significó el 20% del ingreso, el 80% fue proveído por
la Casa de Moneda de Potosí. La descomposición del Virreinato privó de este
recurso definitivamente y la posterior independencia de las provincias hizo de
los derechos de exportación un recurso propio de ellas. Quedando para Buenos
Aires la que posibilitaba embarques al exterior.
Esta breve síntesis procura destacar un contraste con el desarrollo de
las Colonia Americanas del Norte: la fuerte centralidad de la administración
española, motivada en razones de defensa y recursos económicos, mantuvo los
gravámenes a las exportaciones durante toda su existencia, aunque atenuados
bajo Jorge III.
Los proyectos de Constitución unitarias de 1817 y 1826 atribuían al Con
greso “establecer derechos." y “reglar el comercio interior y exterior la pri
mera (arts. 32 y 38); “Establecer derechos de importación y exportación..."
(art.46) la segunda.
IV. Breve referencia al sistema de la Confederación 1831-1853.
La cuestión en la Convención de 1853
A partir del rechazo de la Constitución unitaria del '27 el comercio exte
rior fue paulatinamente monopolizado por la Provincia de Buenos Aires. Rosas
fue encargado de regular la navegación de los ríos que obligaba a recalada
forzosa en el Puerto de Buenos Aires y, manteniendo la Aduana como principal
recurso provincial, allí se pagaban los derechos de exportación. Las Provincias
del interior quedaron obligadas a exportar por el embudo del puerto y con las
del Litoral la tensión fue creciente hasta desencadenar el conflicto con Urquiza.
1782-1810. EUDEBA, 1967.
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18 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
El Pacto Federal de 1831 dispuso en su Art.9 una suerte de uniformidad
de derechos de importación y exportación entre las Provincias, pero dejando
a un futuro Congreso General reglar, bajo “el sistema federal”, el comercio
interior y exterior. La Comisión Representativa de las Provincias, que debía
convocarlo, quedó disuelta de hecho por el retiro de los diputados de Buenos
Aires, dispuesto por Rosas. Con ello el Gobierno de Buenos Aires quedaba con
la Aduana, puerto en boca del Río y encargado de la RREE.
La Ley de Aduana de 1835, dictada por Rosas en uso de la delegación de
facultades de la Legislatura porteña, fue fuertemente proteccionista gravando
las importaciones con tasas elevadas según los productos. Las exportaciones
eran gravadas con un 4% salvo las carnes saladas y manufacturas del país; pero
los cueros, de gran demanda externa, eran gravados con un 25% de su valor.
La renta de Aduana de Buenos Aires creció de un modo exponencial año
a año. Las exportaciones de las Provincias del Litoral desde sus puertos debían
recalar en Buenos Aires pagando allí los derechos de tránsito y 4 o 25% según
el producto. Impedidas las naves extranjeras de navegar y cargar libremente
en los puertos interiores, la tensión con el Litoral se hizo insostenible hasta la
ruptura, Caseros y caída de Rosas.
VI. 1 El Acuerdo de San Nicolás
En su art. 3 suprime toda carga sobre el transporte de mercaderías entre
las provincias. En el Art.19 dispone que las Provincias contribuyan proporcio
nalmente a los gastos que demande la administración nacional con el producto
de sus Aduanas exteriores “hasta la instalación las autoridades constitucionales
a quienes competirá “exclusivamente” (sic) el establecimiento permanente de
los impuestos nacionales”.
VI.2 La Convención de 1852 y la Constitución de 1853
En la sesión del 22 de abril fue tratado el art. 4 que incluía los derechos
de exportación en los recursos del Tesoro Nacional. Al respecto D. Manuel
Leiva - diputado por Santa Fe - sostuvo: “que por este artículo se quitaba a
las Provincias los derechos de exportación e importación (sic) y demás con
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que contaban para atender a sus gastos ordinarios, no quedándoles más que
la contribución directa.que por otra parte el artículo en cuestión se oponía
al art. 19 del Acuerdo de San Nicolás10 estimando que el artículo contradecía
el Acuerdo en cuanto éste disponía que fueran las autoridades constitucionales
las competentes para fijar las rentas nacionales. Propuso Leiva una redacción
en la que dice seguir a Alberdi: “el Gobierno Federal provee a los gastos de la
Nación con los fondos del Tesoro nacional formado por impuestos soportados
por todas las Provincias proporcionalmente”.
