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LA GESTIÓN MUNICIPAL Y LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA. TENDENCIAS Y DESAFÍOS
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MUNICIPAL MANAGEMENT AND CITIZEN PARTICIPATION.
TRENDS AND CHALLENGES
POR LEONARDO MASSIMINO*
Resumen
La participación ciudadana reviste una importancia creciente en la gestión de los
cometidos municipales. Los distintos mecanismos e instrumentos existentes, tanto
desde una visión estática como dinámica, presentan el desafío de lograr una parti-
cipación más efectiva de los vecinos en la toma de decisiones públicas en un Esta-
do social y democrático de derecho.
Palabras clave: Participación – Gestión Municipal – Instrumentos - Tendencias
Abstract
Citizen participation is increasingly important in the management of municipal
tasks. The various existing mechanisms and instruments, both from a static and
59
Artículo recibido el 21 de septiembre de 2017 y aprobado para su publicación el 20
de octubre de 2017.
* Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC), Magister en Derecho Adminis-
trativo y Especialista en Regulación de los Servicios Públicos (Universidad Austral), Prof. Titular
de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Córdoba, Prof. de Derecho Administrati-
vo y Procesal Administrativo (UNC), Vocal de la Cámara Primera en lo Contencioso Administrati-
vo del Poder Judicial de la Provincia de Córdoba. Contacto: [email protected]
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dynamic perspective, present the challenge of achieving a more effective
participation of the neighbors in public decision-making in a social and
democratic state of law.
Key words: Participation – Municipal Management – Instruments – Trends
1. Participación. Gestión municipal. Instrumentos. Tendencias.
La participación de los ciudadanos en la gestión de los cometidos muni-
cipales es un tema frágilmente estudiado en el ámbito del derecho público.
Aun así, con motivo de la creación del Ente de Servicios y Obras Públicas en
el ámbito de la Municipalidad de Córdoba (Ordenanza N° 12.479), la cues-
tión recobró relevancia dado que, para el establecimiento de aquel nuevo ente
estatal, se esgrimieron argumentos tanto de eficiencia prestacional y de mayor
cercanía con el ciudadano como razones para avanzar hacia nuevas formas de
descentralización.
Si bien hay varias razones para explicar la escasez de esos estudios, po-
demos afirmar que, ello es así, en gran parte, porque en doctrina, la participa-
ción “municipal” se estudia en el marco de la temática de la participación en
general, sin reparar en las particularidades locales. Además, en la legislación
y jurisprudencia, habría cierta simbiosis de las normas vigentes en el ámbito
municipal con las establecidas en la esfera provincial pues, las leyes orgáni-
cas municipales y/o las cartas orgánicas municipales brevan en las leyes pro-
vinciales; Es decir, las disposiciones municipales son, de algún modo, elabo-
radas a imagen y semejanza de las leyes provinciales. Finalmente, también es
relevante considerar que, en caso de conflictos que deben ser resueltos por las
leyes municipales o comunales, intervienen y son sometidos a los Tribunales
de Justicia Provinciales —fueros ordinarios de Provincia— que aplican crite-
rios, a su vez, de las normativas locales.
La importancia de la participación ciudadana en el ámbito municipal es
central para la salud del sistema federal —real— y sobre todo de la vida mis-
ma de la República pues allí se evidencia, en realidad, la cultura y/o el com-
promiso del ciudadano con la “cosa pública”. Sobre el tema, Tocqueville afir-
maba que el sistema norteamericano de su época era “fuerte” dado que la
población participaba de la cosa pública de manera habitual involucrándose
con todos los quehaceres comunitarios.
El marco teórico de la participación comunal comprende, al menos, dos
aspectos interrelacionados sistémicamente entre sí. En primer lugar, las dis-
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
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tintas formas de participación ciudadana tienen que ver con la diversas fiso-
nomías del Estado y, el consiguiente modelo de Administración al que res-
ponde cada modelo estatal al que se refiere; en la actualidad, el “Estado So-
cial y Democrático de Derecho” con sus distintas facetas. En segundo lugar y
en relación con lo anterior, la participación ciudadana se particulariza por la
inmediatez, proximidad —geográfico, espacial y temporal— que posee la
Autoridad Municipal con el ciudadano, quien no es un simple administrado,
sino un vecino con necesidades que deben ser satisfechas de manera directa,
concreta e inmediata. Ello, por ejemplo, en materia de salud, vivienda, urba-
nismo, iluminación, higiene, cementerios, parquización, mercados centrales,
zonas de esparcimiento, planificación urbana, entre muchos otros cometidos
locales
60
.
