ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO
DEL MARCO DEL ACTIVISMO ACTUAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ARGENTINA*
M aría S ofía S ag ü é s '*
Sum ario: 1. Una primera lectura de la Acordada 4/07. 2. Escenario de génesis y
aplicación de la norma. 3. Escenarios coadyuvantes. 4. El potenciamiento de la
jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia. 4.1. Dictado de sentencias aditivas.
4.1. Dictado de sentencias exhortativas. 5. La distribución eficiente de los recursos
del Tribunal. 6. El ejercicio de las potestades reglamentarias de la Corte. 7. Una
relectura de la Acordada 4/07.
1. Una primera lectura de la Acordada N° 4/07
La Acordada 4/07 relativa a la reglamentación de los aspectos for
males del Recurso Extraordinario Federal y del Recurso de Queja por
extraordinario denegado contribuye con un perfil diverso de la Corte Su
prema de Justicia de la Nación. El tribunal, además de máximo órgano de
un departamento del estado, asume pedagogía. Mediante la misma, la
Corte ha unificado y clarificado consolidadas corrientes jurisprudenciales,
y ha catalogado de manera transparente y concisa los diversos requisitos
‘ El presente artículo tiene su base en la exposición dictada por la autora en las
VIII Jomadas Nacionales de Derecho Constitucional, realizadas en la ciudad de Paraná,
Entre Ríos, Septiembre de 2007.
** LL.M. 03’ Georgetown University Law Center, Profesora de Derecho Proce
sal Constitucional y Derecho Constitucional, Universidad Católica Argentina.
266 CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
que, como ella misma ha señalado “con arreglo a reiterados y conocidos
precedentes, hacen a la admisibilidad formal de los escritos mediante los
cuales se interponen el recurso extraordinario que prevé el art. 14 de la
ley 48 y, ante su denegación, la presentación directa que contempla el
artículo 285 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”. Sin
duda estas escuetas páginas de las reglas para la interposición de los
remedios citados tienen la virtud de aportar luz a, en algunas oportunida
des, tortuosos e intrincados escritos donde, fagocitados por una prosa
profusa llegaban a agonizar, e incluso desaparecer, los requisitos propios
y específicos de estos recursos.
Evidentemente un primer acercamiento nos demuestra que las líneas
jurisprudenciales clásicas y las pautas básicas aportadas por el art. 14 y
ss. de la ley 48 y restante normativa reciben su correlativa traslación en
las reglas de mención. Es por ello, incluso, que las disidencias que se
volcaron en su oportunidad con respecto a las potestades reglamentarias
del Tribunal, y que serán analizadas más adelante, no se presentaron en el
caso en estudio. Este aspecto no ha sido cuestionado en el caso de la
Acordada 04/07. El argumento al respecto, en palabras del Ministro Dr.
Carlos S. Fayt ha sido que “el ordenamiento aprobado en el citado acuer
do constituye un fiel catálogo de los diversos requisitos que conocidos y
reiterados precedentes del Tribunal vienen exigiendo con respecto a los
escritos de interposición del recurso extraordinario, y de la presentación
directa ante la denegación de aquél, por lo que no hay divergencias acer
ca de que la sistematización de los recaudos de que se trata sólo poner en
ejercicio las atribuciones estrictamente reglamentarias con que cuenta
esta Corte en los precisos y concordes términos contemplados por los
arts. 18 de la ley 48, 10 de la ley 4055, 21 del decreto ley 1285/58 y 4o de
la ley 25.488.”
Así, no sorprenden la exigencia, con respecto al recurso extraordina
rio federal, de la mención clara y concisa de las cuestiones planteadas
como de índole federal; la demostración de que la decisión apelada pro
viene del superior tribunal de la causa, y de que es definitiva o equiparable
según la jurisprudencia de la Corte; del relato claro y preciso de todas las
circunstancias relevantes del caso que estén relacionadas con las cues
tiones que se invocan como de índole federal, con indicación del momento
en el que se presentaron por primera vez dichas cuestiones, de cuándo y
cómo el recurrente introdujo el planteo respectivo, y, en su caso, de cómo
lo mantuvo con posterioridad; de que el pronunciamiento le ocasiona al
ANÁLISIS DE LA ACO RDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
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recurrente un gravamen personal, concreto, actual, y no derivado de su
propia actuación, de que media una relación directa e inmediata entre las
normas federales invocadas y lo debatido y resuelto en el caso, y de que
la decisión impugnada es contraria al derecho invocado por el apelante
con fundamento en aquellas, así como la refutación de todos y cada uno
de los fundamentos independientes que den sustento a la decisión apelada
en relación con las cuestiones federales planteadas, y la fundamentación
autónoma. En el caso de la queja, se suman la especificación de las co
pias a acompañar, la refutación, en forma concreta y razonada, de todos
y cada uno de los fundamentos independientes que den sustento a la reso
lución denegatoria. Un repaso por años de jurisprudencia corroboran cada
uno de los puntos exigidos, debiendo reiterarse la claridad y pedagogía de
la sistematización efectuada por el Tribunal.1
Ahora bien, el reglamento dictado por la Corte fue un poco más allá.
Aspectos formales y extrínsecos de presentación tales como la exigencia
de una carátula/formulario, previsto por el mismo Tribunal, exigencias
relativas a una extensión no mayor a cuarenta páginas, de veintiséis ren
glones, con letra de tamaño claramente legible (no menor de 12) en el
caso del Recurso extraordinario, reducidas a diez páginas, en el caso de
la queja, a las que se suman exigencias relativas a la modalidad de la cita
de normativa y jurisprudencia, plantean algunas incógnitas, en particular
relativas al criterio a la hora de ponderarlas. M ás allá de los
cuestionamientos relativos a si evidentemente constituye una sistematiza
ción de criterios jurisprudenciales precedentes, o si innova en aspectos
que cuestionarían la constitucionalidad de dichas potestades reglamenta
rias, o de la conveniencia y oportunidad de las exigencias numéricas de
páginas, renglones, etc., es conveniente comprender las pautas de aplica
ción de la norma dentro del escenario en que fue dictada. Sin duda, para
1 La Dra. María Angélica Gelli efectúa un pormenorizado análisis de dichos
requisitos en su artículo “Las reglas creadas para la interposición del Recurso extraor
dinario”, La Ley, Sup. Esp. Técnica Jurídica de los recursos extraordinarios y de queja
2007, p. 1. Ver, asimismo, S o l a , Juan Vicente, “La Acordada 4/2007 y el control de
constitucionalidad”, Sup. citado, p. 39.; G oza ín i, Osvaldo Alfredo, “De la técnica de
fundamentación del recurso extraordinario al abandono de la argumentación”, L.L.,
Sup. citado, p. 12 y P ala cio de C aeiro , Silvia B., “El recurso de queja en la acordada 4/
2007 de la C S J N ”, Sup. citado, p. 19.
268
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
comprender la aplicación de la normativa en estudio, es necesario partir
del análisis de su génesis, y comprender el modelo jurisdiccional del órga
no frente al cual se debe argumentar. Un análisis de las pautas de trabajo
de la Corte Suprema de Justicia, así como de sus líneas jurisprudenciales,
permitirá otorgar un acabado a la interpretación de la Acordada en estudio.
2. Escenario de génesis y aplicación de la norma
En los últimos años, especialmente desde la configuración de su ac
tual composición, puede vislumbrarse la existencia de una nota común
transversal a diversos pronunciamientos y decisiones de la Corte Supre
ma de Justicia de la Nación Argentina: su tendencia a potenciar su poder
como cabeza de un Departamento de Gobierno del Estado en miras a
consolidar la operatividad de la norma suprema, lo cual ha sido calificado
como el activismo judicial del Tribunal.2
En primer lugar, el Tribunal ha enfatizado su acción como legislador
positivo al adoptar decisiones propias de la modalidad de sentencias aditivas
o intermedias,3 incluso dictando precedentes en los que ha recurrido a fór
mulas características de las sentencias exhortativas, en diversos supuestos
trascendentes o institucionales, por su implicancia en el ordenamiento jurí
dico, en el organigrama constitucional, y en la realidad social y política que
los subyace. Así, se ha recurrido a estas figuras en temas vitales de la
Constitución Nacional, como los derechos de las personas privadas de su
libertad, o bien la operatividad de los derechos sociales, en concreto la mo
vilidad de las jubilaciones y el derecho a condiciones dignas de vida.