La respuesta estuvo a cargo de Gorostiaga -miembro informante de la
Comisión Redactora - que sostuvo la redacción propuesta sosteniendo que las
rentas del Estado “para dar entero cumplimiento a las obligaciones que se le
imponen y de que es responsable” hacen necesario dar al Gobierno poder bas
tante sin lo cual “no puede haber en política existencia nacionaF. Se extendió
Gorostiaga en el detalle de las deudas existentes, externa e interna, que desde
1826 a esa época suman 13M de pesos fuertes y la interna 240M de pesos,
siendo los recursos para la primera solo 700m duros.
Me detengo un momento en este punto llamando la atención de la res
puesta que luego veremos reiterada en 1860 y 1866. La cuestión de las deudas
pesa de un modo abrumador y más que la propia forma federativa de Estado,
ausente en los argumentos. Sin duda el conocimiento de la experiencia de los
Estados Unidos es poco conocida. Manuel Leiva intuye que se privaba a las
Provincias de recursos del que entonces disponían pero tanto él como Goros-
tiaga no advierten que los derechos de exportación en la forma federativa de
estado no pueden mantenerse ni en la Federación ni en las Provincias. Veremos
esto más en detalle.
Producida la batalla de Cepeda y formalizado el Tratado de Paz y Unión
de San José de Flores entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires,
en su Art. 7 estipuló que las propiedades de la Provincia que le dan sus leyes
particulares, como sus establecimientos públicos, de cualquier género que sean
seguirán correspondiendo a la Provincia y gobernadas y legisladas por sus au
toridades.
El Art. 8 dispuso que la Aduana porteña pasara a la Confederación pero
en razón de ser el mayor recurso público de ese Estado local estableció que “la
Nación garante a la Provincia de Buenos Aires su presupuesto del año 1859,
hasta cinco años después de su incorporación, para cubrir sus gastos incluso
su deuda interior y exterior”.
10 Ver supra.
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20 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
En mayo de 1860, ya Presidente de la Confederación Santiago Derqui,
Buenos Aires negoció un acuerdo complementario del celebrado el 11 de No
viembre de 1859. En lo relativo al Art 8 antes citado se acordó que “El Go
bierno de Buenos Aires continuará en el régimen y administración de todos los
objetos comprendidos en el presupuesto de 1859, aún cuando ellos correspon
dan por su naturaleza a las autoridades Nacionales, hasta que incorporados
los Diputados de Buenos Aires al Congreso, disponga éste sobre la materia y
sobre el modo de hacer efectiva la garantía dada a Buenos Aires por el art. 8
del Convenio del 11 de Noviembre”.
Llamo la atención sobre este punto ya que importó que la Confederación
no asumió el manejo de la Aduana entregando los fondos garantizados, sino
que el sistema se invirtió siendo el Gobierno de Buenos Aires el que giraba
fondos a la Confederación. Por otra parte la garantía de la Nación a Buenos
Aires, “hasta cinco años después de su incorporación", fue modificada que
dando sujeta a lo que el Congreso dispusiera una vez que “incorporados los
diputados de Buenos Aires”. El negociador por Buenos Aires fue Dalmacio
Vélez Sarsfield. El Presidente Derqui comisionó a su Ministro de Guerra Cnel.
Benjamín Victorica y al Diputado Dr. Daniel Araoz.
Acordada la revisión de la Constitución la Convención del Estado de Bue
nos Aires sesiona entre enero y mayo de 1860. Es en esta asamblea en que la
discusión resulta más consistente en relación con la forma federal de Estado y
sus resultados fueron los adecuados a ella.
VII La Convención del Estado de Buenos Aires en lo relativo a los
derechos de exportación de 186011
Por primera vez se debate sobre derechos de exportación en la forma fe
deral de Estado. Estimo que un mayor interés por la cuestión sumado a un co
nocimiento más preciso de la Constitución de los Estados Unidos permitió que
un grupo de convencionales, encabezado por D. Rufino de Elizalde, lograra
imponer el principio federal en la materia resistido entre otros por Dalmacio
Vélez Sarsfield, Bartolomé Mitre y Domingo F. Sarmiento.