La resultante de estos aspectos (cometidos públicos en evolución cons-
tante y la proximidad temporal y espacial del vecino) suministra elementos
que permiten comprender las particularidades que conforman el la participa-
ción del ciudadano en la gestión municipal. Es decir, las distintas maneras de
participación del vecino “situado” en un Municipio de nuestro país en la ac-
tualidad.
61
2. La participación ciudadana en el ámbito Municipal y
la dinámica Estatal
La participación ciudadana se vincula con el tipo y/o modelo de Estado
o, mejor dicho de Administración, en la que aquélla se inserta. De este modo
y siguiendo el esquema que propicia Barnés, puede hablarse de distintos tipos
de participación ciudadana según el tipo o generación de administración mu-
nicipal en el que ésta se inserta
62
. Ello permite hacer referencia a la sucesión
y convivencia de estos diferentes modos de operar o gestionar en una misma
organización municipal, aunque respondan a visiones distintas.
60
Ver ROSATTI, Horacio, Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, Segunda Edición ac-
tualizada, Rubinzal Culzoni, 1997, ps. 84 y ss.
61
DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana M., La autonomía municipal y el bloque constitu-
cional local, Ciudad Argentina, 2006, p. 83 y ss.
62
BARNÉS, Javier, “Tres generaciones de procedimientos administrativos”, AA.VV.,
Tendencias actuales del Procedimiento Administrativo en Latinoamérica y Europa, Eudeba,
2012, fs. 119.
Leonardo Massimino
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Existe un primer modelo de participación ciudadana propia de una típi-
ca “Administración Imperativa clásica”. El Municipio opera y trabaja ha-
ciendo uso de potestades públicas y resuelve con carácter unilateral. Es de-
cir, el vecino participa del trámite de dictado de una resolución que afecta
sus derechos e intereses como ciudadano. En este caso puede hacerse refe-
rencia, por ejemplo, a la participación del vecino en un trámite administra-
tivo municipal por una multa de tránsito o un procedimiento administrativo
sancionador.
En segundo lugar, encontramos un modelo de “Administración Coopera-
tiva” para hacer referencia al supuesto contrario, cuando la Administración no
es autosuficiente y bien sea por el tamaño del problema a resolver, la incerti-
dumbre, escasez de información, requiere de la colaboración de los vecinos
y/o de otros terceros.
El proceso no es jerárquico sino en red y en donde la multiplicidad de
actores participa en su aportación. La Administración tiene por misión emitir
normas reglamentarias, programas, planes o proyectos, también en el entorno
de una Administración imperativa (como si se tratara de un legislador). Es la
Administración de la segunda mitad del siglo XX (ante de la irrupción de in-
ternet).
Por su parte, una tercera generación de participación se mueve en el
marco de las “nuevas formas de gobernanza”, en un medio de colaboración,
cuando no se trata de aplicar el derecho preexistente, sino buscar entre los
distintos actores la manera de colaborar y la mejor solución. Aquí, la partici-
pación procura una decisión (dictado de un acto o reglamento o contrato)
pero es también obtención e intercambio de información (para elaborar un
mapa medio ambiental, realizar una inspección, recabar informes y estudios
científicos).
Las distintas formas de participación del vecino, según el tipo de admi-
nistración con la que se corresponden, no se reemplazan no excluyen entre sí
sino que, por el contrario, se complementan.
Por lo demás, cabe señalar que el Municipio posee como elemento ca-
racterizante un determinado territorio en el cual se ejerce el poder y en don-
de los ciudadanos se desarrollan, no obstante ello, uno de los efectos de la
globalización es que el territorio perdió la característica de que las relacio-
nes se llevan a cabo dentro de un espacio físico determinado, ya que hoy en
día se pueden celebran contratos, efectuar depósitos, etc., sin importar el
lugar.
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
99
3. Participación. Clasificación. Visión estática
La participación puede ser clasificada según distintos criterios. Así, por
ejemplo, se habla de participación “política”, “sectorial” y “vecinal o ba-
rrial”. También es posible abordar la participación de los ciudadanos (veci-
nos) desde una perspectiva de la apropiación o situación jurídica subjetiva
para reclamar frente a la administración y/o el Estado. En tal sentido, se sue-
le hablar que los ciudadanos poseen derechos subjetivos, derechos colectivos
sobre derechos individuales homogéneos y derechos colectivos sobre bienes
colectivos.