En segundo término, es posible advertir una línea jurisprudencial con
creta orientada hacia dotar de mayor de eficiencia al accionar de la Cor
te, y al control de constitucionalidad en general, en una serie de casos que
2 M o r e ll o , Augusto M ., “Un nuevo equilibrio entre el activismo y la contención
de los jueces”, J.A., 2003-III-863; M an ili, Pablo L., “El activismo en la jurisprudencia de
la Corte Suprema”, L.L., 2006-D, 1285.
3 Sagüés, Néstor Pedro, “Las sentencias constitucionales exhortativas (‘apelativas’
o ‘con aviso’), y su recepción en Argentina”, L.L. 2005 F 1461.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
269
revestían trascendencia institucional, sobre todo por su impacto en la in
geniería de la jurisdicción constitucional.
Asimismo, se identifica que el Tribunal cimero ha profundizado su mar
gen de acción creativo dentro del ordenamiento jurídico mediante el desa
rrollo de sus potestades reglamentarias, tanto en temáticas diversas, como
Derechos Humanos, violencia doméstica, etc., como en particular con rela
ción a aspectos procesales relativos a la tramitación de causas ante el tribu
nal, tales como requisitos formales de los recursos deducidos ante él, suje
tos procesales admitidos, transparencia en la circulación de causas, etc.
La combinación de todas estas decisiones se caracterizan en perfilar
un tribunal potente, vigorizado por el énfasis de su propio criterio pretoriano,
comprometido en poseer las herramientas necesarias que le permitan, de
manera eficiente, ejercer su jurisdicción constitucional más eminente y su
función como cabeza de un poder del Estado. Este marco permite aportar
una lectura conglobante de la Acordada en análisis, a fin de comprender
de manera auténtica su génesis y aplicación.
3. Escenarios coadyuvantes
Las líneas de decisión propias del activismo judicial adoptadas por el
Tribunal evidencian, asimismo, las características de los escenarios don
de actúa el órgano.
Desde la perspectiva comparada, sin duda la influencia del modelo
concentrado -o bien mixto- de control de constitucionalidad, puede haber
contribuido a la adopción por la Corte Suprema de nuevos campos de
acción tradicionalmente característicos o propios de los órganos concen
trados previstos en los m ism os, tales como el control de la
inconstitucionalidad por omisión, o la consolidada jurisprudencia del Tri
bunal en materia de conflicto de poderes. Por otra parte, un análisis de los
diversos pronunciamientos de Tribunales Constitucionales nos demuestra
una nota común compartida, consistente en la gestación y posterior recurso
a las nuevas modalidades de sentencias, tales como aditivas y exhortativas.4
i
2
4 Sagüés, Néstor, op. cit, supra nota 3.
270
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
Asimismo, contribuye con el activismo jurisdiccional las exigencias
de los sistemas regionales de protección de derechos humanos, los cua
les, configurados como jurisdicción tuitiva, abren las puertas, e incluso
exigen, la adopción de pautas también tuitivas por los órganos judiciales
nacionales, con la consiguiente reformulación de su accionar jurisdiccional.
Dentro del sistema interamericano de protección de derechos huma
nos, el Estado nacional debe arbitrar sus recursos a los fines de
instrumentar tanto los derechos consagrados en la Convención America
na sobre Derechos Humanos, como gestar o desarrollar las garantías
tendientes a su defensa. El compromiso adoptado por los Estados en vir
tud de las normas mencionadas implica la interacción de sus organismos
partes del aparato gubernamental, así como todas las estructuras a través
de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público.
Al analizar las pautas de la Convención, la Corte Interamericana ha
sostenido que “el artículo 1 de la Convención obliga a los Estados Partes
no solamente a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella,
sino a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su
jurisdicción. La Corte ya ha expresado que esta disposición contiene un
deber positivo para los Estados. Debe precisarse, también,.que garantizar
implica la obligación del Estado de tomar todas las medidas necesarias
para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos
puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. ...”5. En el
mismo sentido, “la protección de la ley la constituyen, básicamente, los
recursos que ésta dispone para la protección de los derechos garantiza
dos por la Convención, los cuales, a la luz de la obligación positiva que el
artículo 1.1 contempla para los Estados de respetarlos y garantizarlos,
implica... el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato
gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cua
les se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que
sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos”.6
5 OC 11/90, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párr. 34.
6 OC 11/90, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párr 23. El resaltado
pertenece a la autora.
272
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
se desprenden una serie de obligaciones sobre el Estado Nacional, que
impactan en el marco de acción no sólo de los Poderes Ejecutivo y Legis
lativo, sino también judicial, y, especialmente, en su máximo Tribunal, la
Corte Suprema de Justicia.
En este sentido, especificando la exigencia de acción del Poder Judi
cial, en un artículo doctrinario señala el Sr. Ministro de la Corte Suprema
Enrique S. Petracchi que “cuando la Nación ratifica un tratado que firmó
con otro Estado, se obliga intemacionalmente a que sus órganos adminis
trativos y jurisdiccionales lo apliquen en los supuestos que ese tratado
contemple.. .”.8 Evidentemente, la obligación constituida por el art. 2 de
la Convención Americana de adoptar las medidas necesarias para
instrumentar los derechos consagrados en el Pacto, es compromiso de la
totalidad del Estado Nacional, no pudiendo excusarse en la inoperancia
de los poderes ejecutivos o legislativos. En dicho caso, el Poder judicial,
como última instancia, deberá instrumentar la solución posible para evitar
la frustración de un derecho.
Es decir, el rol institucional del Poder Judicial en materia de Dere
chos Humanos se articula de la siguiente manera: En primer lugar, frente
a la previsión normativa a nivel nacional, ya sea por el Ejecutivo o el
Legislativo, de herramientas de garantía idóneas, el Poder Judicial asume
el compromiso de su aplicación efectiva, como se desprende de diversas
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos9.
A ello se suma, como explican Thomas Buergenthal y Douglas Casell
que de dichas normas surge que los “estados deben financiar, individual
mente o en cooperación con la Organización de Estados Americanos y
otras instituciones regionales, programas de entrenamiento para educar
sus jueces de todos los niveles, comenzando por la suprema Corte y Cor
tes constitucionales, en la Convención, su interpretación en la jurispru
dencia interamericana y su implementación por las Cortes nacionales”.10
s P e t r a cc h i, Enrique S., “Acceso a la Justicia”, L.L. Sup. Act. 2 7 /0 5 /2 0 0 4 .
9 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Serie
C, nro. 4, sentencia de 29 de julio de 1988, párr. 68; Caso Godínez Cruz, Secrie C, nro. 5,
sentencia del 20 de enero de 1989, párr. 71 y Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, Serie C,
Nro. 6 Sentencia de 15 de marzo de 1989, párr. 93, entre muchos otros.
10 B u e r g e n t h a l , Thomas y C as s e l l , Douglas, “The future of the Inter-
Am erican Human Rights System ” en El futu ro del sistem a interamericano de
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
273
Finalmente, el ímpetu judicial se acentúa ante la carencia de la previ
sión legislativa de una garantía idónea de tutela, ya sea por la omisión de
la herramienta en sí, o bien por su regulación de manera deficiente, tor
tuosa o inefectiva. Canijado Trindade sostiene que “... el énfasis pasa a
recaer en la tendencia de perfeccionamiento de los instrumentos y meca
nismos nacionales de protección judicial. Este cambio de énfasis atribuye
mayor responsabilidad a los tribunales internos (judiciales y administrati
vos), convocándolos a ejercer actualmente un rol más activo -sino creativo-
que en el pasado en la implementación de las normas internacionales de
protección.”".
Dentro del particular escenario de acción de la Corte argentina, a los
aspectos citados precedentemente se suma una circunstancia nacional
que ha contribuido a la éxpansión del marco de acción clásico del Tribu
nal. Sin duda, el proceso de desconstitucionalización, el incumplimiento de
los mandatos constitucionales, la existencia de normas supremas que se
diluyen frente a la pasividad de los poderes ejecutivos y legislativos, pue
den generar un repotenciamiento del órgano de control de constituciona-
lidad, el cual robustece su marco de acción, en miras a vigorizar la fuerza
normativa de la ley suprema.
4. El potenciamiento de la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia
Las nuevas modalidades de sentencias han recibido una muy positi
va recepción en los protocolos de fallos de la Corte Suprema de Justicia.
A los fines de analizar con claridad la temática, es necesario comenzar
por señalar que no existe unanimidad en cuanto a la clasificación y deno
minación de este abanico de soluciones jurisprudenciales. El factor primi
genio de las nuevas variables de decisiones, parten de la idea de despren
derse de los límites jurisdiccionales clásicos, donde el Tribunal al dictar
sentencia resuelve entre dos opciones “acepta la postulación que impug
protección de los Derechos Humanos, IIDH, San José, Costa Rica, 1998, p. 560
(traducción de la autora).