11 Contamos para el presente capítulo y el siguiente con “Las Asambleas Constitu
yentes Argentinas” dirigida por Emilio Ravignani To. IV y V y con el valioso trabajo del Dr. RUIZ
MORENO, Isidro. La Reforma Constitucional de 1866. Los derechos de exportación en el Tesoro
Nacional. ed. de la Revista del Instituto de Historia del Derecho, Buenos Aires 1966.
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Martín Rodríguez Brizuela 21
La Comisión Examinadora encargada de revisar la Constitución en mate
ria económica, informó que “Nunca tuvo la República Argentina una Aduana
Nacional y, cuando la de Buenos Aires fue considerada como tal, o bien se
rigió por leyes provinciales, o bien se establecieron prácticas irregulares a
fin de corregir el vicio de existir una sola Aduana exterior, siendo una de las
consecuencias la existencia de numerosas aduanas interiores... ”.
Demuestra la Comisión una adecuada comprensión de la forma federal de
Estado en materia económica y comercial al aludir a los Estados Unidos: “...
han resuelto en su Constitución el arduo problema de armonizar los intereses
directos y materiales de estados agrícolas, comerciales y manufactureros, es
tableciendo la perfecta igualdad de todos ellos y consagrando de este modo
la libertad de comercio y la igualdad de las cargas por lo que respecta a los
individuos y a los pueblos”.
Agrega el informe a modo de elogio de los Convencionales del 53 “ ...la
adopción juiciosa que hicieron del sistema norteamericano que hace honor a
su trabajo.” Pero señala que en puntos de vital interés para la prosperidad
presente y suerte futura de la República se separaron del modelo, truncando
o adulterando el texto de la ley norteamericana...”. Citaba la Comisión bo
naerense la Constitución de los Estados Unidos en cuanto establecía que “el
Poder Nacional no puede gravar la producción de los Estados con derechos
de exportación...”.
No obstante la claridad de estos principios que debían llevar a la su
presión de los derechos de exportación, como lo resolvió la Convención de
Filadelfia, la Comisión Revisora los mantiene en el Gobierno Federal (“a fin
de garantir los intereses de Buenos Aires) y adiciona la igualdad de cargas en
todo el territorio de la República (principio propio de la forma federal, pero
reñida con los derechos de exportación). Agreguemos que esta Comisión la
constituían Dalmacio Vélez Sarsfield, Bartolomé Mitre, José Mármol, Anto
nio Cruz Obligado y Domingo F. Sarmiento. Algo curioso en el informe es la
referencia a la Constitución de 1826 como supresora de estos derechos para
el Gobierno Central, pero el art 46 de ésta atribuía al Congreso “. establecer
los derechos de importación y exportación...” suprimiendo en el art. 146 las
Aduanas interiores.
Llevado el informe al plenario es Vélez Sarsfield el miembro informante
que una larga pieza oratoria hace referencias a la Constitución de los Estados
Unidos como modelo federativo de acuerdo y equilibrio. Respecto de nuestro
tema, a pesar de las precisas referencias, nada cambia en la conclusión del in
forme: los derechos de exportación son mantenidos para el Gobierno Federal.
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22 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
En la sesión ordinaria del 30 de abril, al tratarse la cuestión de la Aduana
Nacional como única en que han de regir las tarifas que sancione el Congreso,
es cuando el tema que nos ocupa entra en debate. Toma la palabra Rufino de
Elizalde y dice: “Este artículo está íntimamente ligado con los que se refieren
a las rentas...para proveer de fondos a la nación...” y llama a los Conven
cionales a salvar a Buenos Aires “de los peligros que va a correr” si no se
enmienda la Constitución como va a proponer.
Luego sostiene que la garantía de pago por cinco años del presupuesto
de Buenos Aires debe ser consolidada en la Constitución misma y, pese a las
objeciones de Vélez Sarsfield, pasa a referirse a los derechos de exportación.
Agrega, con énfasis, que no cree que deba darse a la Nación derechos de ex
portación recordando el art 158 del Proyecto de 1826 y a la Constitución de
los Estados Unidos.