En cualquier caso y como corolario de lo anterior puede decirse que la
participación ciudadana es, antes que una categoría jurídica, también y funda-
mentalmente un hecho sociológico que el derecho debe canalizar en todas sus
dimensiones. En ese contexto, la participación puede ser clasificada, como
veremos, según distintos criterios. Por ejemplo, se habla de participación
“política”, “sectorial” y “vecinal o barrial”
63
. También es posible la participa-
ción de los ciudadanos (vecinos) desde una perspectiva de apropiación para
reclamar frente a la administración y/o el Estado. En tal sentido, se suele ha-
blar que los ciudadanos poseen derechos subjetivos, derechos colectivos so-
bre derechos individuales homogéneos y derechos colectivos sobre bienes co-
lectivos
64
.
En cualquier caso y como corolario de lo anterior puede decirse que la
participación ciudadana es, antes que una categoría jurídica, también y funda-
mentalmente un hecho sociológico que el derecho debe canalizar en todas sus
dimensiones, tal como nos referiremos en los apartados siguientes.
3.1. Participación política
Entendemos este tipo de participación como un tipo de participación so-
cial, la cual reúne los siguientes aspectos: el sufragio, el régimen electoral,
los partidos políticos y los institutos de democracia semidirecta
65
.
63
La clasificación corresponde a Antonio María Hernández (h) citado en BRUGGE, Juan
F. y M
OONEY, Alfredo, Derecho Municipal Argentino. Aspectos Teóricos y Prácticos, García
Editores, 1994, ps. 113 y ss.
64
LORENZETTI, Ricardo Luis, Justicia Colectiva, Rubinzal Culzoni, Bs. As., 2010, ps.
103 y ss.
65 M
ELANO, Santiago Antonio, “Participación ciudadana en el Municipio, Diplomatura
en derecho municipal”, inédito, octubre de 2016. (1-20).
Leonardo Massimino
100
En el ámbito nacional, con la reforma Constitucional del año 1994, se
incorporaron los mecanismos de la democracia semidirecta, como la Iniciati-
va Popular (art. 39) y la consulta popular (art. 40). En igual sentido, se regu-
ló con anterioridad en la Constitución de la Provincia de Córdoba en los ar-
tículos 31 y 32 y en la Ley Orgánica Municipal en cuyo artículo 145 se
estipula que el electorado es titular de los derechos de iniciativa, referéndum
y revocatoria de los funcionarios electivos municipales.
3.2. Participación sectorial
La convivencia en una sociedad cada vez más especializada y compleja,
en la cual la atención de las necesidades y las problemáticas sociales deman-
da la concurrencia de múltiples especialistas y la mirada de variados parece-
res respecto de las cuestiones que se suscitan se traduce indefectiblemente en
la exigencia de mecanismos que aseguren la intervención de personas idóneas
y distintos actores sociales en la decisión pública.
En ese entendimiento, es imprescindible contar con el aporte que desde
las distintas ciencias puedan efectuar acerca de una problemática en particu-
lar. Algunos autores señalan este tipo de participación mediante los llamados
Consejos Económicos y Sociales, organizamos de consulta donde se encuen-
tran representados sectores de la vida comunitaria que hacen a la economía
de la región, con la presencia de representantes de los trabajadores, del sector
productivo, de consumidores y usuarios, entre otros.
La Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba regula el Conce-
jo Económico y Social de la Ciudad en el artículo 149, estableciendo que es-
tará integrado por representantes de los distintos sectores de la producción y
el trabajo, gremiales, profesionales, culturales, sociales y de universidades y
centros de estudio e investigación. Por su parte, la Ley Orgánica Municipal
prevé en el artículo 177 el Consejo Asesor Municipal, en el cual cada Muni-
cipalidad podrá crearlo en su ámbito, como órgano de consulta y asesora-
miento que exprese a las asociaciones de vecinos y entidades representativas
de diversas actividades desarrolladas en el ámbito municipal, convocados con
el propósito de asesorar y colaborar con la Municipalidad, a pedido del Inten-
dente o Concejo Deliberante.