" C an cado T rind ade , Antonio A., El derecho Internacional de los derechos
humanos en el siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2001, p. 300.
274
CUA DERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
na la constitucionalidad de un precepto (sentencia estimatoria) la
inconstitucionalidad de un precepto, o la que rechaza el acuse de
inconstitucionalidad (sentencia desestimatoria)”.12 Al avanzar más allá
de la fórmula señaladá, las nuevas modalidades de sentencias se caracte
rizarían como “básicamente nomogenéticas, en el sentido que resultan
productoras de normas, infiriéndolas a éstas de la misma constitución”13,
si bien este criterio no es compartido por todos los sectores doctrinarios.
4.1. Dictado de sentencias aditivas
En diversos pronunciamientos puede advertirse un recurso del Tribu
nal a las sentencias aditivas.14 Con esta denominación se refiere a “la
que añade algo a un texto legal, para tomarlo compatible con la constitu
ción. En algunos casos, se cubre un vacío constitucional o legal. En otros
(sentencias “integradoras”), se incluye a alguien inconstitucionalmente
excluido de un beneficio o situación legal.15
Un ejemplo interesante puede encontrarse en la causa “Vizzoti”'6,
donde, partiendo de la base de la inconstitucionalidad de la indemnización
tarifada para el despido sin causa que preveía la norma infraconstitucional,
el Tribunal establece pretorianamente que la base salarial a tener en cuenta
para calcular la indemnización no puede ser reducida en más de un 33%
del salario real.
12 Sa gü és, Néstor P., op. cit., sitpra nota 3.
13 Ibidem.
u Respecto a este tema puede consultarse a M i r a n d a , Jorge, M anual de
Direito Constitucional, en el Colectivo Estudos sobre a Constituigao, vol II, Lisboa,
Livraria Petrony, 1977, ps. 511/512, y B a z á n , Víctor, “Hacia la plena exigibilidad de
los preceptos constitucionales: el control de las omisiones inconstitucionales. Especial
referencia a los casos de Brasil y Argentina”, en obra colectiva: B a z á n , Víctor (coord.):
Inconstitucionalidad por omisión, Temis S.A., Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1997,
p. 199.
15 S a g ü é s , Néstor P., op. cit. supra nota 3.
16 V. 967. XXXVIII, fallada el 12 de septiembre del 2004.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
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En dicha causa, el Tribunal sostuvo que “si bien no hay dudas en
cuanto a la validez constitucional de un régimen tarifado de indemnizaciones
por despido sin justa causa, esto es, un sistema que resigne la puntual
estimación del daño en pos de determinados objetivos, entre otros, la ce
leridad, certeza y previsibilidad en la cuantía de aquéllas, si el propósito
del instituto es reparar, la modalidad que se adopte debe guardar una
razonable vinculación y proporción con los elementos fácticos que el pro
pio legislador eligió como significativos para calcular la prestación.” Así,
sobre la base de la operatividad de la norma suprema, concluye que “no
resulta razonable, justo ni equitativo, que la base salarial prevista en el
primer párrafo del art. 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, vale decir,
‘la mejor remuneración mensual normal y habitual percibida durante el
último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera
menor’, pueda verse reducida en más de un 33%, por imperio de su se
gundo y tercer párrafos. De acuerdo con ellos, dicha remuneración no
podrá exceder el equivalente de tres veces el importe mensual de la suma
que resulta del promedio de todas las remuneraciones previstas en el
convenio colectivo de trabajo aplicable.”
4.2 Dictado de sentencias exhortativas
Explica Néstor Sagüés que, por sentencia exhortativa, apelativa, o
“con aviso”, se comprenden aquellos supuestos en que “el órgano de la
jurisdicción constitucional, ante una situación de norma inconstitucional o
presuntamente inconstitucional..., encomienda al Poder Legislativo la
sanción de un nuevo texto acorde con la Constitución. Puede o no fijarle
plazo preciso al respecto”.17 Dentro del accionar del tribunal cimero, pue
de verificarse que, en diversos pronunciamientos, la Corte ha encomen
dado apoderes constituidos del estado la adopción de respuestas legisla
tivas o ejecutivas requeridas por la norma constitucional.
i) El caso “Verbitsky”18
17 Sa g üé s, Néstor P., op. cit., supra nota 3.
18 V 856 XXXVIII.
276 CUA DERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
Un ejemplo paradigmático de recurso a este tipo de pronunciamiento
puede encontrarse en la causa “Verbitsky”19, consistente en un hábeas
Corpus colectivo interpuesto por el titular de una Organización No Guber
namental, en tutela de los derechos de las personas privadas de su libertad.
El presente caso tiene su origen en un procedimiento iniciado por el
Centro de Estudios Legales y Sociales, el que interpuso acción de hábeas
corpus, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, en
amparo de todas las personas privadas de su libertad en jurisdicción de la
Provincia de Buenos Aires, detenidas en establecimientos policiales
superpoblados, y de todas aquellas detenidas en tales lugares, pese a que
legal y constitucionalmente su alojamiento debería desarrollarse en cen
tro de detención especializados, señalando que tales condiciones no res
petan las reglas mínimas que garanticen los derechos de los reclusos.
Entre ellas mencionó el cubaje mínimo por interno, las condiciones de
aireación, iluminación, calefacción y sanidad, cantidad de camas, seguri
dad para el descanso, contacto diario con el aire libre, posibilidad de des
plazamiento, acceso a servicio médico, educación y trabajo, circunstan
cias estas que el Estado provincial no satisfacería siquiera mínimamente,
lo cual incrementaba las posibilidades de poner en riesgo la vida y la
integridad física de las personas, tanto de los detenidos como del personal
asignado a la custodia. Contra la sentencia de la Corte Suprema de la
Provincia de Buenos Aires que -por mayoría- declaró inadmisibles los
recursos de nulidad e inaplicabilidad de ley deducidos contra la resolución
de la Sala III del Tribunal de Casación Penal provincial, que había recha
zado la pretensión, el CELS interpuso recurso extraordinario federal, cuya
denegación dio lugar a la presentación en queja ante la Corte.
Al respecto, cabe aclarar la naturaleza de la garantía intentada, dado
que “se trata de un hábeas corpus impropio, que no postula la libertad de
los detenidos, sino su digno trato en las prisiones. Por eso, bien podría
haber operado como un amparo especializado en la tutela de lo dispuesto
por la última parte del art. 18 de la Constitución Nacional, cuando dispone
que las cárceles serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo
de los detenidos en ellas, y que toda medida que a pretexto de precaución
conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsa-
19 V 856 X X XV III.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO... 277
ble al juez que la autorice. Sin embargo, tanto el legislador como el cons
tituyente lo planificaron como un subtipo de hábeas corpus.”20
El tribunal, dio curso a la acción de Habeas Corpus colectivo, sobre
la base de una interpretación extensiva del artículo 43 de la Constitución
Nacional, admisorio del amparo colectivo, al señalar “pese a que la Cons
titución no menciona en forma expresa el habeas corpus como instru
mento deducible también en forma colectiva, es lógico suponer que si se
reconoce la tutela colectiva de los derechos citados en el párrafo segun
do, con igual o mayor razón la Constitución otorga las mismas herramien
tas a un bien jurídico de valor prioritario y del que se ocupa en especial, no
precisamente para reducir o acotar su tutela sino para privilegiarla...
Debido a la condición de los sujetos afectados y a la categoría del dere
cho infringido, la defensa de derechos de incidencia colectiva puede tener
lugar más allá del nomen juris específico de la acción intentada, confor
me lo sostenido en materia de interpretación jurídica, en el sentido de que
debe tenerse en cuenta, además de la letra de la norma, la finalidad per
seguida y la dinámica de la realidad.”
En cuanto al fondo del asunto en análisis, la Corte partió de conside
rar la existencia de una situación de superpoblación carcelaria atentatoria
contra el digno trato a los sujetos privados de su libertad, y que el 75% de
los detenidos en la Provincia de Buenos Aires son «presos sin condena»,
atento no haberse dictado sentencia firme en sus procesos penales. A ello
se suma que en numerosas comisarías se encontrarían privados de su
libertad menores y enfermos.