Aquí Vélez Sarsfield pregunta “qué dice la Constitución de Estados Uni
dos? y Elizalde lee los artículos transcriptos supra. Agrega que la contribu
ción directa se impone sobre los bienes raíces y que el derecho de exportación
no es más que la representación de la contribución directa y como tal no puede
establecerse como derecho de la Nación. A la respuesta de Mitre, centrada en
razones de conveniencia, Elizalde responde que “tales razones, tomadas como
conveniencia, no como derecho, no existen”.
La enmienda propuesta por Elizalde dejando solo al Gobierno Federal los
derechos de importación y por cinco años los de exportación pasó a Comisión.
En la sesión del 8 de mayo se vuelve sobre el asunto al tratarse de las
Aduanas Nacionales. Sobre las tarifas que establezca el Congreso vuelve a
intervenir Elizalde sosteniendo que debe resolverse sobre los derechos de ex
portación, ya que no hubo acuerdo en Comisión sobre la enmienda por él pro
puesta. De allí en más esta cuestión ocupó toda la sesión con intervenciones
en apoyo de Elizalde, de Estévez Seguí y de la Riestra. Fue Estévez Seguí el
que expuso la distinción entre tarifa de Aduana (como derecho de inspección)
e impuesto que no puede ser Federal.
Finalmente en el art. 4, después de “exportación” se agregó “hasta 1866
con arreglo a lo estatuido en el inc. 1o. del art. 64”. Al art.64 inciso 1° de las
facultades del Congreso, se mantuvo la de establecer derechos de importación
y se agregó un párrafo que rezaba “Establecer igualmente los derechos de
exportación hasta 1866 en cuya fecha cesarán como impuestos nacionales, no
pudiendo serlo provinciales”. Todo lo cual fue aprobado.
El inc. 9 de las facultades del Congreso preveía la creación y supresión de
aduanas. Allí se agrega “sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores que
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existían en cada provincia al tiempo de su incorporación.” Las que cesarían de
cobrar derechos de exportación en 1866.
La cuestión del momento del cese resultó de este modo de un diálogo en
tre Mármol y Sarmiento. El primero propuso hasta 1865 inclusive y Sarmiento
dijo “es mejor ponerlo hasta 1866". Nadie imaginó entonces lo que este cam
bio causaría, pocos años después, a la República y su forma Federal de Estado.
VIII La Reforma de 186612
Luego de la Batalla de Pavón, la crisis del Gobierno de Derqui, el Go
bierno provisorio de Mitre y su posterior elección como presidente en 1862
comenzaba a cumplirse, en el punto que nos ocupa, la reforma de l860. Los
derechos de exportación permanecerían hasta 1866 en que cesarían como re
curso Federal, no pudiendo serlo tampoco provincial. Salvo que el 3 de octubre
se dicta un decreto, interpretando el Tratado complementario de Junio de 1860,
disponiendo que la garantía otorgada a Buenos Aires “se empezará a contar
desde el 25 de mayo de 1862”, fecha en la que se incorporaron los Diputados
de Buenos Aires al Congreso Federal. En abril de 1865 el ataque paraguayo
a Corrientes provoca la declaración de guerra el 5 de mayo. La necesidad de
cuantiosos fondos para financiar la guerra lleva al Ministro del Interior Dr.
Guillermo Rawson a propiciar en el Senado la reforma de la Constitución para
que los derechos de exportación no cesaran en 1866 y pasaran a ser permanen
te recurso del Tesoro Nacional.
El Dr. Martín Ruiz Moreno es quien tomará el asunto en sus manos des
plegando una intensa actividad opositora al proyecto de reforma. En junio de
1865 en carta al Gobernador de Salta, a más de darle noticia sobre lo que se
preparaba, advertía sobre la gravedad de las consecuencias.
El vicepresidente Marcos Paz realizó gestiones con legisladores que re
sultaron en avanzar en la interpretación del art. 4 y del inc. 1 del 67 en la nueva
numeración de 1860. El cambio de redacción propuesto por Sarmiento “hasta
1866” en lugar de la propuesta de Mármol “hasta 1865 inclusive” permitiría a
algunos interpretar que el año 66 se incluía completo. En carta dirigida a Mar
cos Paz, Mármolno duda en que la idea fue que durasen hasta el 1 de enero de
12 Toda cita referencia documental están tomadas del trabajo de investigación del
Dr. Isidoro J. Ruiz Moreno citado en que se encuentran prolijamente referenciadas sus fuentes
documentales.