3.3. Participación vecinal o barrial
Los centros vecinales, comisiones de vecinos, juntas vecinales, centros
de participación comunitaria, entre otros, son distintas denominaciones que se
utilizan para conceptualizar a las asociaciones de vecinos de un sector geo-
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
101
gráfico determinado con el objetivo de atender las necesidades de dicho sec-
tor, como así también el desarrollo de actividades y eventos de interés comu-
nitario.
En estos últimos años han cobrado mucha importancia y son grandes ca-
nalizadores de necesidades del barrio, como así también para el despliegue de
cual permite también la interacción entre los vecinos y fomenta el dialogo y
la participación.
La ley 8102 no regula expresamente este instituto, aunque ello no impi-
de su creación en el ámbito municipal. En cambio, la Carta Orgánica de Cór-
doba dispone en su artículo 147 que el Municipio garantiza y promueve la
formación y el funcionamiento de comisiones de vecinos para la satisfacción
de sus necesidades comunes y el mejoramiento de su calidad de vida, sobre la
base de principios de colaboración mutua y solidaridad vecinal.
4. La participación ciudadana en el ámbito local. Visión dinámica
La intervención del vecino en la decisión pública local adquiere, según
lo pone en evidencia la vida ciudadana moderna, una fisonomía cada vez más
dinámica y variada. Ello es así, en gran parte, una consecuencia ineludible de
las crecientes demandas sociales, la irrupción de las nuevas tecnologías y, so-
bre todo, la consideración del ser humano como destinatario y centro de las
políticas públicas
66
.
En ese entendimiento, en los apartados siguientes me referiré brevemen-
te a algunas de las proyecciones —tendencias— de esas formas de participa-
ción, que, por cierto, no pretenden agotar las variadas maneras, crecientes y
flexibles, que cristalizan en la actualidad.
4.1. Los procedimientos previos a la decisión pública
La importancia institucional que reviste actualmente el procedimiento
como presupuesto de la decisión pública en un Estado Social y Democrático
de Derecho es cada vez más relevante. En ese entendimiento, las soluciones
66
Para una visión complementaria en la que se plantean algunos nuevos problemas
municipales a la luz de la nueva metodología ver D
E LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana M., La auto-
nomía municipal…, cit., p. 211 y ss.
Leonardo Massimino
102
que consagran los nuevos dispositivos locales tales como por ejemplo el de-
creto 4174/2015 de la Provincia de Santa Fe, se encuentran u obedecen a fun-
damentos similares que los que consagra la jurisprudencia del Máximo Tribu-
nal en esta materia.
En realidad, el procedimiento previo es uno de los principios clásicos en
esta materia, que actualmente se encuentra resignificado a la luz de los pre-
sentes requerimientos convencionales y constitucionales, los cuales estable-
cen nuevos contornos a los conceptos tradicionales.
De este modo, el marco conceptual de análisis que se propone, adscribe
a la visión del derecho administrativo como un derecho constitucional con-
cretizado, comprensiva también de los requerimientos convencionales involu-
crados. Ello, en el entendimiento que los aspectos referidos a la participación
de la ciudadanía en las decisiones públicas, inquieren allí sus fundamentos.
En efecto, este enfoque supera la clásica visión “estática o acotada” del “pro-
cedimiento” como “elemento” del acto administrativo y lo sitúa en el fecunda
concepción que reposa en la idea de que el fundamento del derecho es la dig-
nidad humana.
La visión precedente —que también se cristaliza, por ejemplo, en el nue-
vo reglamento para el trámite de actuaciones administrativas sancionado para
la Provincia de Santa Fe establecido mediante Decreto N° 4174/2015 (19/11/
2015)—, confluye temporalmente, de alguna manera, con significativos linea-
mientos jurisprudenciales sentados por el máximo Tribunal de la Nación so-
bre estas cuestiones. En efecto, la Corte Suprema de Justicia en la causa in re
“Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y otros
c/Ministerio de Energía y Minería s/amparo colectivo” de fecha 18 de agosto
de 2016 vino a revalorizar la importancia del procedimiento y la audiencia
pública como se verá a continuación.
4.2. Las audiencias públicas.
Las audiencias públicas son —tal como lo ha señalado en el precedente-
mente citado caso “CEPIS”— una instancia de participación en el proceso de
toma de decisiones públicas, mediante el cual la autoridad competente habili-
ta un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afecta-
dos o tenga un interés particular con la materia a tratar, expresen su opinión
al respecto.