El tribunal ponderó la legislación vigente en m ateria de
excarcelaciones en la provincia de Buenos Aires, señalando que resulta
más severa que la aplicable en otras jurisdicciones locales y nacional, y
compara sus previsiones con el marco interamericano, en particular la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos21, don
de rige la tesis de la excepcionalidad de la prisión preventiva. Teniendo en
cuenta dicha normativa, concluyó que “cabría analizar la eventual
constitucionalidad de la legislación vigente en la Provincia de Buenos Ai
res en materia excarcelatoria, que prima facie parece alejarse del estándar
20 Sagüés, Néstor P., op. cit., supra nota 3.
278
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
trazado por el derecho internacional que sigue la legislación nacional. Si
bien no corresponde un pronunciamiento de esta Corte sobre este tema
en la presente causa, tampoco el Tribunal puede permanecer indiferente
ante la gravedad de la situación y, por consiguiente, cabe que exhorte a
los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a que
adecúen la legislación procesal penal en materia de prisión preventiva y
de excarcelación a los estándares internacionales que, a modo de ejem
plo, recepta la legislación procesal penal de la Nación”. Asimismo, un
criterio similar es adoptado al exhortarse a los poderes de la Provincia de
Buenos Aires a que adecúen la legislación de ejecución penal a los mar
cos mínimos señalados por los estándares internacionales receptados por
la legislación de ejecución penal de la Nación
Con respecto a estos dos últimos puntos, señala Sagüés que el pro
nunciamiento en estudio “se inserta, dentro de las exhortativas, apelativas
o “con aviso”, dentro de la tercera categoría: por constitucionalidad pre
caria, en su variable de normas aparentemente inconstitucionales. Cier
tas leyes y reglamentaciones de la Provincia de Buenos Aires, al decir de la
Corte, “prima facie”, “parecen” inconstitucionales, o resultan “eventual
mente” alejadas de reglas constitucionales o internacionales que cabe res
petar. La Corte no las declara constitucionales, y exhorta a su cambio.”22
En consecuencia, la parte resolutiva del pronunciamiento en estudio
establece los siguientes puntos: (i) dispone que la Suprema Corte de Bue
nos Aires haga cesar en sesenta (60) días la detención en comisarías de
la provincia de menores y enfermos y que el Poder Ejecutivo de dicha
provincia cada sesenta (60) días informe a la Corte Suprema las medidas
que adopte para mejorar la situación de los detenidos; (ii) ordena que el
mencionado Poder Ejecutivo remita informe a los jueces en el que cons
ten las condiciones en que se cumpla la detención; (iii) encomienda al
mismo la convocatoria de una mesa de diálogo con el CELS, las ONG
que son amicus y la sociedad civil, quienes deben presentar un informe
cada sesenta (60) días; (iv) instruye a la Suprema Corte de la Provincia
de Buenos Aires y tribunales de todas las instancias para que hagan cesar
21 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso “Instituto de Reeducación
del menor vs. Paraguay”.
22 S a g ü é s , Néstor P., op. cit. supra nota 3.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
279
toda situación de agravamiento de la detención que importe un trato cruel,
inhumano o degradante o cualquier otro susceptible de acarrear respon
sabilidad internacional; (v) exhorta a los Poderes Legislativos y Poder
Ejecutivo de la Provincia que adecúen la legislación procesal penal en
materia de prisión preventiva y excarcelación a los estándares mínimos
internacionales.23
Cabe formular una aclaración respecto a los efectos de las senten
cias exhortativas, cuando las mismas contienen un uso de la “técnica de
las recomendaciones al legislador”. Conforme la doctrina, dichos pronun
ciamientos, en su hipótesis de mínima, es decir, cuando se limitan a poner
en conocimiento al órgano omitente de la existencia de la omisión, care
cerían en sí mismos de otro efecto que el anoticiamiento, y “son observa
ciones no vinculantes de inmediato tendiente a orientar al legislador en
una determinada dirección o, incluso, a impulsarle para que siga la orien
tación indicada.”24 La experiencia comparada demostró que un sistema
de control de la inconstitucionalidad por omisión cuyo efecto sea sola
mente anoticiador resultó poco eficaz. Así, en el caso de Portugal, son
escasos los antecedentes exitosos que pueden encontrarse en ambos pe
ríodos constitucionales. Sin embargo no debe menospreciarse su eficacia,
aunque sea en escasas oportunidades. Fernández Segado cita como de
relevante importancia el acuerdo 182 de 1989 relativo a los derechos de
los ciudadanos frente a la utilización de la informática, donde el Tribunal
apreció la existencia de inconstitucionalidad por omisión con relación al
hábeas data.25
El derecho procesal constitucional ha procurado dar una respuesta al
respecto, aceitando los mecanismos de ejecución de sentencias de los
Tribunales Constitucionales. En nuevo modelo regulado por el Código
Procesal Constitucional Peruano aporta interesantes herramientas a fin
r' Al respecto puede consultarse a Sabsay, Daniel Alberto, Una decisión que
amplia el acceso a la justicia para garantizar la igualdad y el cumplimiento de compromi
sos internacionales, L.L. 2005-E, 35, entre otros.
24 T om á s y V a lien t e , Francisco, Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucio
nal, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1999, p. 103.
15 F e r n á n d e z S eg a d o , Francisco, “ La Inconstitucionalidad por omisión. Cauce de
tutela de los derechos de naturaleza socioeconómica” en obra colectiva B a z á n , Víctor
(coord.): Inconstitucionalidad por omisión, op. cit., supra nota 14, p. 28.
280
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
de procurar la eficacia del sistema. El mismo parte de considerar que “las
sentencias emitidas en los procesos vinculados con la jurisdicción consti
tucional de la libertad deben cumplirse en sus propios términos por el juez
o jueza de la demanda. Se evita así la discutible alternativa de poder
eludir el cumplimiento de lo resuelto pagando una indemnización, alterna
tiva que se presenta como francamente aberrante si lo que está enjuego
es la plena vigencia de los diversos derechos fundamentales.”26 Asimis
mo, el CPC establece que “la ejecución de lo resuelto en uno de estos
procesos constitucionales tiene prevalencia sobre cualquier otro mandato
jurisdiccional, bajo responsabilidad.”27 Finalmente, el juez se ve habilitado
al dictado de una serie de medidas sancionatorias en miras a la ejecución
del pronunciamiento, abarcativas de multas fijas, multas acumulativas,
llegando a la destitución del órgano omitente.28 Los impulsores de la ley
habían postulado la posibilidad de que se habilite la detención del omitente29.
La norma concluye estableciendo que cualquiera de estas medidas coer
citivas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin
perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser
modificadas durante la fase de ejecución. El monto de las multas lo deter
mina discrecionalmente el Juez, fijándolo en Unidades de Referencia Pro
cesal y atendiendo también a la capacidad económica del requerido. Su
cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el recurso a una
institución financiera o la ayuda de quien el Juez estime pertinente. El juez
puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el cien por
ciento por cada día calendario, hasta el acatamiento del mandato judi
cial.30 Sin duda, estas pautas aportan herramientas que garantizan el im
perio de la decisión jurisdiccional.
ii) El caso “Badaro”i]
26 E sp in o z a - S a l d a ñ a B a r r e r a , Eloy, Código Procesal Constitucional. Proceso
Contencioso Administrativo y Derechos del Administrado, Serie de Derechos y Garan
tías, N° 13, Palestra, Perú, 2004, p. 121.
21 Art. 22, CPC, ver E sp in o z a -S a l d a ñ a B a r r e r a , op. cit., supra nota 26, p. 121.
28 Art. 22, CPC.
20 E s p i n o z a - S a ld a ñ a B a r r e r a , op. cit., supra nota 26, p. 121.
30 Art. 22, CPC.
31 B.675.XLI, sentencia de fecha 8 de agosto de 2006.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO... 281
Otra sentencia que ejemplifica el activismo de la Corte es la dictada
en la causa “Badaro ”, donde el Tribunal ha dictado pronunciamientos
escalonados en los que la Corte formula un control de la inconstitucionalidad
por omisión frente al incumplimiento del legislador en respetar el carácter
móvil de las jubilaciones que se desprende de la operatividad del artículo
14 bis de la Constitución Nacional.
En dicha causa, el actor reclamó el reajuste de su haber de pasivi
dad, y expresó su crítica respecto del congelamiento de aquél dado que
ninguno de los argumentos provisionales establecidos en los decretos dic
tados ante la grave crisis económica y social lo benefician, por no hallarse
en el extremo inferior de la escala de haberes.32
En un primer pronunciamiento, dictado el 8 de agosto de 2006, la
Corte comienza por señalar que el art. 14 bis de la Constitución Nacio
nal garantiza la movilidad de las jubilaciones dejando librada a la pru
dencia legislativa la determinación del método, sin embargo, la regla
mentación debe ser razonable y no puede desconocer el derecho de los
beneficiarios a una subsistencia decorosa y acorde con la posición que
tuvieron durante su vida laboral. Expresamente establece que el pre
cepto constitucional de la movilidad se dirige primordialmente al legisla
dor, que es el que tiene la facultad de establecer los criterios que estime
adecuados a la realidad. Ahora bien, recalca que no solo es facultad,
sino también deber del legislador fijar el contenido concreto de la garan
tía constitucional (art. 14 y 75 inc. 19 y 23).