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24 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
1866, pero si la redacción genera dudas a otros, consiente en que se interprete
del modo más favorable a la Nación13.
La discusión se planteó en Diputados al tratarse la Ley de Aduanas para
1866. El Dr. Marcelino Ugarte, miembro informante de la Comisión de Ha
cienda, hizo saber que se aconsejaba la supresión de los artículos que mante
nían para 1866 los derechos de importación. La posición del Gobierno estuvo
a cargo del Ministro de Hacienda Dr. Lucas González.
Sus argumentos giraron entre la necesidad de Gobierno Nacional y la
inexistencia de perjuicio para las Provincias ya que salvo Buenos Aires “en
las demás Provincias. su renta principal y más segura.es la que percibe del
Tesoro N acional.”. Alude al inc. 9 del art. 75 (en la actual numeración) por
el que el Congreso puede “...acordar subsidios a las Provincias cuyas rentas
no alcancen.a cubrir los gastos ordinarios.” (Más adelante nos ocuparemos
del punto). Puesto a votación el dictamen fue aprobado por 25 votos contra
13. Mitre comentaba al Vice Marcos Paz que el gobierno había salvado “una
grave dificultad que nos hubiera sido muy perjudicial”14.
La cuestión de los derechos de exportación pasó a la prensa que tomó
partido en un sentido y en otro. La Tribuna por la extensión de la gabela man
teniendo firme su oposición a que se convirtiera en impuesto permanente del
Gobierno Federal citando en abono de su postura los discursos de Norberto de
la Riestra y de Rufino de Elizalde (ahora Ministro de Relaciones Exteriores
de Mitre). La Nación en franco apoyo del proyecto del Gobierno. Cita Ruiz
Moreno del Archivo de Marcos Paz, la carta que Mármol remite a éste último
con palabras que muestran cabalmente su pensamiento: “Espreciso que venga
la Convención el año que viene y que destruya esa reforma... ”15.
La endeblez de los fundamentos de la Ley de Aduanas impulsa por fin, el
Senado, el Proyecto de Reforma Constitucional.
El Proyecto de reforma fue presentado por Valentín Alsina en la sesión
ordinaria del Senado el 26 de septiembre de 1865 (a cuatro días del cierre de
las ordinarias). Los fundamentos del proyecto se centraban en la necesidad y
urgencias del Gobierno Federal y que la contribución directa - por razones
de necesidad - que dispone el art. 4 de la CN “sería un recurso miserable” y
la venta de tierras públicas “no produciría un centavo”. El diario El Nacional
13 Carta dirigida desde Río de Janeiro fechada 21 de septiembre de 1865 (Ruiz
Moreno op.cit. p. 23).
14 Cita el Dr. Isidoro J. Ruiz Moreno op. cit. p.30, del Archivo del General Mitre,
t. V. p. 285.
15 Carta de Mármol a Paz, Archivo de Paz t. IV, págs. 180/1.
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Martín Rodríguez Brizuela 25
de Wilde y D'Amico descubría el verdadero alcance y consecuencias de esta
reforma. Este Diario, en franca oposición, señalaba que “más valdría irfranca-
mente al sistema unitario, matar de una vez a las Provincias haciendo de ellas
intendencias de la Nación”.
No obstante la oposición de D. Félix Frías al proyecto en la Comisión de
Asuntos Constitucionales éste fue aprobado. Pasado al recinto fue aprobado
por 12 votos contra 6 girándose a Diputados. La prensa opositora se mostró
muy crítica por el trámite breve de un asunto tan delicado. Nación Argenti
na, francamente favorable a la reforma opinaba que suprimir estos derechos
dañaría a la Nación “y no favorecerá a la producción como alguien se ha
imaginado”.
La prórroga de cesiones de Diputados incluyó el tema de la reforma con
serias dudas del Gobierno que, no obstante su mayoría en la Cámara baja, no
tenía asegurados los dos tercios necesarios por ausencia de algunos represen
tantes. Por ello el 6 de octubre en nota al Congreso el Poder Ejecutivo retiraba
el proyecto de reforma de los temas incluidos en la prórroga. Fundado en el
estado de guerra en que el país se encontraba y lo polémico de la reforma
misma se juzgaba conveniente dejarla para más adelante. No obstante que la
Comisión entendía que competía al Ejecutivo el retiro, por ser quien lo incluyó
en la prórroga, estimaba “que al Congreso le asistía el derecho de prestar su
consentimiento según lo estima conveniente”. El dictamen fue aprobado en
Diputados y remitido al Senado que la consideró impropia no dándole trata
miento.