Para la Ley Orgánica Municipal la Audiencia Pública es una forma de parti-
cipación a través de la cual ciudadanos proponen, a la Administración Muni-
cipal la adopción de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
103
vecinales, o reciben de esta, información de las actuaciones político adminis-
trativas, que se realizan en forma verbal, en un solo acto, y a cuyo desarrollo
pueden asistir los ciudadanos. La Audiencia podrá ser solicitada por ciudada-
nos, por entidades representativas o a instancia del Intendente, en igual senti-
do lo regula la Carta Orgánica de la Ciudad, y en donde agrega que puede ser
solicitada también por el Concejo Deliberante.
4.3. El acceso a la Información.
El acceso a la información es un derecho consagrado en el artículo 51 de
la Constitución de Córdoba y el art. 9 inc. c) de la Carta Orgánica de la ciu-
dad que dispone que los vecinos tienen derecho a informarse y ser informa-
dos, todo ello debido a que los actos del Municipio son públicos y los veci-
nos tienen el derecho a la información periódica sobre el estado de los
ingresos, gastos, disponibilidades, así como el balance sintético sobre la eje-
cución, del presupuesto, la ejecución de políticas municipales y lo que resul-
te pertinente y de interés general (art. 20).
4.4. El presupuesto participativo.
La Ordenanza 11.499 de la ciudad de Córdoba, el cual funda que el Pre-
supuesto Participativo señala que el mismo es un proceso de participación ve-
cinal, voluntario y universal, dónde la población debate, decide y controla el
destino de los recursos a presupuestar para proyectos de obras, servicios y
políticas sociales que realizará, prestará y ejecutará, en el ejercicio siguiente,
la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba. La importancia de esta regulación
lo es afectos de promover la democracia participativa, dando lugar a la parti-
cipación de los vecinos en atención a sus necesidades, siendo éstos los partí-
cipes principales, permitiendo llevar a cabo desde su petición formal, segui-
miento, hasta su ejecución, animando la integración y gestión asociada entre
ciudadanos y Municipio.
Para llevar a cabo este tipo de herramientas es necesario que el Munici-
pio destine anualmente un monto afectado al mentado proceso, regulando su
órgano de aplicación, la metodología, toma de decisión y control sobre el
mismo. Todo ello en la Ciudad de Córdoba se encuentra regulado en la Or-
denanza mencionada ut supra, pero es de suma necesidad que se comience a
utilizar no solo en ciudades grandes, sino en medianas y porque no en pe-
queños pueblo, donde permite una interacción entre vecino y Municipalidad
aun mayor y la toma de decisiones se hace mancomunadamente conforme su
regulación.
Leonardo Massimino
104
4.5. El plan de metas.
Este instrumento constituye una herramienta de planificación interna y
de articulación de esfuerzos para el desarrollo de la ciudad, que permite al
ciudadano informarse en detalle sobre las metas y compromisos de la gestión
municipal para los próximos años y realizar un seguimiento de los avances y
logros alcanzados, y por otro lado constituye un medio para identificar obs-
táculos y reorientar las acciones de gobierno en función de los objetivos de-
finidos cuando fuere necesario
67
.
Las ciudades que cuentan con este instrumento son, por ejemplo,
Mendoza o Córdoba en nuestro país y San Pablo (Brasil) y México DF
(México), entre otras. En efecto, en la Ordenanza N° 11.942 de la ciudad
de Córdoba instituye el “Plan de Metas de Gobierno como Instrumento de
Planificación e Información Ciudadana, mediante el cual el Intendente al
iniciar un nuevo período de Gobierno, presenta las metas de su Programa
de Gestión, estableciendo las acciones estratégicas, los indicadores y ob-
jetivos cuantitativos y/o cualitativos, para cada área de la Administración
Pública Municipal y zona geográfica de la ciudad, informando anualmen-
te sobre la evolución de los mismos Art. 1° y su contenido está integrado
por: a) Las principales líneas de actuación estratégicas a implementar du-
rante su mandato y el detalle de las acciones a concretar a mediano y cor-
to plazo, b) Los objetivos propuestos para cada uno de los sectores de la
administración, con su cuantificación específica, cuando su naturaleza lo
permita, c) Los indicadores e índices que habrán de utilizarse para la eva-
luación del cumplimiento de cada objetivo propuesto. A su vez le fija pla-
zos para su presentación (Art. 3°), la difusión que debe tener (Art. 4°), la
realización de una audiencia pública sus efectos, con la debida participa-
ción del Concejo Deliberante (Art. 5°) y otorgándole al Concejo Delibe-
rante verificar el cumplimiento de la presentación del Plan, de los infor-
mes anuales y de los contenidos mínimos establecidos.