El tribunal fundamenta su decisión en que la efectividad de la cláu
sula constitucional sobre la movilidad jubilatoria -art. 14 bis- debía res
guardarse legislando sobre el punto, ya que el art. 7, inc. 2, de la ley
24.463 sólo atribuyó la competencia para fijar su cuantía y señaló el
momento en que ello debía realizarse, por lo cual su validez deberá
analizarse a la luz del concreto ejercicio que el Congreso hizo de las
facultades que se reservó. Señala que dado que las leyes de presupues
to números 24.447,24.624,24.764,24.938,25.064,25.237,25.401,25.565,
25.725,25.827 y 25.967 no contienen previsión alguna de incremento de
las prestaciones ni han señalado la existencia de graves razones de
l
32 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Boletín de Resumen de casos relevan
tes, p. 45.
282
CUA DERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
interés general que impidieran concederlos, aspectos que pueden ser
cuestionados por el demandante en la medida que ese aumento resulte
necesario para mantener un adecuado nivel de su beneficio, se ha veri
ficado una omisión por el legislativo.
El tribunal explica de manera enfática que el presente caso constitu
ye un ejercicio legítimo de su jurisdicción constitucional. A tal efecto se
ñala que “la misión más delicada de la Justicia es la de saberse mantener
dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que
incumben a los otros poderes ni suplir las decisiones que deben adoptar
para solucionar el problema y dar acabado cumplimiento a las disposicio
nes del art. 14 bis de la Constitución Nacional, todo ello sin perjuicio del
ejercicio a posteriori del control destinado a asegurar la razonabilidad de
esos actos y a impedir que se frustren derechos cuya salvaguarda es
deber indeclinable del Tribunal.” En consecuencia, en dicho fallo difirió su
pronunciamiento y decidió comunicar al Poder Ejecutivo Nacional y al
Congreso de la Nación el contenido de la sentencia, a fin de que en un
plazo razonable adopten las medidas aludidas en los considerandos.
Podría calificarse este pronunciamiento en la modalidad de “senten
cia exhortativa “de delegación Ellas se caracterizan como aquella
que “declara inconstitucional a una norma, y advierte al Poder Legislativo
qué pautas debería satisfacer una nueva ley compatible con la constitu
ción
.......
En el caso de la sentencia exhortativa, ella operaría como una
especie de “norma de base” de la legislación que tendrá que sancionar el
Poder Legislativo.”33
En tomo a las omisiones legislativas que conllevan la violación de los
derechos fundamentales, como es el caso “Badaro ” en estudio, la solución
aportada por el Tribunal en su primera sentencia es una solución anoticiadora,
donde el órgano judicial se limita a poner a conocimiento del órgano omitente
de la situación inconstitucional. Efectivamente, como se ha señalado, en su
parte resolutiva, el fallo ordena se comunique al Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo la sentencia, otorgando un plazo razonable, y difiere el pronun
ciamiento de fondo. Es de reiterar aquí, entonces, las consideraciones ver
tidas en el comentario al fallo anterior, en tomo a su implicancia.
33 S agü és, Néstor P., op. cit., supra nota 3.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO. 283
El segundo pronunciamiento, dictado en fecha 26 de noviembre de
2007, se gestó ante una denuncia presentada por el actor, respecto a que
la ANSeS no había dado cumplimiento a lo resuelto en lo relacionado con
el ajuste del nivel inicial del beneficio, el cómputo de la movilidad hasta el
31 de marzo de 1995 y el pago de retroactividades, si bien este punto, por
cuestiones específicas, no resulta tratado en el pronunciamiento, y plan
tea la inconstitucionalidad de la ley 26198 que aprobó el presupuesto ge
neral de la administración nacional para el año 2007, por no haber satisfe
cho el pronunciamiento judicial. Frente a dicha situación, el Tribunal, tras
señalar la claridad del fallo dictado con anterioridad en la causa, aseveró
que las prescripciones de la ley mencionada no son aquellas que el Tribu
nal reclamó en su sentencia de fecha 8 de agosto de 2006. Aclaró que, en
virtud de la misma, “no solo era facultad sino también deber del Congreso
fijar el contenido concreto de la garantía enjuego. Ello es así porque la
Constitución Nacional ha reconocido el derecho a la movilidad no como
un enunciado vacío que el legislador puede llenar de cualquier modo, sino
que debe obrar con el objeto de darle toda su plenitud, que no es otra que
la de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida
acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo”.34
Resulta interesante como, en el Considerando 18, la Corte deja abierta
la posibilidad a que, frente a un mandato constitucional expreso, “muy
graves circunstancias de orden económico o financiero () impidan acatar
en lo inmediato el mandato constitucional o disponer, cuando menos, una
recuperación sustancial del deterioro sufrido por la prestación del actor”,
aspectos éstos que considera no verificados en la presente causa.35
Finalmente, el Tribunal es contundente al resolver que “dado que el
único aumento en el beneficio jubilatorio del actor que se ha dispuesto
durante el período examinado es insuficiente para reparar su deterioro,
corresponde declarar en el caso la inconstitucionalidad del régimen de
34 B.675.XLI, “Badaro...”, sentencia dictada en fecha 27 de noviembre de 2007.
35 El tema reviste un especial interés en lo que refiere al condicionante económico
de los derechos económicos, sociales y culturales. Al respecto, puede consultarse a
S a g ü é s, María Sofía, “Aportes Jurisprudenciales en tomo a la operatividad de los Dere
chos Económicos, Sociales y Culturales. Logros y desafíos”, Revista de Derecho Público
de la Facultad de Derecho de Rosario de la Universidad Católica Argentina, en prensa.
284
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
movilidad aplicable y ordenar su sustitución y el pago de las diferencias
pertinentes, criterio compartido por el Ministerio Público que, al ser oído
sobre una temática análoga en la causa G.2708.XXXVIII, “Gómez, Li
brado, Buenaventura c/ ANSeS s/ reajustes por movilidad”, consideró
que estaban dadas las condiciones para que esta Corte determinara los
porcentajes adecuados para nivelar la prestación”.36 Finalmente, remite a
un criterio concordante con pronunciamientos anteriores, y establece que
se debe resolver la cuestión planteada mediante la utilización del nivel
general de índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Esta
dísticas y Censos.
Así, la segunda sentencia “Badaro”, constituye un ejercicio del con
trol de inconstitucionalidad por omisión del máximo representante del Poder
Judicial, que, frente al fracaso del efecto del primer pronunciamiento que
había anoticiado al Poder Legislativo y Ejecutivo del incumplimiento del
mandato constitucional, y frente a la continuidad en dicho incumplimiento,
adopta perfiles supletorios, y subsana, mediante su accionar, la omisión
constatada.37 Ahora bien, a fin de no importunar el equilibrio de los depar
tamentos del estado, aclara enfáticamente el Tribunal que los efectos del
pronunciamiento son para el caso concreto, “en tanto no es propio del
cometido fijado al Poder Judicial en el artículo 116 de la Constitución
Nacional dictar una sentencia con carácter de norma general denegatoria
de las disposiciones continuadas, pues ello implicaría sustituirse al con
greso... en este entendimiento, esta Corte considera que contribuiría a
dar mayor seguridad jurídica el dictado de una ley que estableciera pautas
de aplicación permanentes que aseguren el objetivo constitucional”38. Estos
aspectos, sumados a la “conveniencia de reducir la litigiosidad en esta
materia, que ha redundado en menoscabo de los derechos de los
justiciables”39, justifican el dictado de una nueva sentencia exhortativa a
las autoridades responsables a fin de que examinen esta problemática.
36 B.675.XLI, “Badaro.. sentencia dictada en fecha 27 de noviembre de 2007.
37 Respecto a los diversos efectos del control de la inconstitucionalidad por
om isión, puede consultarse S a g ü é s , María Sofía, “G arantías de Control de la
Inconstitucionalidad por Omisión”, en Derecho Procesal Constitucional'’ E. Ferrer Mac
Gregor (coord.), México, 2002, t. III, p. 2499.