El 21 de Mayo de 1866 ingresó a tratamiento un nuevo proyecto de re
forma que ocupó varias sesiones de Diputados que finalmente lo aprobó. En la
sesión del 23 de Mayo el entonces Ministro de Relaciones Exteriores Rufino
de Elizalde tuvo que fundar su cambio de postura con relación a la defensa que
en el '60 había hecho de eliminación de estos derechos. Su intento comenzó
con las mismas razones que Mitre expuso entonces, la necesidad, que tan dura
mente había refutado. Pero no limitándose a esto, replicando al Dr. Marcelino
Ugarte que le recordó todo lo sostenido en el '60, sostuvo que aquello se trató
de un error al haber traído lo resuelto en los Estados Unidos. Que allí esta dis
posición constitucional había sido impuesta por los “algodoneros de sur” y que
dado el resultado de la guerra civil era de esperar se modificara. Lo cual no es
real ya que la iniciativa partió de los ribereños del Potomac y Pocomoke (Vir
ginia y Maryland) y la cláusula, además, no ha sido nunca enmendada. El Dr.
Marcelino Ugarte le respondió muy severamente -con los propios argumentos
de Elizalde en el '60- hasta hacerle perder la compostura16. Aprobado en el
16 RAVIGNANI, Emilio. Asambleas Constituyentes Argentinas. T. V, p. 565 y ss.
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26 Los llamados derechos de exportación en la Constitución Nacional
Senado la convocatoria, el 7 de Julio se dictó el Decreto convocando a elec
ciones. Los esfuerzos del Dr. Martín Ruiz Moreno y el propio Urquiza, amén
de otros, por lograr una representación mayoritaria contraria a la reforma no
alcanzaron a evitar la aprobación de la misma. Vale advertir que la Convención
Reformadora de 1866 es la única en la historia constitucional argentina de la
que no existen Actas ni memoria de su desarrollo salvo la escueta comunica
ción que el Dr. Mariano Fragueiro dirige al Presidente Mitre dando cuenta del
resultado aprobatorio de la reforma, los comentarios de prensa y la valiosa
reconstrucción del Dr. Isidoro J. Ruiz Moreno referenciada en nota (11) y se
guida en esta parte del presente. Así lo consigna Emilio Ravignani, no obstante
la intensa búsqueda que efectuara17.
IX. Epílogo
La reforma de 1860 se había configurado sobre la base de fuentes distin
tas las rentas de la Nación y las Provincias. Los impuestos indirectos para la
primera y los directos para las segundas. A éstas les correspondía el impuesto
territorial, con alícuota sobre el valor de la tierra, a la Nación el de importa
ción, correos, venta y locación de tierras públicas. Excepcionalmente y por
tiempo determinado - cuando razones de seguridad, defensa o bien general lo
exijan- impuestos directos.
Como había sostenido Elizalde en 1860 el gravamen a las exportaciones
como recurso del Tesoro Nacional privaba a las Provincias de un recurso que
les es propio.
El impuesto territorial tiene como base el valor de la tierra y éste se en
cuentra formado por el valor de los frutos que produce. En cada región del
país esto varía por distintos factores - feracidad de las tierras, fletes a puertos
u otros puntos, costos de producción y el precio que el mercado esté dispuesto
a pagar.
De tal manera que si el valor real de la tierra es la base imponible toda
otra variable hará aconsejable la alícuota que en cada región permita producir
en condiciones rentables. Mal puede aplicarse un derecho de exportación -el
cual así como las evaluaciones sobre las que recaiga será uniforma en toda la
nación (CN art. 75 inc. 1° en la actual numeración)-. Tan claramente lo com
prendieron los colonos americanos que lo suprimieron como gravamen federal
17 Ibídem, T. V p. 653, 660/61.
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y local. El propio Elizalde lo expuso con claridad y firmeza, pero los compro
misos en el 66 lo hicieron mudar de opinión.
Las políticas de desarrollo provinciales en orden de atraer inversiones
están ligadas a poder disponer de flexibilidad en la aplicación de valuaciones y
alícuotas o en suprimirlas si resulta conveniente.