4.6. Los Centros de Participación Comunal
Los Centros de Participación Comunal (CPC) son divisiones adminis-
trativas de la Municipalidad de Córdoba, que se crearon con el objetivo de
realizar trámites que se efectúan en el Palacio Municipal 6 de Julio, con el
objetivo de una descentralización administrativa. Su función es ser sedes zo-
67
MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE CÓRDOBA, Plan de Metas 2016-2019, Córdoba en
mayo de 2016
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
105
nales para la consulta y tramitación de impuestos y servicios, además de
ofrecer capacitación en diferentes oficios y áreas.
En una Ciudad con un extenso radio urbano, muy complejo, la creación
de los CPC es vital para acercarse a los vecinos evitando asistir a la sede cen-
tral del Municipio, pero ello demanda dotarlos de recursos económicos, téc-
nicos y con servicios acorde a las necesidades de los vecinos, pero por sobre
todo con facultad de decisión política y de ejecución presupuestaria.
4.7. Otras formas de Participación
En el actual contexto globalizado, las nuevas tecnologías desempeñan un
papel decisivo en la gestión de la decisión pública. En tal sentido, no puede
soslayarse el rol protagónico que revisten las redes sociales y cómo influyen
en las formas en que se dan las relaciones interpersonales, y teniendo en
cuenta que en un Estado, sea este local, las relaciones entre ciudadanos y de
éstos para con el municipio o comuna se ven involucradas por las redes so-
ciales. Es así que la utilización de las páginas web oficiales es de sumo valor
para los gobiernos locales, y de hecho se encuentran implementando las he-
rramientas de gobiernos locales abiertos con acceso, mediante internet, a una
gran variedad de servicios.
En tal sentido y a modo de ejemplo de lo que venimos afirmando, puede
señalarse la situación que se suscita en ciertas comunidades con el uso por
parte de los vecinos de dispositivos móviles y/o whatsapp para comunicar
eventos de interés común. De igual forma, una nueva forma de participación,
relacionada con la anterior se visualiza con la instalación y utilización de
alarmas comunitarias y dispositivos que buscan otorgar un mayor grado de
seguridad entre vecinos.
5. Un caso especial. Los instrumentos de participación previstos en el
Decreto 4174/2015 de la Provincia de Santa Fe.
El decreto 4174/2015 de la Provincia de Santa Fe contiene un conjunto
de instrumentos novedosos que integran, a partir de su vigencia, el procedi-
miento previo a la adopción de la decisión pública y que responde, como ya
desarrollamos in extenso, a los postulados convencionales y constitucionales
que rigen la materia.
En tal sentido, en el capítulo XIII “De los espacios de participación
ciudadana”, el artículo 81 dispone: “El titular del Poder Ejecutivo, sus Mi-
Leonardo Massimino
106
nistros, Secretarios de Estado o funcionarios que éstos designen, como así
también las autoridades superiores de los entes descentralizados autárqui-
cos, empresas o sociedades del Estado, podrán convocar a un procedimien-
to participativo para la elaboración o revisión de un acto administrativo de
alcance general con contenido normativo y para la formulación de proyec-
tos de ley para su eventual remisión a la Honorable Legislatura, en adelan-
te el “Procedimiento Participativo”. El órgano convocante será considerado
Autoridad Responsable del Procedimiento”. A su turno, el artículo 85 esti-
pula que “El Procedimiento Participativo deberá asegurar los principios de
gratuidad, publicidad, informalidad e igualdad... Tomando en cuenta los de-
rechos en juego, la naturaleza de la reglamentación a emitir, los intereses
públicos comprometidos, la cantidad y calidad de los comentarios y pro-
puestas recibidos y la economía del procedimiento, la Autoridad Responsa-
ble del Procedimiento podrá convocar a una única audiencia para recibir
simples presentaciones orales.”
Por su parte, el artículo 88 establece que la Administración también po-
drá convocar a los ciudadanos e instituciones a Asambleas Ciudadanas u
otros espacios de expresión, con el objeto de conocer sus opiniones en mate-
ria de formulación y ejecución de políticas públicas, “promoviendo así la par-
ticipación de la ciudadanía en la gestión pública”.