38 Ibidem.
39 Ibidem.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO. 285
Cabe aclarar que previamente al fallo en análisis, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación había instrumentado jurisprudencialmente el con
trol de la inconstitucionalidad por omisión en la tutela del derecho a la
salud, cuando el órgano omitente es el Poder Ejecutivo, o una agencia
administrativa.
Así, en diversos fallos de la Corte referidos al derecho a la “preser
vación de la salud”, el Superior Tribunal ha considerado que en virtud de
obligaciones internacionales contraías por el Estado, este se ve compelido
a cumplir con las acciones necesarias para garantizar los correspondien
tes derechos, admitiéndose el reclamo judicial vía amparo para instrumentar
esta coerción. Dos casos resultaron paradigmáticos en la temática, “Aso
ciación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social -
Estado Nacional s/ amparo ley 16.986" de fecha 1/6/00 y “Recurso de
hecho deducido por la demandada en la causa Campodónico de Beviacqua,
Ana Carina c/ Ministerio de Salud y Acción Social - Secretaría de Pro
gramas de Salud y Banco de Drogas Neoplásicas”, de fecha 24 de octu
bre del 2001, los cuales han sido seguidos de una jurisprudencia
consagradora de la línea señalada.
En el caso “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y
Acción Social - Estado Nacional s/ amparo ley 16.986", la Corte confirma
la resolución de Cámara que hacía lugar a la acción de amparo interpues
ta por Asociaciones no gubernamentales que desarrollan actividades con
tra el virus del SIDA, condenando al Estado Nacional -Ministerio de Sa
lud y Acción Social- a dar acabado cumplimiento a su obligación de asis
tencia, tratamiento y en especial suministro de medicamentos -en forma
regular, oportuna y continua- a los enfermos de ese mal registrados en los
hospitales públicos y efectores sanitarios del país.
En el “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa
Campodónico de Beviacqua, Ana Carina c/ Ministerio de Salud y Acción
Social - Secretaría de Program as de Salud y Banco de Drogas
Neoplásicas”, la Corte confirma una sentencia de segunda instancia que
obliga al Estado Nacional -Ministerio de Salud y Acción Social, a entregar
las dosis necesarias de un remedio a un niño que, en virtud de un
padecimiento grave en su médula ósea que disminuye sus defensas
inmunológicas, requería el tratamiento con una medicación especial.
El alto tribunal ha sostenido que “el Estado no sólo debe abstenerse
de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene,
286 ' CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
además, el deber de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el
ejercicio de aquéllos no se tome ilusorio”40. En el mismo sentido, “el dere
cho a la salud... no se reduce a la abstención de daño sino que trae
aparejado la existencia de prestaciones de dar y hacer...”41 En estos
supuestos, las fórmulas usadas por el Tribunal constituyen, en concreto,
en ordenar al órgano ejecutivo omitente el ejecutar las actividades positi
vas omitidas.42
iii) El caso “Rosza ”43
Una modalidad similar a la precedente se ha adoptado en la causa
«Rosza, Carlos Alberto s/ recurso de casación”, donde el Tribunal decla
ró la inconstitucionalidad del Régimen de Subrogaciones aprobado por
resolución 76/2004 del Consejo de la Magistratura, si bien mantuvo la
validez de los actos procesales cumplidos por quienes desempeñaron la
judicatura en esas condiciones y ordenó el mantenimiento de los designados
en el ejercicio de sus cargos hasta su reemplazo o ratificación durante el
plazo máximo de un año, aspecto que dispuso fuera puesto en conocimiento
del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Consejo de la Magistratura.
Podría señalarse el presente como un ejemplo de una modalidad de
sentencia que la doctrina ha denominado “Sentencia exhortativa por
constitucionalidadprecaria. " Las mismas se caracterizan, generalmente,
porque “la jurisdicción constitucional estima que una norma es “todavía”
constitucional, pero que puede pronto dejar de serlo; o que no resulta del
todo satisfactoriamente constitucional, por lo que insta al legislador a que
produzca una nueva regulación plenamente constitucional, para lo cual
puede darle también pautas de contenido.”44
40 Dictamen de Procurador General en “Asociación Benghalensis...”,op. cit. al
que remite el voto de los Dres. Belluscio, López y Bossert.
41 “Asociación Benghalensis...”, op. cit., voto del Dr. Vázquez, considerando 19.
42 Al respecto puede consultarse a S a g ü é s , María Sofía, “La Acción de Amparo
como Mecanismo Procesal de Tutela de la Inconstitucionalidad por Omisión en la Pro
tección del Derecho a la Salud”, J.A., Lexis Nexis Arg., Boletín 6264,19 de septiembre de
2001, p. 50.
43 R. 1309. XLII; REX, fallo del 23 de mayo del 2007.
44 Sagüés, N éstor P., op. cit., supra nota 3.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO... 287
iv) El caso “Defensor del Pueblo de la Nación”45
En el presente caso, el Defensor del Pueblo de la Nación dedujo
acción de amparo contra la Provincia del Chaco y el Estado Nacional, a
fin de que se los condene a que adopten las medidas necesarias para
modificar las actuales condiciones de vida de ciertas poblaciones indíge
nas, quienes, según sostiene, se encuentran en una situación de emergen
cia extrema, con sus necesidades más básicas y elementales insatisfe
chas, como consecuencia de la inacción del Estado Nacional y provincial,
y del incumplimiento, por parte de ambos, de las obligaciones que emanan
de las leyes vigentes, de la Constitución Nacional, de los Tratados inter
nacionales y de la Constitución de la Provincia del Chaco. Solicita que se
los condene a que garanticen a dichas comunidades una real y efectiva
calidad de vida digna, que les permita el ejercicio de los derechos a la
vida, a la salud, a la asistencia médico-social, a la alimentación, al agua
potable, a la educación, a la vivienda, al bienestar general, al trabajo, a la
inclusión social, entre otros, y que tales derechos sean satisfechos de
manera continua y permanente, con la mutua intervención por parte del
Estado Nacional y la Provincia del Chaco.
El Tribunal considera que “la gravedad y urgencia de los hechos que
se denuncian exigen de esta Corte el ejercicio del control encomendado a
la justicia sobre las actividades de los otros poderes del Estado y, en ese
marco, la adopción de las medidas conducentes que, sin menoscabar las
atribuciones de estos últimos, tiendan a sostener la observancia de la
Constitución Nacional, más allá de la decisión que pueda recaer en el
momento que se expida sobre su competencia para entender en el caso
por vía de la instancia prevista en el art. 117 de la C.N... De tal manera, el
Tribunal como custodio que es de las garantías constitucionales, habrá de
requerir a la demandada las explicaciones que estima necesarias al objeto
del pleito, y dispondrá la comparecencia de las partes a una audiencia”.
En consecuencia, la Corte resuelve, en primer término “requerir al
Estado Nacional y a la Provincia del Chaco para que en el plazo de treinta
días informen al Tribunal, con relación a las medidas de protección de la
comunidad indígena que habita en dicha región: 1) Comunidades que pue-
45 D. 587. XLIII “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional y otra
(Provincia del Chaco) s/ proceso de conocimiento”, de fecha 18 de septiembre de 2007.
288
CUA DERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
blan esos territorios y cantidad de habitantes que la integran. 2) Presu
puesto para la atención de los asuntos indígenas y destino de los recursos
fijados en las leyes respectivas. 3) Ejecución de programas de salud,
alimentarios y de asistencia sanitaria. 4) Ejecución de programas de pro
visión de agua potable, fumigación y desinfección. 5) Ejecución de planes
de educación. 6) Ejecución de programas habitacionales.” Asimismo,
convoca a una audiencia a realizarse en la sede de esta Corte en la cual
las partes deberán expedirse en forma oral y pública ante el Tribunal
sobre el contenido del informe presentado. Finalmente, hace lugar a la
medida cautelar solicitada y en consecuencia, ordena al Estado Nacional
y a la Provincia del Chaco el suministro de agua potable y alimentos a las
comunidades indígenas citadas, como así también un medio de transporte
y comunicación adecuados, a cada uno de los puestos sanitarios. Asimis
mo, el 26 de octubre se dictó un nuevo pronunciamiento conteniendo las
pautas para la celebración de la audiencia citada, y la presentación de
informes, la cual tuvo lugar el 6 de noviembre de 2007.
5. La distribución eficiente de los recursos del Tribunal
La dinámica potenciada de la jurisdicción del Tribunal abarca tam
bién la previsión de aspectos propios de la ingeniería constitucional, en
particular, su impacto en el cúmulo de causas a analizar, y en su modali
dad de tratamiento, especialmente por el recurso a audiencias públicas.