El otro impuesto directo ligado estrechamente a la producción de bienes
es el impuesto a las ventas que siendo local permite asimismo utilizarlo en la
atracción de inversiones o radicación de nuevos emprendimientos.
Con las exportaciones grabadas por el Gobierno Federal y como recurso
propio, vale la cita del artículo de El Nacional en 1865: “Toda la fuerza del
sistema federal republicano consiste en dar vida a dos soberanías: la nacional
y la provincial. Los derechos de exportación impuestos por el poder nacional
centralizan los recursos financieros en solo poder, haciendo a las Provincias,
depender del Gobierno Nacional encargado de la distribución de la lim osna.
Y el gran limosnero no siempre ha descorrido los cordones de su bolsa.sin
exigir otras sesiones que no hubiera conseguido de otro modo.”
Volviendo a la Teoría de la Constitución comprobamos que si en una for
ma de Estado federativa el Gobierno Federal toma para sí alguna de las garan
tías de autonomía económica, política y cultural las otras quedan a su merced y
la forma de estado a dejado de ser federal, ha devenido unitaria.
El impuesto a las ganancias, instrumento fiscal del que dispone el Gobier
no Federal, tiene como fuente la mayor actividad rentable de los ciudadanos
que con el gravamen a la exportación se ve desalentada y en muchos les impide
producir.
Nunca más las Provincia han podido aplicar alícuotas territoriales sobre
valores reales de la tierra. El impuesto a las ventas resulta exiguo y la autono
mía en sus decisiones cada vez mas ilusoria frente al Gobierno Nacional.
Solo con motivo de la Resolución 125 se vio un Congreso que volvía a las
raíces. Las directivas partidarias cedieron ante los intereses reales de los repre
sentados y los votos de los representantes se dividieron de un modo distinto a
los intereses de partido.
En una de sus intervenciones en el años 60, Sarmiento describía lo que
a su juicio era la mejor solución para el tema Quizá será más económico si
reunimos en una sola cocina que tener trece fueguitos para hacer cada una
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mala comida. Este es un gran principio económico: si fuera posible hacer una
cocina para toda la ciudad, se acabarían todos los sinsabores18.
Lejos estaba de imaginar que en el siglo siguiente otros, como más pa
sión de poder que argentina, crearían una burocracia dispensadora de favores
a cambio de sumisiones destruyendo la forma federal de Estado. Camino que
había comenzado con el beneplácito de Sarmiento, Mitre y vatios otros.
En su reciente y excelente trabajo Roberto Cortés Conde destaca que el
desarrollo de los catastros en las colonias americanas permitió que los impues
tos sobre la tierra resultaran suficientes en varias regiones al tiempo que los
mismos propietarios resolvían sobre el destino y prioridad de los gastos. En la
América española la cuantía y destino estaba reservado a las autoridades con
escasa intervención directa de los interesados19.
Algo mas revela esta reforma, la perspectiva extendida hacia un horizonte
futuro es reemplazada por el corto plazo. Las necesidades y urgencias del mo
mento que por importantes que fueran no legitimaban el cambio de forma de
Estado. No obstante el “pacto fiscal”, por llamarle en términos actuales, que
se consolidó al superarse la crisis del '73, posibilitó un avance extraordinario
que puede decirse que se extendió hasta 1930. La crisis mundial y cambios
profundos en el mundo significaron el final de ese período de progreso y el
inicio de un siclo, en el cual aún estamos, de inestabilidad política, unitarismo
eco-nómico y dependencia cultural del Gobierno Federal.
Sucesivas mayorías regimentadas en el Congreso han profundizado este
rumbo y los gobiernos de facto lo han ahondado sin que los de iure lo modifi
caran. La reforma de 1994 lejos de afianzar la forma federal de Estado, como
algunos sostienen, ha constitucionalizado todos los vicios que la sepultan.
Argentina debe replantear la cuestión: o construye la forma federal de
Estado de modo integral o profundiza esta inviable forma unitaria que hará
más honda aún la condena de Ayn Rand con la que encabezamos este trabajo.
18 SARMIENTO, Faustino. Obras Completas T° XIX p. 94/95.
19 CORTÉS CONDE, Roberto op. cit.
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