El capítulo XIV “De las decisiones administrativas de organismos con
dirección colegiada” contiene el artículo 89 que establece que las entidades
públicas “...podrán celebrar sus reuniones en forma abierta al público, habili-
tando de esta forma una instancia de aprendizaje institucional participativo”.
En lo que respecta a las medidas provisionales contra las decisiones u
omisiones administrativas, el artículo 91 faculta a la autoridad a adoptar las
medidas provisionales que estime pertinentes para asegurar los derechos e in-
tereses tutelados del peticionante siempre que su pretensión sea legalmente
verosímil y la demora en otorgarla pueda frustrar su derecho al concluir el
procedimiento.
De manera novedosa, el artículo 92 que se ubica en el capítulo XVI
“De la conferencia de Servicios” estipula que, toda vez que resulte conve-
niente realizar un examen simultáneo de varios intereses públicos concu-
rrentes en un procedimiento, el órgano competente podrá convocar una
conferencia de servicios, la cual podrá incluir a entes descentralizados au-
tárquicamente.
Finalmente y en cuanto a las relaciones entre la Administración y los su-
jetos que actúan con ella, el artículo 93 señala que, cuando alguna autoridad
administrativa, en ejercicio de sus respectivas competencias, establezca medi-
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
107
das que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el
cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberá obrar
conforme al principio de confianza legítima y elegir la medida menos restric-
tiva, motivar su necesidad para la protección del interés público y justificar su
adecuación para lograr los fines que se persiguen, procurando que, en ningún
caso, se produzcan diferencias de trato discriminatorias”.
Como vemos, tal como surge de sus considerandos, la reglamentación se
orienta concretamente a plasmar un obrar administrativo centrado en el servi-
cio al ciudadano mediante la práctica de un buen gobierno que permita la for-
mulación de políticas públicas convenientes para toda la sociedad dentro de
parámetros equilibrados de racionalidad política, técnica y económica;
En definitiva, esta nueva reglamentación viene a consagrar una de las
funciones propias del procedimiento administrativo cual es la de actuar el
principio de participación democrática mediante el cual se logra implicar a
los ciudadanos en el ejercicio de la actividad administrativa, abriendo un ám-
bito de composición de los intereses públicos.
6. A modo de conclusión
En este trabajo hemos pretendido enfatizar la importancia que reviste la
participación ciudadana en la gestión de los cometidos municipales. Los dis-
tintos mecanismos e instrumentos, tanto desde una visión estática como diná-
mica, presentan el desafío de lograr una participación efectiva de la gente en
la toma de decisiones públicas en un Estado social y democrático de derecho.
Se ha visto que estos instrumentos obedecen a fundamentos similares
que los que consagra la jurisprudencia del Máximo Tribunal en esta materia.
En realidad, se trata en casi todos los casos de principios clásicos en esta ma-
teria, que actualmente se encuentran resignificados a la luz de los presentes
requerimientos convencionales y constitucionales, los cuales establecen nue-
vos contornos a los conceptos tradicionales en esta materia. La vigencia efec-
tiva de estos principios requiere, a no dudarlo, de cambios culturales profun-
dos. Para ello, entre otras vicisitudes, será necesario abordar el nuevo marco
normativo con nuevas ideas, sin dejar de lado todas las enseñanzas de las
prácticas tradicionales.
El desafío real consiste en dilucidar, según exhiba la práctica estatal,
cuál será el principio que prevalecerá de manera efectiva en la conducta de
los operadores jurídicos que tienen a su cargo la aplicación práctica el nuevo
Leonardo Massimino
108
régimen procedimental en Santa Fe. Es decir, prevalecerá en la práctica el
axioma de la fuerza normativa de lo fáctico, según el cual las conductas de la
administración burocrática decimonónica soslayarán los propósitos persegui-
dos por el nuevo régimen; o, en cambio, prevalecerá el axioma de la fuerza
normalizadora de lo jurídico que se interroga si el nuevo decreto será capaz
de transformar y/o normalizar aquella en una práctica servicial y transparente.
Por de pronto, los instrumentos —y sus fundamentos— como así también los
interrogantes, quedan planteados.
La gestión municipal y la participación ciudadana. Tendencias y desafíos