Así, la Corte ha prestado atención a cómo enfrentar estos aspectos a fin
de garantizar la eficiencia de su gestión.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Mendoza ”46
ha señalado un criterio que identificó como un elemento ya considerado
en otros pronunciamientos, en miras a garantizar la eficiencia de su ac
cionar como órgano de control de constitucionalidad. Expresamente, el
Tribunal sostuvo que "razones de trascendencia institucional justifican
para situaciones como las presentes que esta Corte utilice un riguroso
46 M.1569.XL, sentencia de fecha 20 de junio de 2006.
290
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
En dicho pronunciamiento, la Corte cita otras causas donde, señala,
se verifica una situación similar en torno a la interpretación del marco de
su accionar. Así, en “Itzcovich ”49 el Tribunal declaró la
inconstitucionalidad del recurso ordinario de apelación ante ella en mate
ria de seguridad social. Resulta interesante recalcar que en este caso se
configura un supuesto de inconstitucionalidad sobreviviente, puesto que la
norma que preveía el recurso fue considerada originalmente como cons
titucional, pero, conforme señala el Tribunal en el pronunciamiento citado,
la misma devino inconstitucional con el paso del tiempo. Este punto es
citado en el segundo pronunciamiento dictado en “Badaro”, como se
señalara precedentemente.
Por su parte, entre otros pronunciamientos, puede citarse “Barreta ”sn,
la Corte dejó de lado su jurisprudencia clásica, y formuló una interpreta
ción restrictiva del concepto de “causa civil” para reducir el ámbito de su
competencia originaria, también basándose en una interpretación funcio
nal y eficiente, señalando que corresponde revisar un criterio que, soste
nido en una hermenéutica posible y fundada, se muestra como gravemen
te inconveniente en su aplicación. Ello en virtud de los poderes de la
Corte Suprema para preservar el rol preeminente e insustituible que le ha
reconocido la constitución. En consecuencia, resolvió que quedan exclui
dos del concepto de causa civil los supuestos en que, a pesar de demandarse
restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se re
quiere aplicación de normas de derecho público provincial, o el examen o
revisión, en sentido estricto, de actos administrativos, legislativos o judi
ciales de las provincias como facultades propias.51
Andrés, “El caso ‘Mendoza’: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los dere
chos colectivos”, L.L. Sup. Const 2006. (agosto), 31, entre otros.
1,9 í.349.XXXIX, sentencia de fecha 29 de marzo de 2005; al respecto puede
consultarse a B e n v e n u t i, José Manuel, “Competencia de la Justicia Federal”, L.L. Sup.
Const 2006 (agosto), 48, entre otros.
50 Causa N°B. 2303.XL, Fecha del fallo: 21-03-06.
51 Ver B en v e n u t i, op. cit., supra nota 46.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO... 291
6. El ejercicio de las potestades reglamentarias de la Corte
En recientes pronunciamientos el Tribunal ha reforzado sus potesta
des reglamentarias y su accionar positivo o creativo dentro del ordena
miento jurídico.
Así, a través de diversas Acordadas la Corte ha instrumentado un
significativo número de medidas tendientes al fortalecimiento del Poder
Judicial, en su carácter de conductora de uno de los Departamentos del
Gobierno Federal. Entre las recientemente dictadas, puede citarse la
Acordada 35/03 tendiente a dar mayor publicidad a los registros sobre
la circulación de expedientes entre los jueces de la Corte, Acordada
37/03 relativa a la jurisprudencia del Supremo Tribunal, Acordada 2/
04 relativa a la identificación de quienes intervienen en causas que tra
mitan en sus estrados.
En algunas oportunidades, ello implicó la coordinación de tareas con
servicios estatales y poderes judiciales nacionales, por ejemplo, las Acor
dadas 20/82 y 3/01 dictadas a fin de optimizar la aplicación de herra
mientas de informática jurídica, Acordada 15/05 relativa a implementar
políticas conjuntas respecto de menores involucrados en procesos con
juntos, y Acordada 5/06 de cooperación con la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, con el objeto de lograr una mejor aplicación y difu
sión de los instrumentos internacionales relativos a la materia.
Un interesante uso de las potestades reglamentarias de la Corte pue
de ejemplificarse en la Acordada Nro. 28/0452 través de la cual se rea
liza la instrumentación de la figura procesal del amicus curie como ins
trumento de participación ciudadana en la administración de justicia, en
casos que se ventilen asuntos de trascendencia institucional o resulten de
interés público. Estos son terceros ajenos a las partes, que cuenten con
una reconocida competencia sobre la cuestión debatida y que demues
tren un interés inequívoco en la resolución final del caso, a fin de que
ofrezcan argumentos de trascendencia para la decisión del asunto.
Más allá del juicio positivo en torno a la figura en sí, debe señalarse
que diversas voces se han levantado en tomo a que esta potestad regla
52 Vr. asimismo Acordada 14/06.
292 CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
mentaría fue ejercida a extramuros de la Constitución, sobre la base, en
particular, de sostener que existen diferencias entre las facultades regla
mentarias reconocidas por la Constitución y el Poder Legislativo a la Corte
Suprema Argentina con respecto al modelo brindado por la Suprema Cor
te de Estados Unidos de América, donde sí se encuentra habilitado el
tribunal cimero a la adopción de reglamentaciones de éste carácter (vr.
disidencia del Ministro Fayt).
También pueden citarse como ejemplos del amplio accionar de la
Corte en tomo a sus potestades reglamentarias la Acordada 14/07 que
resuelve crear en el ámbito de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
la Unidad de Asistencia y Seguimiento de las causas penales -desapari
ción forzada de personas- ocurridas antes del 10 de diciembre de 1983,
Acordada 16/06 de creación Comisión Permanente de Protección de la
Independencia Judicial, y Acordada 33/04 relativa a la creación de una
Oficina de Atención de la Violencia doméstica, en el marco de la Corte
Suprema.
Resulta relevante la Acordada 12/07 de creación de la Oficina de
Fortalecimiento Institucional en el ámbito de este Tribunal. En la misma el
Tribunal explica que “en su reconocida condición de órgano supremo del
Poder Judicial de la Nación... en una significativa cantidad de ocasiones
esta Corte ha tenido la oportunidad de subrayar la importancia de promo
ver acciones que propicien el desarrollo de condiciones adecuadas para
alcanzar y sustentar el preciado propósito constitucional de afianzar la
justicia... De modo consecuente con el reconocimiento de aquellas nece
sidades, y con el compromiso y responsabilidad irrenunciables que supo
ne la conducción de uno de los Departamentos del Gobierno Federal, esta
corte ha desplegado históricamente cursos de acción que, si bien diversos
en cuanto a la forma de su implementación, destinatarios o alcance, con
vergen todos en la finalidad común de proveer medios que coadyuven al
fortalecimiento institucional de este poder del Estado y que promuevan la
creciente difusión y participación ciudadana en la ingente tarea de admi-
nistrarjusticia.”
Finalmente, en la Acordada 36/2007, el Tribunal analiza las situacio
nes de emergencia sucitadas en el ámbito de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que han dado origen a la intervención de Tribunales y de
pendencias de este Poder Judicial de la Nación, frente a lo cual resuelve
proceder a la puesta en marcha de una red institucional que permita afrontar
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
293
las situaciones de emergencia que eventualmente se produzcan en todo el
país y que requieran la intervención del Poder señalado.
Paralelamente, en algunas causas, el Tribunal directamente ha regla
mentado un régimen de audiencias para su tratamiento. Esto lo ha reali
zado en la causa "Verbistky”53, citada precedentemente, sobre la base
de invocar las potestades instructorias y ordenatorias de todo juez (art. 34.
inc. 4to. Ap. a CPCCN). El mismo argumento fue utilizado en la causa
“Mendoza ”54, que se analizará en el siguiente título, donde la Corte gestó
por sí misma el reglamento de la audiencia convocada por resolución del
20 de junio de 2006: aprobado por sentencia del 30 de agosto de 2006.
7. Una relectura de la Acordada 4/07
Volviendo hacia el estudio de la Acordada 4/07, se ha señalado pre
cedentemente las exigencias que se desprenden de la misma. A ello se
suman otras previsiones, ya que el mismo reglamento prevé las conse
cuencias de su incumplimiento. Así, el artículo 11 de las reglas establece
la pauta general a aplicar en el caso de que el apelante no haya satisfecho
alguno o algunos de los recaudos para la interposición del recurso ex
traordinario federal y/o la queja, o que lo haya hecho de modo deficiente,
salvo para el caso de los recursos interpuestos in forma pauperis, o res
pecto del recaudo de constituir domicilio en la Capital Federal, en cuyo
caso se aplica el art. 257 del C.Pr.C.C.N.. En caso de incumplimiento de
los otros requisitos, la Corte desestimará la apelación mediante la sola
mención de la norma reglamentaria pertinente. Verificado ese supuesto,
las actuaciones respectivas se reputarán inoficiosas. Esta directriz es
aplicable al superior tribunal de la causa, como señala el art. 11 in fine, al
establecer “del mismo modo deberán proceder los jueces o tribunales
cuando denieguen la concesión de recursos extraordinarios por no haber
sido satisfechos los recaudos impuestos por esta reglamentación”. Esta
53 V 856 XXXVIII.
54 M.1569.XL, sentencia de fecha 20 de junio de 2006.
294
CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
pauta ha llevado a diversos autores a concluir que “esta correlación “in
cumplimiento de la acordada - desestimación del recurso” viene a conso
lidar un criterio de valoración de admisibilidad restringido, que no sólo se
está delineando a través de los fallos de la CSJN, sino además de instru
mentos normativos.”55 Asimismo se ha sostenido la conveniencia de que
se hubiera previsto un plazo de subsanación de la omisión siguiendo el
modelo español o estadounidense, en particular debido a la trascendencia
que cobra la jurisdicción constitucional.56
La Corte ha fallado en cumplimiento a sus pautas. Por ejemplo, pue
de citarse el pronunciamiento de la Corte en la causa “Arocena ”57, en
que en un párrafo se desestima una queja en que “el apelante no ha
cumplido con los recaudos previstos por los arts. 4058, 6o59y 7o, inc. c60 de
la acordada 4/2007”.61 Algunos autores han criticado esta solución, espe
cialmente por la inexistencia de diferenciación entre la gravedad de la
omisión constatada, lo cual podría llevar que el mero error en el citado de
un fallo, ocasione la desestimación del recurso.62
Sin embargo dicha respuesta no es absoluta, puesto que la Corte
Suprema se ha reservado la posibilidad de admitir el tratamiento del re
curso en aquellos supuestos en que el incumplimiento o constituya un
55 C a l d e r ó n , Maximiliano Rafael, P er e l li, Eduardo Fabián Nazareno, “La Acor
dada 4/2007. El principio de inadmisibilidad y sus excepciones”, sup. cit., p. 27.
56 Ver P iz z o l o , Calogero, “El límite de páginas y la sanción por incumplimiento de
los requisitos formales en la Acordada 4/2007 de la Corte Suprema”, sup. citado, p. 33.
57 A.803.XLIII, de fecha 11 de diciembre de 2007.
“El recurso de queja por denegación de! recurso extraordinario federal deberá
interponerse mediante un escrito de extensión no mayor a diez (10) páginas de veintiséis
(26) renglones, y con letra de tamaño claramente legible (no menor a 12).
59 “En las páginas siguientes el recurrente deberá refutar, en forma concreta y
razonada, todos y cada uno de los fundamentos independientes que den sustento a la
resolución denegatoria. El escrito tendrá esa única finalidad y no podrán introducirse en
él cuestiones que no hayan sido planteadas en el recurso extraordinario”.
“ El escrito de interposición de la queja deberá estar acompañado por copias
simples, claramente legibles, de: ... el escrito de contestación del traslado previsto en el
art. 257 del C.Pr.C.C.N.
61 Ver asimismo “Rearte”, de fecha 17 de octubre de 2007,
6: Vr. C a l d er ó n y P ere l l i, o p . cit.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO... 295
obstáculo insalvable para la admisión de la pretensión recursiva. Esta
válvula de escape a la formalidad de los requisitos estatuidos está en
manos del Tribunal cimero, y reviste suma amplitud, puesto que la Corte
ha señalado con claridad que ésta última potestad será ejercida “según su
sana discreción”.
La existencia de flexibilidad en la exigencia de los requisitos forma
les del Recurso Extraordinario Federal encuentra su precedente en la
doctrina pretoriana de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con
referencia a la “gravedad institucional”.63 En dichos pronunciamientos el
Tribunal partía de la base de la constatación de determinados supuestos
fácticos, ya sea encontrarse comprometidas las instituciones básicas del
estado, los principios fundamentales de la sociedad, o los principios bási
cos del derecho, para flexibilizar la exigencia del cumplimiento de los
diversos requisitos del recurso, o la mutación de las potestades de la Cor
te en su tramitación. Ahora bien, la Acordada en estudio no ha aportado
mayores pautas de los aspectos sustanciales suficientes para justificar la
adopción que desdibuja los requisitos del recurso, más que la referencia a
la “sana discreción” del Tribunal.
Algunos autores han criticado la vaguedad de la fórmula,64 la cual
constituye una solución normativa un poco diversa a la adoptada por
el art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que
reglamenta el certiorary negativo en los siguientes términos: “la Cor
te, según su sana discreción, y con la sola invocación de la norma,
podrá rechazar el recurso extraordinario, por falta de agravio federal
suficiente o cuando las cuestiones planteadas resultaren insustanciales
o carentes de trascendencia”.
En este sentido, la posibilidad de la apertura de causas incluso frente a
la omisión de requisitos formales por la parte, según su sana discreción,
constituye una “herramienta de selección”65 que se suma a la figura del
63 Al respecto puede consultarse a S a g ü é s , María Sofía, “Recurso extraordinario
y gravedad institucional”, Manual de Derecho Procesal Constitucional, obra coordinada
por Pablo L. Manilli, Editorial Universidad, Bs. As., 2005, ps. 385 a 421.
M Vr. C a l d e r ó n y P er e l l i, o p . cit.
65 T et ta m a n t i d e R a m e l l a . Adriana, “El Recurso extraordinario federal estrena
ropaje: La acordada N° 4/2007”, L.L., 2007-E, 703.
296 CUADERNOS DEL INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO.
certiorary negativo, y, mediante la interacción de ambas se consolida la
potestad del Tribunal en la diagramación eficiente de su marco de acción.66
En consecuencia, esta pauta relativa a la posibilidad del Tribunal de
flexibilizar la exigencia de los requisitos del recurso extraordinario resulta
acorde las conclusiones aportadas por el análisis de los fallos y decisiones
comentados precedentemente.
Del escenario en los que se gestó la norma en estudio se concluye
que se perfila un Tribunal con conciencia de su posición como conductor
de uno de los Departamentos del Gobierno Federal, dispuesto a adoptar
las medidas necesarias que se desprenden de la responsabilidad irrenun-
ciable que le compete como “Guardián de la constitución”, cabeza de una
rama de gobierno. Paralelamente, conciente de la carga de tareas que
ello implica, la Corte acompaña su gestión jurisdiccional adoptando pau
tas que le permiten actuar con mayor eficiencia en el control de
constitucionalidad.
La política de acción del Tribunal, de esta manera, se ha proyectado
en la adopción de una amplia gama de soluciones diversas, tanto a nivel
de potestades reglamentarias así como el recurso a novedosas modalida
des de sentencias, todas conglobadas bajo unas líneas de coherencia que
sirven de base a su perfil activo: el consolidar la operatividad de la Cons
titución Nacional, predicado inescindible de su fuerza normativa, y el “pro
veer medios que coadyuven al fortalecimiento institucional del Poder Ju
dicial y que promuevan la creciente difusión y participación ciudadana en
la ingente tarea de administrar justicia”.67
Estos principios fundamentales concurren en doble manera a la apre
ciación del accionar del Tribunal. En primer término legitiman el actuar
activo del órgano en miras a consolidar la plena vigencia de la norma
suprema, y el efectivo respeto de los Derechos Humanos. Paralelamente,
contribuyen como dique de contención a dicho accionar, sirviéndole de
guía a su legitimidad.
Por otra parte, la exigencia de pulcritud en la presentación de los
requisitos fundamentales de presentación de los recursos extraordinarios
M' Respecto a la interacción de ambas figuras, Vr. S o l á , op. cit.
67 Acordada 12/07.
ANÁLISIS DE LA ACORDADA N° 4/07 DENTRO DEL MARCO.
297
federales contribuye con el diagrama de un accionar eficiente del sistema
judicial, y permite así una interacción de colaboración entre los cuerpos
letrados y los jurisdiccionales.68 Sin embargo, dicha colaboración no im
plica el menoscabo de la tutela judicial efectiva de los justiciables, ya que
la misma normativa permite la flexibilización de su imperio en aquellos
casos en que, esta Corte, así lo resuelva.
t,s Vr. Gelli, op. cit., p. 3.